坚持和发展检察一体原则的思考

坚持和发展检察一体原则的思考
作者：王伟陈咪娜卢凤英
来源：《中国检察官·司法实务》2020年第01期
摘要：落实司法责任制改革，要处理好检察一体和检察官独立之间的辩证统一关系，切忌“一边倒”。

在严格贯彻“谁办案谁负责、谁决定谁负责”原则的前提下，也要充分考虑我国检察权的复合性、检察职能的复杂性、检察体制的一贯性，注意检察机关和审判机关不同的宪法定位和领导体制，以免出现理解偏差或矫枉过正。

关键词：司法体制改革检察官责任制检察一体检察官独立
作为本轮司法体制改革四项基础性改革核心的司法责任制改革，在检察机关主要体现为落实检察官办案责任制，即“谁办案谁负责，谁决定谁负责”。

与改革前相比，更加强调检察官的独立性和权责一致性，注重发挥检察官在司法办案中的个体作用。

检察一体是我国检察体制一以贯之的传统，体现在检察工作的各个方面。

检察一体与检察官独立的辩证统一构成了检察制度所独有的、最能反映检察职能特点的原理。

在司法体制改革深入推进、严格落实检察官办案责任制的大背景下，如何实现检察一体与检察官独立之间的动态平衡，如何实现集体决策与个体决策的优势互补，如何处理好检察长统筹全局与检察官主观能动的协调互补，如何在改革方向和现实需求之间寻求最佳结合点，应当深入研究和理性分析。

一、问题的提出
检察一体，是对检察制度中有关上命下从的权力运行方式的概括。

对内要求上命下从，对外要求“检察权的行使保持整体的统一，不受外来势力，特别是来自于现实政治力量的不当影响”。

[1]检察一体反映了由检察权的特殊性决定的检察权运作的内在规律，是检察权运行时必须遵循的基本原理，因而也是构建整个检察制度的基本点。

检察官独立，对内涉及检察官在检察机关组织体内独立关系的协调，对外涉及检察机关同其他国家机关、社会团体、社会组织、社会成员之间的关系协调。

检察一体和检察官独立之间是辩证统一关系。

检察一体要在尊重检察官相对独立性或者自主性的基础上实现一体化。

而检察官独立则是受到一定约束的相对独立，二者之间应当保持相对平衡。

没有检察官独立的检察一体是一种纯粹的行政体制，没有检察一体的检察官独立是一种纯粹的司法体制，都不符合我国检察工作的特点和要求。

[2]这是由我国检察权的复合性和检察职能的复杂性所决定的。

[3]在我国，检察权既有司法属性，又有行政属性，片面强调司法属性或者过于强调行政属性，都是不科学、不全面、不客观的。

本轮司改前，对检察一体强调得比较多，在一定程度上行政化倾向表现比较明显，以致于本轮司改最初所提出的改革方向之一就是“去行政化”，并在此基础之上落实司法责任制。

随着
改革不断深入，一些地方存在过于强调检察官独立性的倾向，把批捕、起诉等决定权一下子下放给检察官行使，由此产生了一些问题。

一方面，由于不同层级、不同地方的检察院所办理的案件性质不同、难易程度不一，对于重大、疑难、复杂、新型、敏感案件，客观上需要审慎处理，交给某一个检察官去独立判断并决定，实际上是其“不能承受之重”。

另一方面，由于现阶段检察官的能力素质参差不齐，不能完全适应角色的快速转换，相对保守者有之，相对冒进者亦有之。

“错案终身追责”的利剑高悬，出现不敢担当、不愿担当的情况在所难免，个别地方的不批捕、存疑不起诉率快速上升就是例证。

同时，由于检察官在案件最终处理上的个体决定作用显著上升，检察官的个人办案风格不尽相同，在办案中过于激进的情况也个别存在。

因此，重新审视和探讨检察一体与检察官独立的关系问题非常必要。

二、检察一体是我国检察机关必须坚持和发展的基本原则
在我国，虽然检察院和法院都被称为“司法机关”，但两者的性质和特点不尽相同。

《宪法》对检察院和法院上下级之间领导体制的规定也不同，前者是“领导”关系，后者是“监督”关系。

前者要着重考虑一体化的问题，后者则更加突出法官的个体作用。

无论从基本内涵和特点，还是从规律性和实践性的角度看，检察一体都是我们在司改中所必须坚持和不断完善的。

（一）检察一体规律的基本内涵及特点
通说认为检察一体的内涵有三点：首先，检察机关是一个不可分割的整体，依法独立行使检察权。

其次，强调上下级检察院之间、同一检察院内部上下级检察官之间上命下从的一体化关系。

再次，不同检察院之间、不同检察官之间在职务上可以发生相互承继、移转和代理的关系。

[4]基于以上内涵，检察一体有以下五个特点：
第一，独立性。

检察机关作为国家机构的组成部分，与其他国家机关相对独立，并依法独立行使检察权。

不受法定机关、法定程序以外的干涉，这是检察一体的外部特征。

第二，统一性。

检察一体是为了保障检察权行使的统一性，保障法律的统一正确实施。

检察官不是以个人身份或名义办案的，我国法律是将检察权授予检察机关而不是检察官，检察机关作为一个整体，是检察权行使的主体。

因此，检察机关不仅要考虑个案公正，而且要考虑同类案件在相互比较中的公平性，从而在全社会实现公平正义。

第三，整体性。

从组织结构上检察一体表现为：一是上下一体，上级检察院领导下级检察院，最高人民检察院领导地方各級检察院，从而使各级检察院形成一个整体。

二是在同一个检察院内部，每个检察院虽然分设不同的内设机构，承担不同的业务，但是法律规定检察长领导所有部门的工作，检察官受命于检察长，这就使每个检察院形成了一个整体。

第四，承继性。

检察机关作为一个整体行使检察权，每个检察官执行职务的活动可以被其他检察官所承继，每个检察院行使检察权的活动可以被其他检察院所承继，案件可以依据指令在不同的检察官和检察院之间移转，使检察机关形成协调合作的整体。

第五，协调性。

在工作层面上，检察一体表现为上下级检察院之间、同级院、同一检察院的内设机构和检察官之间都要互相配合、协调一致，使整个检察机关形成一体化的运作机制。

（二）规律性视角下的检察一体
从检察一体与规律的关系看，符和规律的基本特征，其在检察权运行过程中躲不开、绕不过，是始终如一贯穿全程且必须遵循的。

第一，客观存在。

检察一体是由检察权的特殊性所决定的。

鉴于检察权的性质及独立行使检察权的需要，各级检察院实行上级对下级的领导与指挥和下级对上级的服从与执行，同时包括相互之间的协调与配合，形成了统一的有机整体。

第二，普遍存在。

在各国检察制度中具有普遍性的表现形式，无论是大陆法系、英美法系，还是以前苏联为代表的社会主义检察制度都有不同形式、不同程度的体现。

[5]归纳而言，德国、法国、日本等大陆法系国家的检察一体化程度一般要比英美法系国家高，一体化体系相对要严密得多。

第三，必然存在。

纵观现代检察制度的产生过程，从世界范围看，按照检察一体构建国家检察制度已经成为检察制度发展的一种趋势。

检察一体不仅是一项组织原则，也是一种制度安排。

建立现代检察制度的初衷就是守护法制统一，防止法官的擅权和警察的恣意。

[6]因此，检察一体是检察机关有效守护法制统一的前提和基础，自始存在并发挥作用。

（三）实践性视角下的检察一体
检察一体在我国不仅具有法理合理性，也兼具现实必要性。

第一，适应体制要求。

我国的政治体制具有统揽性和集中性的特点，本质上就是一种上下左右协调统一的一体化机制。

因此，实行检察一体与政治体制具有同构性，使检察工作在整体推进过程中容易获得政治上的支持和社会各界肯定。

从党委政府角度看，在制度功能上，也更能适应党的领导和服务大局的要求，还能有效克服检察工作受地方化制约的掣肘。

第二，符合工作特点。

无论对于检控犯罪，还是履行法律监督职责，都需要一体化的工作机制。

特别是法律监督的基本方式是一种整体性活动，而不是个别检察官作出决定的活动。

第三，顺应现实需要。

从外部看，本轮司改前的检察权呈现分散化、地方化的趋势，检令不畅、检察权不能独立行使等问题客观存在，可以通过推动检察一体来有效破解。

从内部看，
职能划分、工作细化，容易产生部门主义、画地为牢，妨碍工作效率和效益的提升。

因此也需要加强整合和统合，通过实行捕诉一体、专业化等一体化机制来提升工作质效。

（四）当前检察一体规律运行过程中存在的问题
第一，上级检察院加强领导和下级检察院发挥能动之间的平衡问题。

《宪法》确立了上下级检察院之间的“领导”与“被领导”的关系，上级检察院拥有广泛的权力，而权力边界却并不明确。

如果对下级院统得太死，不利于下级院因地制宜地发挥主观能动性，影响工作的积极性和创造性。

两者的平衡点如何确定？
第二，检察机关整体协调与检察官个体独立之间的平衡问题。

《宪法》《人民检察院组织法》《检察官法》规定的仅是检察院在行使职权时的“整体独立”，强调的是检察院的整体协调性，对检察官独立则没有具体、明确的规定。

但司法责任制改革要求检察官对其所承办的案件质量终身负责，更加强调检察官的办案主体和责任主体作用。

两者之间的平衡点如何确定？
第三，内部检察权配置上的优化与调整问题。

检察官、办案部门负责人、检察官联席会议、主管检察長、检察长、检察委员会等之间在职权划分和职能重构仍处于探索、磨合、调整、完善阶段。

三、坚持和发展检察一体的建议
（一）调整上级院对下级院的领导方式
第一，领导方式宏观化。

司法不同于行政。

司法活动对于案件事实、证据采信以及案件处理更需要亲历性，而非仅凭领导权威。

因此，原则上上级院的领导权威不宜过多地介入下级院具体的业务办理。

上级院对下级院的领导宜体现为宏观层面的信息知悉权、工作部署权、办案指挥权、业务考评权、督察权、纠错权。

第二，业务指导书面化。

下级院对上级院的汇报或请示、上级院对下级院进行的业务指导或指令，应当实现书面化、文书化、程序化，杜绝口头请示、电话请示、工作记录、工作说明等不规范的情况，将汇报、请示、批准、备案等环节性介入纳入流程监控，并利用统一业务应用系统进行全程留痕。

第三，岗位职责规范化。

改革后，越往基层扁平化、集约化趋势越明显，内设机构数量越少。

一个业务部门要承担原来多个业务部门的职能。

因此，应当明确各内设机构中不同岗位员额检察官的权力边界和具体职能。

考虑到我国幅员辽阔，经济社会发展水平差异性大的特点，可以由各省级院按照高检院《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》《关于完善检察官权力清单的指导意见》的有关规定，及时修订各级院的检察官权力清单、检察官岗位说明书，明确业务指导关系，确保各项办案工作衔接顺畅，检察改革任务分解到位、落实到位。

（二）充分发挥检察委员会和检察长的作用
第一，加强检委会工作。

应当立足各级院自身定位和工作实际，认清检委会与检察官之间的关系、上下级检察院检委会之间的关系，探索如何改革，研究如何调整发挥作用，以保证检委会在检察机关重大决策中能够体现民主性和科学性的优势。

第二，区分不同层级检察院检委会职能差异。

根据不同层级检察院确定个案决策、业务指导和内部监督职能的侧重点。

省级院检委会侧重于总结经验、统一辖区法律适用等宏观指导职能;分州市院和基层院检委会侧重对重大案件的决策职能。

实践表明，重大案件的科学决策是发挥检委会职能作用实实在在的着力点，离开个案决策就发现不了司法办案过程中存在的深层次问题，谈指导和监督就没有抓手。

只有依托重大案件决策才能对检察官行使检察权以及对下级检察院司法办案更好地发挥业务指导和内部监督的职能作用。

第三，由检察长亲自审核把关提请上会讨论案件范围。

明确检委会与检察官的职责范围，检察长亲自把关是关键。

对于检委会的议案范围，特别是如何把握“重大、疑难、复杂”的标准，因其范围本身是动态的，且各层级检察院的把握标准不一，无法自上而下统一规定。

因此，由检察长亲自决定提请议题是否上会，让检察长在放“小”的同时又能把“大”紧紧抓牢。

既解决了检察官随意提请上会的问题，又能确保重大案件提请上会研究。

第一，客观存在。

检察一体是由检察权的特殊性所决定的。

鉴于检察权的性質及独立行使检察权的需要，各级检察院实行上级对下级的领导与指挥和下级对上级的服从与执行，同时包括相互之间的协调与配合，形成了统一的有机整体。

第二，普遍存在。

在各国检察制度中具有普遍性的表现形式，无论是大陆法系、英美法系，还是以前苏联为代表的社会主义检察制度都有不同形式、不同程度的体现。

[5]归纳而言，德国、法国、日本等大陆法系国家的检察一体化程度一般要比英美法系国家高，一体化体系相对要严密得多。

第三，必然存在。

纵观现代检察制度的产生过程，从世界范围看，按照检察一体构建国家检察制度已经成为检察制度发展的一种趋势。

检察一体不仅是一项组织原则，也是一种制度安排。

建立现代检察制度的初衷就是守护法制统一，防止法官的擅权和警察的恣意。

[6]因此，检察一体是检察机关有效守护法制统一的前提和基础，自始存在并发挥作用。

（三）实践性视角下的检察一体
检察一体在我国不仅具有法理合理性，也兼具现实必要性。

第一，适应体制要求。

我国的政治体制具有统揽性和集中性的特点，本质上就是一种上下左右协调统一的一体化机制。

因此，实行检察一体与政治体制具有同构性，使检察工作在整体
推进过程中容易获得政治上的支持和社会各界肯定。

从党委政府角度看，在制度功能上，也更能适应党的领导和服务大局的要求，还能有效克服检察工作受地方化制约的掣肘。

第二，符合工作特点。

无论对于检控犯罪，还是履行法律监督职责，都需要一体化的工作机制。

特别是法律监督的基本方式是一种整体性活动，而不是个别检察官作出决定的活动。

第三，顺应现实需要。

从外部看，本轮司改前的检察权呈现分散化、地方化的趋势，检令不畅、检察权不能独立行使等问题客观存在，可以通过推动检察一体来有效破解。

从内部看，职能划分、工作细化，容易产生部门主义、画地为牢，妨碍工作效率和效益的提升。

因此也需要加强整合和统合，通过实行捕诉一体、专业化等一体化机制来提升工作质效。

（四）当前检察一体规律运行过程中存在的问题
第一，上级检察院加强领导和下级检察院发挥能动之间的平衡问题。

《宪法》确立了上下级检察院之间的“领导”与“被领导”的关系，上级检察院拥有广泛的权力，而权力边界却并不明确。

如果对下级院统得太死，不利于下级院因地制宜地发挥主观能动性，影响工作的积极性和创造性。

两者的平衡点如何确定？
第二，检察机关整体协调与检察官个体独立之间的平衡问题。

《宪法》《人民检察院组织法》《检察官法》规定的仅是检察院在行使职权时的“整体独立”，强调的是检察院的整体协调性，对检察官独立则没有具体、明确的规定。

但司法责任制改革要求检察官对其所承办的案件质量终身负责，更加强调检察官的办案主体和责任主体作用。

两者之间的平衡点如何确定？
第三，内部检察权配置上的优化与调整问题。

检察官、办案部门负责人、检察官联席会议、主管检察长、检察长、检察委员会等之间在职权划分和职能重构仍处于探索、磨合、调整、完善阶段。

三、坚持和发展检察一体的建议
（一）调整上级院对下级院的领导方式
第一，领导方式宏观化。

司法不同于行政。

司法活动对于案件事实、证据采信以及案件处理更需要亲历性，而非仅凭领导权威。

因此，原则上上级院的领导权威不宜过多地介入下级院具体的业务办理。

上级院对下级院的领导宜体现为宏观层面的信息知悉权、工作部署权、办案指挥权、业务考评权、督察权、纠错权。

第二，业务指导书面化。

下级院对上级院的汇报或请示、上级院对下级院进行的业务指导或指令，应当实现书面化、文书化、程序化，杜绝口头请示、电话请示、工作记录、工作说明
等不规范的情况，将汇报、请示、批准、备案等环节性介入纳入流程监控，并利用统一业务应用系统进行全程留痕。

第三，岗位职责规范化。

改革后，越往基层扁平化、集约化趋势越明显，内设机构数量越少。

一个业务部门要承担原来多个业务部门的职能。

因此，应当明确各内设机构中不同岗位员额检察官的权力边界和具体职能。

考虑到我国幅员辽阔，经济社会发展水平差异性大的特点，可以由各省级院按照高检院《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》《关于完善检察官权力清单的指导意见》的有关规定，及时修订各级院的检察官权力清单、检察官岗位说明书，明确业务指导关系，确保各项办案工作衔接顺畅，检察改革任务分解到位、落实到位。

（二）充分发挥检察委员会和检察长的作用
第一，加强检委会工作。

应当立足各级院自身定位和工作实际，认清检委会与检察官之间的关系、上下级检察院检委会之间的关系，探索如何改革，研究如何调整发挥作用，以保证检委会在检察机关重大决策中能够体现民主性和科学性的优势。

第二，区分不同层级检察院检委会职能差异。

根据不同层级检察院确定个案决策、业务指导和内部监督职能的侧重点。

省级院检委会侧重于总结经验、统一辖区法律适用等宏观指导职能;分州市院和基层院检委会侧重对重大案件的决策职能。

实践表明，重大案件的科学决策是发挥检委会职能作用实实在在的着力点，离开个案决策就发现不了司法办案过程中存在的深层次问题，谈指导和监督就没有抓手。

只有依托重大案件决策才能对检察官行使检察权以及对下级检察院司法办案更好地发挥业务指导和内部监督的职能作用。

第三，由检察长亲自审核把关提请上会讨论案件范围。

明确检委会与检察官的职责范围，检察长亲自把关是关键。

对于检委会的议案范围，特别是如何把握“重大、疑难、复杂”的标准，因其范围本身是动态的，且各层级检察院的把握标准不一，无法自上而下统一规定。

因此，由检察长亲自决定提请议题是否上会，让检察长在放“小”的同时又能把“大”紧紧抓牢。

既解决了检察官随意提请上会的问题，又能确保重大案件提请上会研究。