高等教育经费筹措和财政教育经费投入存在的问题及建议

政府、受教育者和社会 三位一体 的财政体制和经费筹措机制。
的局限, 得到的投入也比较有限。另一方面, 国管高校具 备较强的 竞争
面对规模不断扩 大、办 学 经费 日益 紧张、贫困 学 生不 断增 加的 局
能力, 吸收了较多的教育资源, 更进一步拉大 了这些重点 院校和一 般地
面, 中国政府在完善高等教育财政政策、建立多 渠道筹措办 学经费机 制
政策体系, 但辅助渠道 还没完 全发挥 其应有 的作用。 从各高 校的实 际
经费的预算未能单独立项, 教育经费预算数 量相对弹性 较大, 缺乏 透明
情况来看, 财政投入和学生收费仍是高校的主 要资金来 源, 资金来源 渠
度。按照现行财政管理体制, 政府预算既难 以反映教育 经费需求 总量,
道单一, 社会筹资发挥的作用十分有限。具体表现在以下两方面。
方院校之间的差距。
等方面, 进行了许多有益 的改革 和探索, 取得 了一定 的成效, 但也存 在
3. 财政性教育经 费事权、财权不 统一。中 国财政 性教育 经费的 预
一些问题: 虽然建立了以 财政拨 款为主 的多渠 道筹措 经费的 高教财 政
算管理, 长期处于事权 和财权 分离的 状态, 造 成一系 列问题: 一是 教育
达地区的高等教育投入 无偿地 转移到 经济发 达地区, 进一 步加大 了发
撑高等教育。此话不 虚。高校贷 款的 背后, 是 关于中 国高等 教育经 费
达地区与欠发达地区教育投入的差距。
筹措机制和财政投入体制的反思。
1998 年开始, 中央本级财政支 出中教育 经费所 占比例 连续 5 年比
二、现行高等教各界的有效监督。二是高等教 育发展和政 府对教育 的拨
1. 受教育者承担的教育成本过高。我国目前高等教育资金来 源于
款脱节。高等教育事业费预算并不是根据高 等教育事业 发展计划 制定
政府与民间的分担比例为 51: 49, 而高等教育中的个人支出占家庭 年收
的, 而是按一定比例从同级财政收入中切出 一块, 并未完 全考虑高 等教
1. 国家对高等教育经 费投入不 足。1993 年国务 院颁布 的 中 国教
出警示。
育改革和发展纲要 提出 了 财 政性教 育经费 占国 民生产 总值的 比重,
判断高校为扩张和发 展而采 取的 大规模 贷款是 否必要, 应首先 分
在本世纪末( 2000 年) 达到 4% 的战略发 展目标。然而, 由于缺少 可操
6395. 12亿元, 实际投入缺口达 1922. 22 亿元。具体到高等教育经费( 约
靠收学费填充的。
占教育总经费的 20% ) , 国家就少投入了近 400 亿元。
不难看出, 国家财政对高等教育的投入只占正常运行费 的 20% , 学
2. 缺乏必要的教育平衡机制。20 世纪 90 年代, 我国高等教 育体制
上年提高 一个百分点 , 并从增 量经费 中安排 实施了 985 工程, 重点
高等教育不是所有社 会成员 都消 费的物 品, 属于 准公共 物品的 范
支持一批高校创一流 大学和 高水平 大学。中 央所属 高校, 特别是 一些
畴, 其特有的公共性、竞争性和外部性的特征决 定了高等教 育必须构 建
重点大学得到了较高 的投入。 相反, 地 方所属 高校因 为地 方政府 财力
发展长期受国家政策的制约。
生, 扩招部分按定额的 40% 计 算, 加上向 学生收取 的学杂 费, 多招 学生
2. 高等教 育的社会筹资渠 道不畅。中国虽然 也颁布了捐赠 法, 但
就意味着增加学校的收 入, 这在 一定程 度上刺 激了高 校不 断扩大 学生
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高校园地
经济师 2006 年第 12 期
一、高校贷款必要性的反思
业和社会扩大对教育投 资的激 励效果 不明显, 现行的 相关 税种在 形式
近年来, 随着高校新建扩建之风的兴起, 负 债办学渐渐 成为一种 普
与种类上比较单一, 税收优惠的适用与受益 范围比较窄, 对鼓励社 会投
遍现象。高校贷款资金就像一把双刃剑, 在改 善高校办 学条件、满足 学
家的平均水平, 也低于欠发达国家的平均水平和世界平均水平。
国高等教育正常运转的经费大约需要 4000 亿 元, 而国家现 有的实际 投
以 2004 年 为 例, 按 GD P 的 4% 计 算, 应 投 入 教 育 的 经 费 约 为
入只有 800 亿元, 高校向银行借贷超过 1000 亿元, 差额部分就是各高校
高等教育经费筹措和 原因在于 我国的 教育 成本 分担机 制还 不成 熟,
政府筹措教育经费的 力度不够, 同时, 现行 的财
政性高教经 费投 入总 量不 足, 缺乏 必要 的平 衡
机制, 教育 经费 的事 权、财 权不 统 一。 对此, 文 章提出了防范贷款风险 和关于高 等教育经 费筹
财政教育经费投入存在的问题及建议
1996 年为 1654. 2 亿元, 2004 年 为 4465. 9 亿元, 8 年间增 长 1. 7 倍, 年
的贷款, 90% 以上用于基础设施建设) 。教育部、财政部明 确规定了 谁
均递增 13. 2% , 其增 速高于 GD P, 但低 于同期财政收入增长率, 占 G DP
贷款, 谁负责 的原则。表 面上看, 高校 贷款是 高校扩 张和发 展时期 无
析引发贷款的原因。依据 我国目 前的 高等教 育相关 政策, 国 家只对 高 等教育的日常运行进行补助( 补助额增长缓 慢, 占学校支出 的比例逐 年 下降) , 高等教育所需的其 它巨额 资金则 采取由 高校自 筹的态 度( 高 校
作的实施细则和法律保障, 直到 2005 年, 这个目标仍未达到。 虽然近年 来我 国 财政 性 教育 经费 投 入总 量 一 直保 持 增长 趋 势,
资办学没有多大的激励作用。同时, 有关教 育的减免税 规定过于 粗糙,
生基本需求的同时, 巨 额的本 息支付 使高校 面临严 峻的财 务风 险。 与
缺乏较强的针对性与灵 活性, 制 约了税 收优惠 措施激 励作 用的充 分发
此同时, 高校由于发展需要带来的大规模扩张 存在许多 不合理的 地方。 挥。企业投资也是高校经费、特别是 科研 经费 的重要 来源 之一。民 办
人办学经费所占比例较低( 年均不足 2% ) , 社会捐资与集资办学经 费从
金需求的缺口。目前财 政对高 校的拨 款主要 按学生 定额计 算, 辅 之以
1996 年开始出现了下滑的趋 势。虽然近 几年民办 高校发展 迅速, 但 其
学科建设等专项经费。以重庆市 为例, 锁定 1999 年学生规 模 5860 元/
的比重也一直在 3% 左右徘徊, 从未达到过 4% 的标准。据统计, 发达国
法筹集到相应的资金不得 不采取 的措 施, 更深 层的原 因是高 等教育 财
家平均 5% , 发展中国家平均 4% 。我国财政教 育投入不 仅低于发 达国
政投入体制的缺陷。原教育部副部长张保庆称: 目前( 2005 年) 维 系中
经费负担中的责任不协 调, 是我 国政府 教育投 入不足 和公 共教育 资源 分布不均的重要制度根源, 必须从制度上改变这一现象。
具体措施有: 理顺社会保障预算与教育经 费预算的 关系, 把高 校社 会保障( 离退休) 经费从 教育事 业经费 中分离 出来, 以 净化 财政的 教育 投入; 按照高等学校布局、生源结构、毕业生 就业去向和 一定标准, 建立 高等教育财政转移支付 制度, 适 当补偿 高等教 育投资 净流 出地区 的教 育成本; 按部门预算改革的规范要求, 将相关 教育经费全 部纳入教 育部 门预算体系, 提高预算 透明度, 发挥教 育主管 部门宏 观调控 作用; 用绩 效预算取代 定额预算 , 保证教育财政的有效投入。
校运行和发展只有依靠贷 款资金 和学 生收费, 由此而 引发的 贷款风 险
改革, 高校的教育事业投入由地方财政 解决。由于地区 经济差异, 地区
和广大群众反映强烈的 上学难、上学贵 、教 育乱收费问题 便逐渐暴 露
间的教育经费支出差 异日益 突出。随 着大学 毕业生 的就业 去向, 欠发
出来。有人称: 目前中国 不是政 府在 办高等 教育, 而 是高校 在独立 支
据不完全统计, 目前我国公办高校贷款达 1500~ 2000 亿元, 随着还贷高
院校在融资方面所获取的财政资金和政策支持尚显不足。
峰到来, 部分高校已没有偿还能力。有的大学 城建成后, 对 学生所有 的
三、现行财政高教经费投入体制存在的问题
收费连还贷款利息都不够。国家审计署已连续 两年对高校 债务风险 提
等教育预算编制、审议 及经费 分配中, 教育主 管部 门能起 的作用 有限,
于学杂费近年来较大幅度的增长, 我国社会团 体和公民 个人办学 经费、 造成教育资源浪费, 客观上降低了经费使用的宏观效益。
社会捐资与集资办学经费 的增长 幅度 却不高, 尤以社 会团体 和公民 个
4. 教育经费的分配 方式导 致高校 更注重 规模扩 张, 进 一步加 大资
入的比重已经达到了 66% 。从 西方发达 国家看来, 高等教育 资金来 源
育事业发展的实际需求。高校因急剧发展引 发的大规模 贷款便是 最直
于政府与民间的分担比例平均为 39: 61, 其民间资金主要来自于社 会捐
接的体现。三是教育部 门无权 行使有 效的宏 观管理 权与调 控权, 在高
赠和高等学校的产品 销售, 家 庭在教 育方面 的经济 负担并 不重。相 对
规模。另一方面, 学生规 模扩大 导致对 师资队 伍、教 室、学生 宿舍等 教 学资源的需求急剧增加, 而这些基本教学资源 需要资金 进行建设, 资 金 缺口进一步加大。而学校又希望通过扩招产 生的 规模效 益 弥补办 学 资金的不足, 从而造成恶性循环。
四、解决问题的建议 要切实解决高校大规 模贷款 带来 的风险 和重重 隐患, 只 有从根 本 上解决高等教育经费筹措 和财政 教育 投入的 问题, 才 能解决 高校因 发 展带来的巨大资金缺口。为此, 提出以下建议: 1. 政府积极引 导并 建立 有效 机制, 鼓励 社会 对 高教 事业 的投 入。 政府应积极引导、并制定相关政策鼓励和引导 社会资金 流向教育 领域, 建立健全社会分担教育成 本的机 制, 而 不仅仅 是受教 育者分 担教育 成 本, 拓宽高等教育经费筹措渠道, 吸引社会资金向高等教育的注入。 高等教育的增量部分应主要靠民办高等 教育来实 现。国家应对 承 担国民教育任务的民办高 校给予 资助, 从法律 和政策 角度构 建政府 和 社会在办学层次、办学类型 方面分 工合 作的互 动机制, 大力促 进 公 办 民助、民办公助 型高等教 育的发 展, 由 政府和 民间主 体共同 承担相 应 的投资任务。当务之急是 制定高 等教 育投资 办学的 资格条 件、对投 资 兴办高等教育的财政补贴 办法和 财政 补贴标 准、对享 受财政 补贴的 民 办高等院校的教育收 费标准。在 吸引 社会资 金方面, 可以考 虑发行 教 育彩票、教育公 债等 形式。此 外, 制 定有 利于 高等 教 育发 展的 税收 政 策, 积极倡导社会的捐资助教。通过税前抵扣 或税收豁 免, 在具体税 收 上明确规定鼓励捐赠, 使 社会各 界踊跃 捐资办 学, 并 积极利 用外资; 设 立教育税, 以弥补因税制改革造成 税 这条 筹资渠道财 源枯竭, 形成 稳 定的教育经费来源。 2. 建立健全高等教育财政转移支付制度。 为保证基本 的教育经 费 需求和减少地区之间教育 发展的 不平 衡性, 世 界各国 都建立 了中央 政 府对地方政府的教育财政转移支付制度。我国 中央和地方 政府在教 育
措和财政教育经费投入的建议。
关键词: 高等教 育 贷 款 财 政投 入 经
费筹措 中图分类号: G647
文献标识码: A
周 乐 王卡敏
文章编号: 1004- 4914( 2006) 12- 117- 02
在具体税收政策上并没 有明确 的规定, 只是实 行税前 从所 得中全 额扣
除捐赠额外, 没有其他税收优惠以鼓励 社会捐赠。税收 政策对个 人、企
二现行高等教育经费筹措机制存在的问题高等教育不是所有社会成员都消费的物品属于准公共物品的范其特有的公共性竞争性和外部性的特征决定了高等教育必须构建政府受教育者和社会三位一体的财政体制和经费筹措机制
经济师 2006 年第 12 期
高校园地
摘 要: 近年来, 各 高校纷纷 大规模贷 款进
行扩建, 带 来极 大的 财务风 险 和隐 患。其主 要