西安市人民政府关于印发西安市突发公共事件应急体系建设规划的通知

西安市人民政府关于印发西安市突发公共事件应急体
系建设规划的通知
文章属性
•【制定机关】西安市人民政府
•【公布日期】2009.07.13
•【字号】市政发[2009]83号
•【施行日期】2009.07.13
•【效力等级】地方规范性文件
•【时效性】现行有效
•【主题分类】公安综合规定
正文
西安市人民政府关于印发西安市突发公共事件应急体系建设
规划的通知
（市政发〔2009〕83号）各区、县人民政府，市人民政府各工作部门，各直属机构：
《西安市突发公共事件应急体系建设规划》已经市政府第14届77次常务会议研究通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。

西安市人民政府
二○○九年七月十三日
西安市突发公共事件应急体系建设规划当前，我市正在努力实现加快发展、率先发展，全面构建“人文西安、活力西安、和谐西安”，经济社会发展处于城市价值兑现期。

但由于城市转型加剧，人口数量持续扩张，自然灾害、各类矛盾和突发公共事件频发，公共安全形势严峻。

为确保我市经济社会又好又快发展，增强突发公共事件的预防处置能力，按照《中华人民共和国突发事件应对法》、《国务院办公厅关于加强基层应急管理工作意见的
通知》和《“十一五”期间陕西省突发公共事件应急体系建设规划》的要求，特制定本规划。

一、我市应急体系现状及存在的问题
（一）应急体系现状
“十一五”以来，我市应急管理工作不断得到加强，具备了一定的突发公共事件预防处置能力。

1．应急管理体系初步建立。

市委、市政府高度重视突发公共事件应急管理工作，组织成立了市应急委员会和市应急管理办公室，进一步强化防汛抗旱、减灾救灾、安全生产、公共卫生等专业机构的应急指挥与协调职能，建立了处置信访突出问题及群体性事件等方面的联席会议制度。

各区县也已成立了相应的应急管理领导机构，部分区县设立了应急管理办事机构。

全市初步形成分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制。

2．应急预案体系初步形成。

按照国务院和省、市政府的安排部署，各区县、各部门认真开展了应急预案编制工作，目前已初步形成了覆盖全市各类突发公共事件领域的应急预案体系。

《西安市突发公共事件总体应急预案》和46件专项预案已开始执行；各区县的总体应急预案及专项预案已制定完毕；全市大部分企事业单位和基层组织根据业务特点也编制了应急预案。

通过预案编制培养了一批掌握应急管理理论的专业骨干，取得了一些工作经验。

3．应急力量储备基础较好。

“十五”以来，我市在疾病控制、动物疫情防控等方面不断加大投入，技术及专用装备的储备相对较好。

民政、商贸、供销社等部门的防汛救灾物资储备机制较为完善。

抗洪抢险、消防特勤、防震减灾等专业队伍建设和装备保障得到加强。

4．预警监测机制进一步完善。

成功抗击非典等疫情之后，国家和省市政府对
预警监测工作的要求进一步提高。

“十一五”期间，我市加大了在气象、地震、水质、防汛抗旱、医疗救治、交通事故、社会突发事件等监测预警系统建设上的投入，预警监测能力有所增强。

（二）存在的问题
虽然我市应对突发公共事件的基础更加扎实，但仍与现实需要存在很大差距。

一是思想认识不到位。

我市经济连年快速发展，风调雨顺，人们的忧患与防范意识比较淡薄，尤其是自救、互救能力和意识低下，宣传教育工作还比较薄弱；一些单位的专项预案不够贴近实际，可操作性差，应急管理工作浮于纸上。

二是应急管理机制不合理。

政府应急管理机构与各专项应急指挥机构的关系及职能划分尚待进一步明确。

各指挥中心之间存在信息滞缓和机制壁垒，没有形成统一的运转枢纽中心。

应急处置与日常管理脱节、应急力量分散，日常演练不足，工作经验匮乏。

应急处置协调机制不完善，缺乏有效的协调统一。

三是应急管理信息集成和预警滞后。

尚对各类突发公共事件风险隐患底数了解不清，对事件的暴发频率、影响程度、危害性以及善后工作等具体情况缺乏科学判断和评估。

一些领域的监测和预警系统布点密度不够，监测手段相对落后，早期预警和科学决策能力亟待加强。

现有各级和有关部门应急信息指挥系统之间技术标准不统一，难以实现信息快速共享。

四是应急力量薄弱。

由于应急管理投入历史欠账较多，各类专业应急队伍人数占全市人口总量的比重过低，一些高技术应急装备的储备尚处空白，大型和特种装备缺乏，物资储备品种和数量偏少，急需构建较为完善的应急力量保障机制。

二、突发公共事件总体趋势及重点防范领域
（一）总体趋势
未来几年，我市人口和经济总体规模仍将持续上升，城市特有的一些重特大突发公共事件隐患依然存在，新的致灾隐患还可能不断出现，突发公共事件所造成的
绝对经济损失和社会影响可能进一步上升。

1．自然灾害方面。

西安位于渭河强震带的南段，地质构造复杂，活动断裂发育，新构造运动强烈，地震频繁，具有发生中强地震的地质构造背景，属于国家级地震重点监视防御区。

同时，西安也是一个生态环境比较脆弱、局部自然灾害频繁发生的城市，暴雨洪涝及干旱危害呈上升趋势，滑坡、崩塌、泥石流等地质灾害和森林火灾多发；有害生物对局部地区的农林生产和生态环境造成的危害可能加重。

受气候异常、生态环境变化和人为活动影响，突发性暴雨、长期干旱、强风雷电、高温热浪、沙尘暴雾霾等极端天气、气候事件更加频繁出现。

2．事故灾难方面。

安全生产基础薄弱，较大生产安全事故时有发生，危险化学品、非煤矿山、烟花爆竹等高危行业事故仍未得到根本遏制。

交通事故起数与死亡人数居高不下。

社会防控火灾的意识和能力尚待提高，火灾事故仍处在多发的高风险时期。

电网运行存在隐患，天然气等高危行业危险源增多，潜在隐患增大。

城市生命线工程（供水、供电、供气、供热、交通、消防、医疗、抗震等）日趋复杂，事故预防与处置难度越来越大。

引发突发环境事件的隐患仍然较多，水域污染形势严峻。

3．公共卫生与食品质量安全事件。

公共卫生事件发生的不确定性增大。

鼠疫、霍乱等重大法定（国家卫生部列入的传染病种类）传染病暴发流行风险增加，本地重点控制传染病在多因素作用下，可能会出现局部流行态势，新发传染病和不明原因疾病不时出现，传染病传入和传出的机率增大。

突发动物疫情在未来一段时期仍存在复发、多发的可能性。

食品药品生产企业质量监管水平参差不齐，生产和销售规模化、集约化程度不高，链条过长，多头监管效率低、难度大，造成重大食品、药品安全事故时有发生。

4．社会安全事件方面。

我市正处社会转型期，各类矛盾错综复杂，刑事犯罪案件总量在高位徘徊。

加之高校与产业园区聚集，群体性上访和非法集会等群体性
事件防控压力大，涉及民族宗教因素的社会问题处置难度增大。

涉外突发事件因素复杂，处理难度大。

受国际恐怖主义日趋活跃的影响，恐怖活动对我市构成的现实威胁依然存在。

能源价格振荡、金融危机导致的不稳定问题日益突出，粮食安全面临新的挑战，处置不慎，影响难以预计。

（二）需要重点防范的12类36种突发公共事件。

1．重大气象灾害（共7种）。

主要指雨雪风雾等天气的次生危害形成的重大气象灾害。

西安地区属暖温带半湿润大陆性季风气候，夏季高温多雨，冬季稍冷少雪。

主要气象灾害有：①突发性强降水；②干旱；③强风雷电；④沙暴雾霾；⑤冰雪低温；⑥高温热浪；⑦山洪泥石流。

2．传染病疫情（共1种）。

主要指甲类、乙类、丙类和新发传染病暴发流行。

西安作为西北最大的内陆枢纽城市，国内外人员物资交往频繁，疾病传播途径多样，难以全面控制，因此遭受大规模传染病疫情侵袭的可能性依然存在。

3．植物危险性有害生物疫情和动物疫病（共2种）。

包括口蹄疫、疯牛病、高致病性禽流感、布鲁氏杆菌病、牛结核病、狂犬病和植物危险性、突发性、有害生物的入侵等动植物疫病（疫情）。

主要疫病或疫情有：①口蹄疫，周边国家疫情频发，我市面临的威胁加大；②禽流感，我市曾有发生，且在全国多次暴发流行。

4．生命线事故（共9种）。

主要指与群众生活密切相关的水、电、气、热、交通等生命线事故。

由于我市部分市政设施老化，未来几年改造更新力度加大，各类不安全事故防范压力较大。

主要包括：①道路突发事故；②桥梁突发事故；③城市供排水突发公共事件；④重大电力突发公共事件；⑤燃气事故；⑥供热事故；⑦通信线路与设施事故；⑧地下管线事故。

5．群体性事件（共3种）。

主要指因城市居民拆迁、农村占地补偿、企业拖欠工资、经济或涉及民族宗教方面的矛盾纠纷及各类非法集资引发的群体性事件。

①群众上访；②民族纠纷及宗教冲突；③非法集会。

6．地下空间事故（共4种）。

主要指大量工程建设和地下空间使用可能导致的地下空间事故。

未来几年，我市仍将处于大规模建设的高峰期，各类工程事故防不胜防。

随着地铁一、二号线全面建设和运营，预防和处置地下空间事故成为城市应急工作中的重中之重。

具体包括：①房屋建筑施工突发事故；②人防工程事故；
③地铁建设事故；④其它市政基础设施建设事故等。

7．工业灾害（共5种）。

我市危险化学品和重金属生产企业比较分散，特种设备使用单位遍布各行各业，外省市过境液化石油气、天然气和危险化学品运输车辆很难得到有效监控，矿山、医用危险废弃物、潜在的放射性污染源等工业危险源仍需加强管理。

主要包括：①危险化学品事故；②矿山事故；③核事件和辐射事故；④污染物排放；⑤锅炉、压力容器、起重机械、电梯等八大类特种设备事故。

8．火灾事故（共1种）。

主要指大型生产企业、商业设施、超高层建筑群的火灾事故。

全市每年接火警超过1万起、其中较大以上火灾上百起，直接经济损失近亿元，火灾事故的预防和处置任务依然繁重。

9．信息安全事件（共1种）。

主要指由信息安全事故与高技术犯罪导致的航班延误、银行网上交易受阻、计算机病毒暴发、重要信息系统瘫痪、重要数据资料损坏，以及失密、窃密等信息安全事件，应引起高度重视和警惕。

10．恐怖袭击和重大刑事案件（共1种）。

作为地处西北地区的省会城市和全球知名的历史文化名城，我市发生突发恐怖袭击事件的可能性存在，危害严重的刑事案件依然有可能发生。

11．地震灾害（共1种）。

随着经济社会发展，城市人口总量和密度不断增加，地震可能造成的灾害将更加严重，我市仍应加强地震预防和应对工作。

12．食品药品质量安全事故（共1种）。

主要指食品药品生产环节的不安全因素引发的食源性疾病，以及药械生产、流通和使用环节的群体不良反应，造成社会公众大量病亡或可能对人体健康构成潜在的重大危害，并造成严重社会影响的食品
药品质量安全事件。

作为国际闻名的旅游城市，一旦发生食品药品质量安全事故，影响难以估量。

三、应急体系建设指导思想、建设原则和目标
（一）指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，坚持以人为本，预防与应急并重的原则，充分优化政府应急管理机制和资源，重点解决应对重大、特别重大突发公共事件的薄弱环节和共性问题，加强宣传教育，调动全社会力量参与，提高我市应对突发公共事件的综合能力，努力为建设“和谐西安”提供可靠保障。

（二）建设原则
1．统筹规划、科学布局。

统筹考虑全市应急体系建设工作，加强预防与应急准备、监测预警、应急处置、恢复重建和应急保障等方面的能力建设。

特别是要加强重点领域、突发事件易发行业的应急能力建设，注重区域布置，发挥其示范带动作用。

2．优化机制、明确重点。

充分利用现有资源，进一步理顺机制，促进各部门、各区县和各行业信息、队伍、装备、物资等方面的有机整合，打破条块分割、各自为政，竭力避免重复建设，实现组织、资源、信息的有机共享。

重点加强应急体系薄弱环节建设，着力完善隐患排查、监测预警、应急预案体系及应急力量储备等工作，优先解决制约应急响应时效等突出问题，提高快速反应能力。

3．先进适用、标准规范。

原则采用国内外成熟技术，以适用性为前提兼顾先进性，确保应急体系在任何条件下高效、可靠运行。

建立健全应急标准化体系，实现应急体系建设标准统一，运行规范。

4．政府主导、社会参与。

以政府作为最主要的应急公共产品提供者为前提，
充分发挥政策导向作用，引入市场机制，调动各方面参与应急体系建设，把政府管理与社会参与有机结合起来，提高应急管理的社会化程度。

（三）建设目标
1．总体目标
到2013年，初步形成较为完善的应急管理体系，有效预防和处置各类突发公共事件。

到2015年，基本建立起统一指挥、反应灵敏、城乡一体、各有侧重的应急管理体系，满足全市突发公共事件监测预警、应急处置、应急响应、恢复重建和应急保障需求，有效降低重大、特别重大突发公共事件的发生及造成损失，确保人民群众生命财产安全。

2．分类目标
按照自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类灾种划分，共确定12项指标，争取到2013年，基本达到目标要求。

自然灾害类：灾害预警信息发布的覆盖率≥85%；灾害应急救助能力显著提高，灾民24小时内得到基本救助；自然灾害造成的直接经济损失占GDP比重控制在5‰以内。

事故灾难类：亿元GDP安全事故死亡率五年内累计下降50%，到2013年下降到0.22（人/亿元）以下；道路交通事故万车死亡率控制目标到2013年下降到5.2人/万车以内，力争优于全国、全省平均水平。

公共卫生事件类：二级以上综合医院、社区卫生服务中心和乡镇卫生院对突发公共卫生事件和传染病疫情网络直报率达到100%；餐饮业实行食品卫生监督量化分级管理率达到95%以上；住宿业等公共场所卫生监督量化分级管理率达到85%以上。

社会安全事件类：社会安全事件死亡人数与“十五”期间相比下降5%；社会安全事件造成的直接经济损失与“十五”期间相比下降10%。

3．分阶段目标
根据我市实际，五年规划共分三个阶段进行：
第一阶段（2009-2010年），健全应急组织机构和管理制度。

加强市、区两级应急管理机构及其工作机制的建设，初步完善街道（乡镇）、社区（村）两级应急管理机构，保证基层应急工作的顺利开展。

进行全市各类突发公共事件风险隐患的排查，落实相关应急物资储备的专项规划。

全面启动全市应急体系建设重点项目建设工作。

第二阶段（2011-2012年），加强基础设施建设。

基本健全各专业应急机构、各职能部门的信息报送和预警机制。

建立风险隐患数据库和应急物资储备数据库系统。

完成应急平台应急指挥场所和基础支撑系统建设，完成一批急需应急体系重点项目建设。

继续完善分预案、专项预案、部门预案和现场预案的建设，有针对性地开展预案演练。

开展全民应急知识的科普宣教工作，推进应急常识进社区（村）、进企业、进学校、进机关、进家庭。

第三阶段（2013年），全面完善应急管理体系。

加强全市公安、武警、卫生、驻地部队、民兵预备役等专业应急队伍处置能力的建设，开展对应急管理人才的专业培训，整合、完善现有的应急专家队伍。

建立突发公共事件的灾情评估制度，建立健全市、区县、街道（乡镇）、社区（村）四级信息网络，基本实现应急管理组织、资源、信息的有机整合，完善突发公共事件应急处置的部门联动机制。

到2013年，达到五年规划建设目标。

四、应急体系建设任务
（一）各类风险隐患调查评估
全面完成市辖区县范围内各类风险隐患的排查、建档工作，为各类突发公共事件的监测预警和隐患治理提供基础信息。

一是在全市范围内开展自然灾害基本情况
调查。

以各相关部门现有资料为基础，主要针对水旱灾害、沙尘暴、暴雨暴雪、浓雾阴霾天气、雷电、森林火灾、突发性地质灾害、破坏性地震、植物危险性有害生物疫情等9种自然灾害展开调查。

通过调查研究和汇总，分类建立资料库，掌握易发区自然灾害种类以及危害性、影响程度等基本情况，编制全市主要自然灾害发生分布图。

二是在全市范围内开展事故灾难基本情况调查。

主要掌握清楚事故灾难隐患及源头，明确易发种类和数量，建立重点行业、重点企业、重点事故灾难档案库，编制各类事故灾难隐患分布图。

三是在全市范围内开展突发公共卫生事件基本信息调查。

开展重点控制传染病源地的公共卫生学调查，完成由食品引发食源性疾病隐患调查，建立公共卫生和食品药品基础信息数据库。

四是在全市范围内开展社会安全事件基本情况调查。

完成全市关键基础设施、重要防护目标、群体性案件高发地区等社会安全隐患调查，建立社会安全隐患数据库，编制全市关键基础设施和重要防护目标分布图。

五是建立应急处置案例数据库，总结经验和教训，逐步形成较为丰富的案例资源，为应急决策提供辅助。

（二）预警指挥体系建设
加强重点领域监测预警系统建设。

增加灾害监测点，建设防汛抗旱、水质监测、森林防火、动植物防疫、地质灾害、地震监控、气象灾害等监控网络，逐步完善覆盖全市的各类突发公共事件监测网络系统。

健全各类突发事件信息报告和早期预警工作制度，建立市、区县政府及有关部门预警信息通报与发布制度。

对突发公共事件新闻实施分级、分批发布，做到新闻发布预案与应急处置预案同步启动，及时、准确、客观、全面和分阶段向社会发布信息。

健全舆情收集分析机制，建设应急信息资源目录体系及检索分析系统，最终构建集成化的突发公共事件综合预警系统，提高突发公共事件监测预警和综合分析能力。

加强应急指挥体系建设。

推进我市应急机构规范化建设，建设覆盖市、区县、街道（乡镇）、社区（村）四级，横向到边、纵向到底的应急管理网络，建立联合
应急指挥机制。

形成以市应急委员会为领导机构，以市应急指挥中心为指挥枢纽，各区县应急指挥中心为支撑，各街道办（乡镇）应急机构为基础的纵向指挥体系。

强化市应急指挥中心在预防和处置突发公共事件过程中的权威地位，确保其在各专业防灾减灾管理机构、驻军、民兵及志愿者队伍的协助下，统筹、高效地开展应急指挥工作。

整合应急管理资源。

根据预防预控、监测预警、应急处置、事后评估、恢复重建等应急工作环节，划定各专业应急机构和事件主管单位的职责，明确牵头单位和协助单位在突发事件处置过程中的关系地位，实现有序、快速、高效的联动响应。

完成与省应急平台的对接，碑林、莲湖、新城区等有条件的政府和部门先期列入应急平台建设之中。

（三）应急预案体系建设
完成由市总体应急预案、各区县和重点地区分应急预案、专项应急预案、应急保障预案、部门应急预案和企事业单位、街道（乡镇）、社区（村）基层应急预案构成的全市应急预案体系建设。

结合隐患和危险源调查结果，修订完善各类市级预案体系，明确突发公共事件事前、事发、事中、事后等各个环节的工作运行机制，重点解决好突发公共事件发生后谁知情、谁指挥、谁配合等问题，有针对性地明晰工作责任和流程，增强预案的操作性和实用性。

理顺应急预案之间的关系，加强各预案之间的衔接，强化各专项预案牵头部门与配合部门间的协调。

探讨企事业单位（以大型企业和大中专院校为主）应急预案的编制工作。

编制完成“西安市突发公共事件应急组织体系图”和各区县、各部门应急组织体系图。

（四）应急队伍建设
着力提升应急专业队伍能力。

按照一队多用、一专多能的原则，逐步整合现有各类专业救援力量，充实人员，更新装备，改善技术，整合组建市级应急抢险救援队伍，实现事故抢险救援与灾害抢险救援于一体的应急队伍新模式。

以公安、消防
现有抢险救灾队伍为基础，建立一支省市共用的陆地搜寻与救护队，合理布局队伍，提高应急救援覆盖面。

充实完善西安西化热电化工有限公司、陕西马鞍桥生态矿业有限公司现在应急救援力量，建立危险化学品和非煤矿山应急专业救援队伍。

初步建成应急专家队伍。

积极鼓励应急专业领域研究和发展，发挥专家在事态预警、处置、评估、咨询和培训等方面的专业作用，提高应急管理工作水平。

在现有专家资源基础上，市气象、地震、水务、国土资源、安监、环保、森林防火、农牧渔业、建设、卫生、公安消防、商贸、工业、食品药品监督、质监、信息等部门要根据各自职能建立起应急专家数据库，有条件的要与高校及科研院所联合建立专业研究室，形成研究、提高的良性循环，建立专家资源共享与会商机制。

不断壮大应急志愿者队伍。

重视发挥无线电爱好者群体力量，组织一支专业素质高、富有责任感和团队精神的无线电志愿者队伍，吸引广大无线电爱好者关注应急、参与应急。

依托现有其他志愿者力量及组织，协调各级政府和相关部门，在广大社区、乡村、学校、企业等基层单位及共青团组织中建立一批形式多样、能够快速集中、有序参与、具有较高素质的志愿者队伍，到2013年实现每万人中有50名志愿者的目标。

（五）应急保障力量建设
建立统一的应急物资、装备、运输保障工作领导组织，按突发公共事件等级评估储备和保障需求，出台储备标准，形成更加适应工作实际的新型保障模式。

建立市、区县二级政府分级负责的保障储备制度，重要应急物资和大型装备的储备采取市政府与市场化储备相结合，常用物资及装备的储备主要由区县级政府承担。

同时，探索建立政府储备与商业储备相结合、生产能力储备与技术储备相结合、政府采购与政府补贴相结合的应急物资和装备储备方式。

其中专业应急物资及装备以政府实物储备为主，委托或要求相关企业定量储备为辅；重要基本生活必需品以政府实物储备为主，委托企业定量储备为辅；一般生活物资以政府补贴、委托企业储备。