从定海古城被毁事件看公共政策的公共性

从定海古城被毁事件看公共政策的公共性
【案例梗概】
在旧城改造的大背景下，在浙江省舟山市，围绕着拆毁与保护定海古城的问题，展开了一场保护中华民族文化遗产的战斗。

在这场战斗中，权与法、地方政府与新闻媒体展开了反复的较量，引起了社会的广泛关注。

浙江省舟山市非法拆毁定海古城的事件引起了我们对公共政策和公共利益关系的思考，该事件实际上折射出，虽然公共政策一般来说是一个利益竞争、利益协调最终达到利益均衡的过程，但却并不必然地反映、维护和增进公共利益。

【案例正文】
浙江舟山的定海古城是中国历史上许多重大事件的见证人，明代抗倭斗争、南明抗清斗争和鸦片战争都发生于此。

在第一次鸦片战争期间，定海是仅次于虎门的第二战场，发生过两次大的血战。

在英军攻占定海城的最后时刻，定海守军1500名官兵浴血奋战，在惨烈的巷战中，一天内葛云飞、王锡明、郑国鸿三位总兵壮烈牺牲。

县令姚怀详因不甘侵略者占领投水自尽。

定海作为一座英雄的城市，保留了当年许多历史遗址。

经过历朝历代特别是清朝和民国时期的建设，形成了定海独有的历史文化风貌。

这里许多民居的建筑风格既保留着汉文化传统，又吸纳了西洋石木结构的建筑特色，在建筑学上形成独特的历史风格。

由于定海处于中国对外开放的地理前沿，它还是近代民族工商业和外贸史上名扬海内外的宁波商帮的发祥地，近代和当代名人辈出。

这里由于是兵家之地，遗留有官府宅第，如蓝总兵府；有工商界知名人士如朱葆兰、刘鸿生、刘显哉、安子介、董浩云的故居，第一任香港特首董建华、文化名人三毛等人的祖居也在此地。

这些故居都蕴含有大量的历史文化信息。

定海老城街区虽然在“大跃进”和“文革”时期遭到一些破坏，但整体格局保存相当完整。

1986年，舟山行署推荐定海县城关镇为“历史文化名镇”时说：“（定海）城内主要街道分布大都依旧，东管庙弄、人民北路有较典型的清晚期的深院大宅，建筑考究、工艺精巧、木雕艺术生动优美。

东西大街和中大街中，现仍保留着五道防火墙。

城镇西区尚保留着原小城镇的古朴别致风貌，电影《玉色蝴蝶》的部分外景就在这里拍摄。

”正因为有这些风格独特的老街区，浙江省人民政府于1991年将舟山市列为浙江省首批历史文化名城之一，并将该市定海区的老街区作为重点保护街区。

1997年，市政府制定了包括历史文化名
城保护规划的《舟山市城市总体规划（1996—2010）》。

1996年，舟山开始了大规模的旧城改造。

在“旧城改造”的名义下，舟山市把大片大片的古街区拆毁。

旧城区中的北大街、前府街、陶家弄、东管庙弄、芙蓉洲路、东大街和西大街等几条街道上的许多连接成片的深宅大院被拆毁，盖起了一座座玻璃幕墙或瓷砖外装修的高楼，一座好端端的文化古城被搞得七零八落，面目全非。

舟山市文化局副局长杜安苏曾经在《舟山日报》撰文《故园神游应多情——保护舟山历史文化名城刍议》。

文中说：“现在定海已经找不到名城所具备的完整典型的传统居民生活街区了，只剩下中大街等商业街区，名城风貌元气大伤。

”
舟山市拆毁定海古城的理由是：广大居民要求改善居住环境的呼声很高；城市的面貌需要不断更新；舟山市土地资源十分紧缺。

凭借这样的理由，他们认为定海古城已无保护的必要。

但是，就在1997年9月舟山市政府制定的《舟山市城市总体规划（1996—2010）》（以下简称《规划》）中，《规划》的第十二章就是《历史文化名城保护规划》，在“重点保护整治地区”中称：根据历史文化名城的要求结合舟山市城市建设的实际，确定东至芙蓉洲路，南至东、西大街以南一带，西至总府弄，北至昌国路一片为古城绝对保护区。

在破坏古城的行为招惹众怒之后，舟山市自己制定的《历史文化名城保护规划》成为控诉最有效的证据。

为此，舟山市城建委辩解说，这份经浙江省人民政府批准的《规划》，“该章节（《历史文化名城保护规划》）由市文物管理办公室编写，由于旧城改造在1993年就做了准备工作，1996年1月在县府街（即目前改造的总府路一带）开始了拆迁等工作，正式实施改造工作，而文物部门不了解这一情况，因此在具体保护区范围划定时将部分已作改造的城区划入了保护区，由于本委审稿把关不严，导致了部分错误，同时，在新一轮《规划》中由于文字表达不当，采用了‘绝对保护区’名称，导致人们误解，致使混淆‘区’与‘点’保护之间的关系（正确的表述应为：重点保护区）。

”
1999年7月，定海老街的保与拆之争已进入白热化。

1999年7月初，市委召开了扩大会议，“五套班子”统一认识，要求“旧城改造”的拆迁工作要加快进行。

紧接着，定海区法院也发出了通知，将在7月12日张贴公告，“限期强制执行”拆迁。

眼看着大片大片的传统民居和历史街区被推倒铲平，剩下的也被搞得支离破碎，一座好端端的名城风貌元气大伤，舟山市的有识之士和一些群众不断呼吁，未能阻止政府的拆迁行为。

1999年7月5日，刘家大院与蓝府产权人联合以政府拆迁办核发《房屋拆迁许可证》及发布拆迁公告行为违法并损害其财产权为由，向舟山市定海区人民法院提起行政诉
讼。

行政诉讼的提起引起了文物保护专家、法律界和新闻媒体的广泛关注。

1999年7月9日，中央人民广播电台《午间半小时》播出专题，就舟山市政府违背自己制定的城市规划、大肆毁坏历史文化名城的事件作了详细报道。

第二天，《人民日报》刊登情况反映《舟山古城历史悠久应该珍惜》，同时配了两幅舟山市拆毁保护区内历史建筑现场的照片。

与此同时，专家们对舟山市破坏行为也进行了不断的反对和阻止。

７月初召开的全国历史文化名城专家委员会二届一次会议上，与会专家委员们表示焦虑：舟山这次破坏名城的行动来势凶猛，不设法阻止，这么多有价值的历史文化遗存很快便毁之殆尽；同时有专家表示欣慰：以前都是这些白发苍苍的老专家们到处呼吁、到处救火，这次是群众自发地起来保护名城，其意义非比寻常。

为了声援群众的这种行动，会上一致通过决议，要求浙江省舟山市立即停止拆迁工作，发出了“刀下留城”的呐喊。

1999年7月12日，浙江省人大主任会议也一致通过决议，要求舟山市停止对历史名城的破坏。

次日，浙江省副省长鲁松庭批示，由省文物局、省建设厅和省人大教科文卫委员会联合就此事进行调查。

随即，建设部、国家文物局亦联合发文，“责令舟山市立即停止”。

1999年7月16日，由浙江省人大、省建设厅和文物局有关人员组成的联合调查组赶赴舟山市了解情况。

为了阻止舟山市继续将名城破坏下去，7月25日，浙江省人大常委会批准通过了《浙江省历史文化名城保护条例》，成为我国最先出台此项法规的省份之一，给濒于毁灭的历史名城提供了一个法律的保护屏障。

1999年8月24日，应浙江省建设厅的邀请，建设部委托全国历史文化名城保护专家委员会部分委员赴舟山了解情况。

专家在听取了舟山市政府及有关部门的情况介绍和实地踏勘之后，对名城总体格局和风貌的破坏表示十分惋惜，并提出了8条中肯的保护意见。

然而，这些专家的意见，新闻舆论的呼吁以至立法的手段都没有能阻止当地政府拆除定海古城的行为。

1999年8月25日，刘家大院与蓝府产权人状告舟山市政府破坏历史文化名城案在舟山市定海区人民法院开庭审理，并当庭作出原告败诉的判决。

对此我国行政诉讼法领域许多权威专家曾发表对此案的看法。

全国人大内务司法委员会委员、国家行政学院法学部主任应松年教授尖锐指出：“法院是保护法律的机构，而不是‘五套班子’的工具。

法院应该向法律负责。

就行政诉讼而言，法院是审查政府行为，而不是保护、维护政府的违法行为。

严格来说，法院是对法律负责，舟山市的法院应该严格依法审理，不要再找一些歪道理来为政府的违法行为辩护。

从此次保卫定海古城的过程来看，人民保护历史文化的觉悟远远超过当地一些领导人，依法治国、依法行政首先要治官。

”
2000年3月30日，刘家大院产权人状告舟山市政府破坏历史文化名城上诉案在舟山市中级人民法院开庭审理。

5月11日，二审作出上诉方败诉的判决。

判决书送达上诉方代理人后，刘家大院随之被全部拆毁。

为了防止这种悲剧在全国其他地方发生，文物专家、法律专家和新闻媒体仍然没有停止呐喊。

2000年7月18日，全国历史文化名城保护专家委员会专家、法学专家在京共同召开“历史文化名城保护与法治”座谈会，会后以书面形式向建设部和国家文物局递交了意见报告。

报告提出保护历史文化名城立法刻不容缓，制定出明确程序，提出可操作的监督措施；对于舟山市破坏历史文化名城的做法应依上级部门的行政管辖权力作出严肃处理，并建议浙江省人民政府，如果历史文化名城的基本要素已遭破坏，应摘掉其名城“帽子”。

专家还建议在《历史文化名城保护法》出台前，应先制定《文化名城保护条例》以解燃眉之急。

2000年8月，中央领导给浙江省委作出指示，要求省委省政府对此事件予以关注。

浙江省委省政府接到批示非常重视，立即组成了由省建设厅、省文物局等部门负责人和专家组成的15人调查组进驻舟山市，进行为期3天的情况调查。

调查组意见书（草稿）中指出：“舟山大肆破坏具有传统风貌的历史街区的行为是一起严重的违法事件，造成的严重后果是市政府主要领导严重的失误。

”
【讨论思考题】
1、你是如何界定该案例中的政策利害关系人的？该案例中的“拆毁古城政策”的政策支
持者有哪些？政策反对者有哪些？潜在反对者又有哪些？
2、如何理解公共政策的公共性？
3、什么是公共利益？如何确立一种有效机制，使得政策制定者制定的政策能够反映公共利益？
[参考资料]
1、迟宇宙：“定海古城不见了”，《南方周末》2000年6月23日。

2、“定海古城被毁非情非理非法”，《光明日报》2000年7月19日。

[案例提示]
从公共政策的角度分析，浙江省舟山市非法拆毁定海古城的事件实际上折射出，虽然谋求公共利益的实现应是公共政策的灵魂和目的，但公共政策并不必然地反映公共利益。

这是因为，公共权力机关在政策过程中所做的选择，会发生政府的偏好受政府自利性影响的问题，由此产生政府利益与社会公共利益的关系问题。

所谓政府利益，是指政府系统自身需求的满足，如政府的权力与权威，政府的业绩、信誉与形象，政府工作条件与公务人员的收入和福利，等等。

政府系统的各个部门和不同层级以及政府官员也各有自己的特殊利益。

由于政府官员利益和政府部门利益并不等于政府利益，政府利益也并不完全等于国家利益、人民利益以及社会公共利益。

显而易见，反映了以上诸种利益的矛盾和协调的公共政策也就并不必然地反映、维护和增进公共利益。

既然在理论上公共政策应该有效增进和公平分配公共利益，但在实践中又并不必然地反映公共利益；那么，如何在实践中保证公共政策最大程度地达到理论目标就成了至关重要的问题。

这就要求必须有一种保证公共政策实现公共利益的有效机制，它要让参与公共政策过程的各种利益主体能够在合理合法的范围内有序有效地博弈，通过各种利益之间的协调、均衡，最后达到维护公共利益的目的。

[案例编写者]
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