地方政府借款风险及其防范建议

地方政府借款风险及其防范建议
本文针对商业银行对地方政府借款风险认识的不足入手，力图通过对地方政府借款主体的合法性、借款用途的合理性、借款资金贷后划转规范性、第一和第二还款来源的稳定性和可靠性、担保措施的可信性和有效性等风险剖析，建议商业银行在刺激内需热潮中有效控制住地方政府的借款额度，积极防止信贷风险。

一、地方政府借款的形成机理
地方政府是地方基本建设项目投资主体，按“谁用款，谁借款”的原则，借款主体应是地方政府。

但根据我国《贷款通则》对借款人资格的规定，地方政府不能直接向商业银行借款。

因此，实践中，为解决地方基本建设项目资金，通常由地方政府指定借款主体，以地方政府未来预算资金作为还款来源，用地方政府信用作为担保，即为地方政府借款。

可见，地方政府指定的借款主体向银行借款是地方政府筹措资金的主要手段。

（一）地方政府借款的主要动因
通常而言，财政预算管理要求政府在履行政府职能时应执行“量人为出”原则，但地方政府利用自身对商业银行的影响力可轻易获得银行贷款。

商业银行，特别是大型商业银行，其经营网点遍布全国各地方，哪里经济繁荣，哪里的银行就多。

在地方政府的表态对银行能否中标起重要作用的情况下，地方政府可以轻易从商业银行获得借款。

此外，地方政府借款还体现了地方政府执政为民理念和地方政府执政能力。

在财政支出有严格的预算规定、吸引民间资本存在很大困难的前提下，向商业银行借款成为地方政府提前为百姓多办实事的唯一的途径。

尤其当前为扩大内需，商业银行借款资金在创造城市投资环境、吸引更多投资资金的同时，可拉动了地方GDP的增长。

(二)商业银行提供贷款的主要动因
商业银行向没有借款资格的地方政府发放贷款，主要在于地方政府贷款的特殊性以及商业银行短期化经营倾向。

首先，地方政府贷款多为基本建设项目，具有金额大、期限长、还款比较正常特点，这些特点正好有利于完成信贷规模指标。

其次，地方政府基本建设贷款合同的收益或许不高，但由于金额大、期限长、衍生业务多，各业务收益加起来就是较高的综合收益；最后，给地方政府贷款出现不良时相关责任人所需承担的责任最小，不会引发道德风险之大案。

也就是说，政府贷款即使最后出现坏账，也不会像给民营企业贷款那样有受贿的嫌疑。

二、地方政府借款的风险分析
(一) 地方政府借款的信用风险分析
1、借款合同仅仅具有形式的合法性
政府控股企业或组建融资平台出面借款，由地方政府提供信用担保，使借款主体和借款合同仅仅在形式具有合法化。

然而，借款企业资产规模微小型与借款金额巨大型的不对称，表明借款企业不会承担、也没有能力承担还款义务。

2、地方政府财务资料具有隐秘性
根据我国财政总预算会计制度、行政单位会计制度和事业单位会计准则的相关规定，地方政府只向审计部门公开政府财务报告体系。

而且，地方政府债务结构分散、隐蔽性强、透明度差的特点，使得商业银行根本不可能完全了解政府的预算收入和预算支出安排、负债金额及结构、资产质量及结构、还款来源及还款能力。

在这种无法有效评估地方政府偿债能力和信用风险情况下，商业银行如果盲目地向地方政府发放大金额、长时间的项目贷款，潜在的担保还款风险可想而知。

3、地方政府借款资金监管缺位
由于借款人和政府处臵土地与银行贷后管理信息不对称，贷款资金转入财政帐户后，银行完全失去对贷款资金的监控，无法保证贷款不被挪作他用。

而且由于商业银行存在对地方政府的依赖性，很多商业银行对地方政府借款资金的监管积极性不高，甚至不敢监管，这非常容易导致地方政府用同样的项目、同样的贷款条件向其他的商业银行再借款。

4、地方政府还款资金来源有限
实行预算管理的地方政府，其资金来源主要依靠财政一般预算收入和支出的差额和转让国有土地的收入。

由于受金融危机的影响，国内许多地方的房地产市场并不景气，直接影响了土地拍卖市场，地方政府国有土地出让的预期收入不能实现。

此外，随着拉动内需的需要，减税政策频频出台严重影响财政收入来源，国家对中央征收的证
券交易印花税、个人所得税，地方政府征收的房地产交易税等税率作了向下调整，地方政府可支配财力随着税收收入减少而减少，用于归还银行贷款的资金也就随税收收入减少而减少。

(二) 地方政府借款的法律风险分析
1、商业银行贷款行为可能不合法
按《贷款通则》和《商业银行法》的相关规定，商业银行不得向地方政府发放贷款，如果贷款逾期、坏账，商业银行作为债权人向法院申请债权主张，法院可能以“商业银行贷款行为不合法，或商业银行明知故犯”为由不予以支持。

2、地方政府担保责任可能得到解除
即使法院受理了商业银行作为债权人向法院申请对地方政府借款平台债权主张，也只会对形式上借款人追究责任，不对实际借款人、合同中的担保人追究责任，法院会按照我国《担保法》规定国家机构不得为保证人，从法律上排除了地方政府担保责任。

3、借款人易逃避还款义务
借款人往往是注册资金很小的有限责任公司，一旦经营陷入困境，就可依照《公司法》破产，或者借款人是拥有大量社会公益资产的企业，这些资产关系国计民生，是必须保持正常运转，是无法转让和流通的医院、道路、公园等。

4、抵押物难以变现
《贷款通则》规定，作为贷款担保的抵押物必须具备流通性。

商业银行给地方政府大量信用贷款是看到地方政府“报表上大量公益资
产”，即道路、医院、学校、土地等，作为地方政府资产具有共同特点，其建筑物下土地的性质均为国有使用，没有抵押权，不可转让。

三、地方政府借款的风险防范建议
（一）严格遵守法律法规，依法发放地方政府贷款
人民银行为制止地方政府金额过多、期限过长的土地储备贷款和动拆迁流动资金贷款，2003年6月发布了“121”文件，文件规定土地储备贷款的条件为：(1)自有资金比例不得低于30％；(2)担保方式为土地抵押；(3)期限不得超过二年。

对照上述条件商业银行向各级地方政府发放的土地储备贷款(大多数为信用担保方式)均为违规贷款。

国家发改委、财政部、建设部、中国人民银行和银监会(简称五部委)为了制止地方政府过多地向商业银行借款，2006年5月8日以五部委名义联合发文《关于加强宏观调控，整顿和规范各类打捆贷款的通知》。

通知规定金融机构要立即停止一切对政府的打捆贷款和授信活动，严禁地方政府再提供任何形式的担保或者是变相担保。

（二）正确认识地方政府资产的价值，时刻警惕政策风险
以某直辖市为例，一个注册资金7亿元人民币、净资产26亿元人民币的发展(集团)公司，其净资产为二条通向机场的收费公路。

在向银行借款时，该公司承诺用收费资金作为还款来源，随着该城市市内收费取消，其26亿元人民币净资产不仅没有了价值，而且公路养护义务仍有该公司负责。

虽然借款最终是由该地方政府重新安排资金得以解决，但正确认识地方政府资产的价值，是商业银行必须注意的一项工作。

（三）有效控制地方政府的贷款额度，防止还款来源资金断裂
在刺激内需的热潮中，商业银行应保持一份清醒的头脑，控制地方政府的贷款额度，防止还款来源资金断裂。

1996年-1997年各地方政府纷纷通过批准地方企业破产申请，来逃避四大国有商业银行近千亿元的贷款。

如果十年前地方政府通过借款企业破产可以逃避中央政府的债务，那么，今后借款企业的破产要逃避的就是全体股民的债务。

（四）依法确立借款主体，合理安排担保模式
就借款主体而言，借款主体必须是政府设立的特大型企业或事业法人，主营业务单一(经营政府项目)的企业和政府授权的职责明确的常设机构；借款主体近3年财务收支有结余，无欠息和欠债的不良记录；借款主体综合性经营客户(非单一经营政府项目)的“财务指标级参数”达到相关行业指引中规定的信用授信标准值，信用等级AA级以上。

就担保方式而言，对于贷款项目完全为公益性质，还贷来源全部靠财政拨款安排的项目，必须取得有政府明确承担还款责任的担保承诺函；对于项目由政府安排建设，建成后项目有一定收益可用于还贷，不足部分由财政安排资金偿还的贷款，承诺函不仅要清晰政府承担部分的量以及资金到位的进程、财力支付的可能性，同时必须明确反映出在项目出现偿债困难时，安排政府财政资金补充偿还贷款的责任；对于项目建成后有完全的还本付息能力，但在建设时期项目承担的企业由于资产规模、经营实力等因素与承接的政府大型项目不相匹配，要有地方政府提供担保。

（五）创新金融产品，完善金融服务
在目前我国尚未允许地方政府发行公共债券的情况下，商业银行可以利用代理集合委托贷款方式来筹措土地储备资金，这一方面能使参与了集合委托贷款的老百姓关心城市建设，监督政府规范资金使用，另一方面又可以规避一些政策性风险，如上海地铁、成都市水环境项目集合委托贷款发行均取得良好效果；还可以发挥银团贷款优势，充分整合资源，分散风险。

（六）建立共同的贷款专用账户，加强对信贷资金的事后监管把好贷款用途监控是确保政府贷款贷款安全的关键，鉴于地方财政要介入对贷款资金的管理，可采取借款人与财政建立共同的贷款专用账户的措施，将贷款资金与财政资金彻底分开，这样既便于财政直接监控，也能满足银行对信贷资金管理的要求。

责任编辑：冯守尊（博士后）。