以社区自治为目标创新社区治理模式（全文）

以社区自治为目标创新社区治理模式（全文）
一、社区自治组织的定位及其功能
社区是城市社会的细胞，是城市管理的基础，是党和政府加强基层政权建设的基础，也是城市政府行政管理和社会自我管理的衔接点和结合部。

依据居委会组织法，居委会的职能可以概括为民主自治、公共服务、民间调解、治安维护、政府协助和民意表达六大方面。

社区居委会所具有的这六大职能是社区功能的集中体现，其基本内涵包括五“民”：
一是“民治”。

社区具有民主自治的地位，是社会自我管理的最基本单元。

这就需要进一步完善社区自治制度，健全居民代表大会制度，确立社区居委会的法人地位，建立与社区体制相适应的社区自治财务制度，设立独立的银行帐户，逐步建立和完善社区居委会对小区物业组织的监督制约制度，有效地维护居民利益。

二是“民权”。

社区具有民主自治的权力，社区居民有权管理本社区公共事务。

这就需要进一步划分政府与社区的职责，剥离社区承担的行政管理工作，实现社区权力的回归。

主要包括以下十项权利：民主选举权、社务决策权、社区管理权、财务自主权、依法协管权、拒绝摊派权、监督权、协调权、知情权和质询权。

三是“民主”。

社区应有相应的民主自治组织，有能够把“民治”、“民权”落到实处的具体程序、形式和机制。

这就需要进一步建立社区自治的运作机制，按照坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的要求，制定《社区自治章程》，规范社区选举办法，严格选举程序，扩大对社区居民代表、居委会成员、党委委员进行海推直选的试点范围，对包括下沉到社区的职能部门、街道的社区工作者实行民选、民聘、民用。

四是“民意”。

社区应有人民群众与党和政府进行有效沟通的渠道，对政府部门的工作进行有效监督。

这就需要建立居民代表会议评议考核街道和政府管理部门的工作制度，社区根据群众的反映和要求，对各部门的工作提出意见和建议并进行监督，考核评议的结果要作为
上级政府和主管部门考评工作人员以及干部任免、奖惩的重要依据；建立人大代表、政协委员、知名人士参与社区事务的机制，在做出决策之前召开各种形式的听证会、座谈会、征求意见会。

五是“民生”。

社区有整合全社区资源的功能，为居民提供政务服务、公共服务、便民服务和特困群体服务。

运用民主自治机制，促进驻区单位的内部设施向社会和居民开放；加强服务设施建设，建立健全多类型、多层次、广覆盖的社区服务网络；开展多层次、多形式、多内容的社区教育培训活动，提升社区成员的整体素质和社区文明程度；加大社区投入，建立社区工作者队伍，搞好社区治安、社区服务、社区卫生、社区环境、社区文化建设，使广大居民享受到更多、更好的服务。

社区功能的实现需要一个科学的社区治理结构。

朝阳区围绕社区建设体制和机制创新，以城市管理行政执法进社区为重点，以强化社区自我管理能力为核心，大力扶持和培育社会服务组织，着力构建党组织政治优势充分发挥、政府管理深入到位、社区自治功能不断完善，并能够对政府工作实施有效监督的社区治理新模式，不少街道、社区纷纷加大了社区建设力度，在推动社区自治、政府管理职能下沉、基层党组织建设的体制和机制创新方面进行了有益的探索，为创建新型社区治理模式提供了现实的社会基础。

二、社区新型治理结构及其运作机制
（一）建立社区新型治理结构的主要思路
以“政府到位、社区归位、市场入位”为核心，按照以人为本、服务居民、整合资源、共驻共建、责权统一的原则，合理界定政府、社区党委及居委会、社会组织在社区治理中的角色，积极培植联系紧密、分工明确、功能耦合的社区党建体系、社会管理与公共服务体系、自治体系和中介服务体系。

以党建为中心，以政府为主导，以服务为纽带，以社会参与为主体，建立起政府管理功能与社区自治功能分工合作、互为补充、有机结合，既保证政府行政管理工作重心下移到社区，又不断推进社区自治体制的建立和完善的良性互动关系，实现政府治理与居民自治的有机结合，建立融政府管理和社区自治于一体的
新型社区治理模式，整体推进社区建设各方面工作。

（二）强化社区党委核心作用，构建新型的社区党建体系
党建体系由社区党委、社区党建工作协调委员会和分会、社区管理委员会组成。

社区党委在街道党工委的领导下开展工作。

按照“总揽全局、协调各方”的原则，通过社区党委书记兼任社区事务代办站主任、居委会副主任、议事委员会副主任的机制，领导、组织、协调社区党组织、社区自治组织和社区社会管理与服务组织，保证社区党委在社区发展与建设中发挥核心作用。

建立社区党委会议制度，居委会主任兼任社区党委副书记，吸收居委会、议事委员会、业主委员会以及基层支部书记、行政管理进社区单位等党员代表为社区党委委员，构建社区大党委工作格局。

建立社区党建工作协调委员会和分会，完善社区党建工作网络。

以社区党委为切入点，加强与驻区单位的组织协调，整合社区党组织资源，构建区域性党建工作网络体系，紧紧围绕社区民主自治，不断拓宽工作领域，强化党建功能。

（三）强化居委会自治功能，构建新型的社区自治体系
自治体系包括社区成员代表大会、居委会、议事委员会、业主委员会。

社区成员代表大会代表全体社区成员行使社区自治权，社区成员代表由居民代表和单位代表组成。

社区居民委员会是社区成员代表大会的执行机构，对社区工作负有综合管理、协调、服务、监督的职能，其成员由社区代表大会通过选举产生，接受街道办事处的指导。

社区议事委员会是社区决策的参谋和监督机构，由居民协商推荐产生。

议事委员会委员由驻区各级人大代表、政协委员、知名人士、驻区单位代表、专业工作者等组成。

业主委员会是社区的议事和监督机构，由房屋所有权人代表组成。

业主委员会既代表居民行使对社区工作的议事职能，又代表业主行使对物业公司的监督职能。

（四）组建社区事务代办站，构建新型的社区管理与公共服务体系
由社区党委主要成员、街道机关联系社区的干部和政府各个职能部门下派到社区的工作人员及居委会主要成员组建社区事务代办站，由街道办事处在社区为其提供办公用房，是社区层面贯彻落实政府各
个部门行政管理任务、分流居委会行政职能的机构。

在一定意义上说，代办站就是政府下伸到社区的“腿”。

在街道党工委、办事处和社区党委的领导下，代办站依法履行社区的社会管理和公共服务职能，完成政府交办的行政性事务，通过整合社区党建体系、社区自治体系和社区中介服务组织来为群众提供服务，协调管理社区公共事务；通过代办居民事务，变管理为服务，全面转变政府职能，树立服务型政府的新形象；通过代办居民事务，了解民情，实现党和政府与社区自治组织以及社区居民的沟通、协调、互动，在支持和保护社区民主自治的同时，加强党对社区的领导，有效推动政府管理重心下移。

（五）发展中介服务组织，构建新型的社区社会服务体系
根据社区建设的需要和现有条件，我们要重点培育四类中介组织：一是街道或街道以上层面的中介组织延伸到社区的分支机构，如职业介绍所、职业技术服务中心、劳务市场、社会保障事务所、房屋交易市场、律师事务所、调查统计所、社区服务中心、社区卫生服务中心、社区民事调解中心、社区计划生育宣传中心、社区文体中心、环卫所、绿化站、物业管理公司等；二是社区活动类中介组织，如养花协会、钓鱼协会、摄影协会、读书会、秧歌队等；三是社区权益类中介组织，如业主委员会、老年人协会、妇女协会、残疾人协会、外来务工者协会等；四是社区服务类中介组织，如社区志愿者组织、社区互助组等。

政府通过项目管理、政府采购、委托代管、招标投标等方式，使社区中介组织承担起行政管理工作中的服务性、技术性事务，为政府职能的转变提供承接载体。

三、社区治理结构中的五大关系
在社区治理结构中，政府行政管理服务体系与社会自治体系的关系是最核心的关系。

我们强调重心下沉，就是要让政府真正负起社会管理与公共服务的责任。

在社区建设过程中，政府最重要的责任就是为社区提供高质量的公共服务、公共设施、公共环境。

社区自治组织切实围绕居民服务开展工作，实现政社分开、政企分开、政事分开，真正实现政府到位、社区归位、市场入位。

（一）街道办事处与社区的关系
由于长期以来形成的体制惯性作用，街道办事处与社区之间有着十分紧密的相互依存、相互依赖关系。

理顺街道与社区的关系，不仅要明确它们之间在管理地位和隶属关系上的区别，更重要的是进一步明确划分街道与社区的职责，切实把社区自治组织从繁重的行政事务中解脱出来。

街道办事处与社区之间主要是三种关系：一是街道党工委与社区党委的关系。

社区党委在街道党工委的领导下开展工作，负责对社区党建、社区建设和社区事务的领导、统筹和协调，是上下级之间领导与被领导的党内组织关系。

二是街道办事处与社区居委会的关系。

社区居委会在街道办事处的指导下实行社区民主自治，是指导与被指导、服务与监督的行政协调关系。

三是街道六大体系与社区事务代办站的关系。

代办站接受街道党工委、办事处的领导并完成其交办的任务，与街道六大体系同属办事机构，在行政上是领导与被领导的关系，在业务上是相互指导、相互配合、相互服务的关系。

（二）社区党组织与社区自治组织的关系
社区党组织是社区建设的领导核心。

社区自治组织在社区党组织领导下开展工作。

但这种领导作用的发挥不是靠组织或系统内部自上而下的行政领导，而是通过加强党组织的思想建设、组织建设和作风建设，努力增强党组织的创造力、凝聚力和战斗力，充分发挥广大党员的先锋模范作用；通过不断创新党的工作机制和活动载体，扩大党的工作覆盖面，加强为居民服务；通过引导居民正确行使民主权利，支持社区自治组织的工作，来保证社区民主自治的正确方向，实现有效的政治领导。

（三）社区自治组织与社区事务代办站的关系
社区事务代办站是为社区和广大人民群众服务的工作机构,与社区自治组织是互相支持、互相帮助、互相配合的关系。

理顺社区事务代办站与社区自治组织之间的关系，关键是要按照政社分开的要求，进一步明确划分政府与社区的职责，剥离社区承担的行政管理工作。

社区事务代办站自身应当做好的行政工作，要直接把工作做到位；凡需要社区配合和协助的工作，要在社区党委的统一协调下明确责任主体，
有的还应向社区支付一定费用；凡属于社区民主自治范围内的事务，代办站一般不予插手。

与此同时，社区居委会也要认真贯彻党的路线方针政策，依照有关法律法规，围绕社区工作大局和群众需要，创造性地开展工作，并协助代办站做好有关工作。

（四）中介服务组织与社区自治组织、社区事务代办站的关系
首先，中介服务组织实行市场化运作，与社区自治组织、社区事务代办站之间是相互合作与支持的市场关系。

社区自治组织和代办站通过委托代管、招标发包等方式，将便民利民服务以及社区社会管理与公共服务中的一些专业性和技术性较强的业务交给中介组织，比如引入物业管理公司对老旧小区实施物业管理，引入停车管理公司对小区停车进行专业管理等。

社区自治组织作为居民利益的代表，负有根据有关政策法规对社区中介服务组织进行监督和指导的责任。

其次，作为驻区单位，中介服务组织有与社区居民及其他组织共同建设家园的义务，与社区自治组织是“共驻共建、资源共享”的关系，具有互相协助的义务，社区自治组织和代办站对中介组织具有监督和指导考核的权力。

（五）社区自治组织内部的相互关系
社区成员代表大会（社区成员大会）是社区党组织领导下社区居民进行社区民主自治的最高决策权力机构；社区议事协商委员会是社区成员代表大会闭会期间，由社区成员代表大会授权,对社区成员大会或社区成员代表大会做出的决议、决定和社区自治事务，行使议事、协商、监督和有限决策权力的机构；社区居民委员会是社区自治事务的执行机构。

社区内部建立的各种协会组织在社区居民委员会指导下开展自治活动。

当前，理顺社区自治组织内部关系关键要解决三个问题：一是要建立健全社区居民参与的各项制度，突出三大自治组织产生、运行的程序性设计，减少实际操作中的随意性与盲目性，将知情权、建议权、决策权、监督权交还给社区居民；二是要组织社区出台《社区自治章程》，落实居委会对居民大会负责的制度，确立社区居委会的法人地位，建立保障居委会独立运作的财政、人事制度；三是切实减轻居委
会的行政负担，让居委会有足够的精力开展自治。

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