港口岸线资源利用及产权式管理浅议

港口岸线资源利用及产权式管理浅议
发布时间：2022-01-04T06:49:54.727Z 来源：《新型城镇化》2021年23期作者：张岳[导读] 其价值是水域条件和陆域状况综合的结果，并通过岸线价值的形成得以反映体现。

国能（天津）港务有限责任公司天津市 300452摘要：口岸线具有“稀缺性”的天然禀赋，它是港口发展重要的物质基础。

然而，大多数岸线的使用者仅把岸线当成无需成本的“免费”资源，造成了大量的浪费。

港口岸线资源合理开发利用是港口发展的必然和需要。

基于此，本文介绍了港口岸线资源的概念、特点，在分
析了港口岸线资源利用及产权管理现状、意义和实行的可能性的基础上，提出了我国在港口岸线资源利用及产权式管理的形式、方法和相关建议。

关键词：港口岸线；资源利用；产权式管理
前言
港口作为重要的水运基础设施，是各种运输方式集疏运的中转站及综合枢纽，在国民经济和社会发展中发挥着重要的作用，它的规范建设发展将直接影响到交通物流的流畅和效率。

就一个港口城市而言，可供建设港口的岸线资源极其有限，其重要性是显而易见的。

港口岸线是由一定范围内的水域和陆域组成的自然综合体，是一种特殊的自然资源，具有陆域和水域一体性特征，主要直接或间接用于或规划用于港口码头或相关设施建设。

其价值是水域条件和陆域状况综合的结果，并通过岸线价值的形成得以反映体现。

1、港口岸线资源的特点
港口岸线资源是港口建设所必备首要的基础性条件，是稀缺的不可再生自然资源，是国家宝贵的战略资源，更是一种特殊的土地资源。

一般而言资源性资产都是天然形成的，自然物在开发利用前，人类没有向它投入劳动，所以它没有价值，但它是经济活动必不可少的基础，有很高的使用价值，它的价值并不是传统意义的劳动价值，而是资源所有权经济权益的体现。

岸线资源具有资源形成价值所具备的全部要素：一是稀缺性；二是有使用价值；三是具有有效需求的支撑。

其价值包含：自然性价值，源于岸线是自然形成的自然物及其自身的稀缺性、有限性；资本性价值，即人类在岸线资源上投入的劳动。

在市场经济条件下对岸线资源的产权式管理，将极大地实现岸线资源的自然性价值和资本性价值，更能体现其资产的、商品的、法律的属性。

2、港口岸线资源利用管理现状
近年来，我国在港口岸线资源开发利用方面取得了突出的成绩，但在利用管理上也出现了一些问题，主要表现在以下几个方面：
（1）缺乏全面统一科学的规划。

《港口法》实施后，有些地区仍然没有岸线利用规划，有的地区规划仍未及时调整完善，基本都以港口规划代替岸线利用规划，岸线规划未与经济紧密协调，沿江产业发展与岸线开发脱节，通过岸线的开发利用推动沿江海产业集聚的效应得不到发挥，实现岸线资源的价值无从谈起，产权管理更是无法进行。

（2）岸线资源浪费严重，利用效率低。

在许多地方，岸线利用率不高，由于布局结构问题，一些条件较好的岸线不能得到合理的利用。

（3）岸线利用缺乏产权管理。

过去岸线的利用管理注重技术管理、实物管理，缺乏产权管理，没有将岸线资源按资产营运规则进行资产经营，权属不明晰，岸线其他物权无法实现流转，造成岸线被无偿、低价值利用。

（4）管理体制不够健全。

在岸线使用管理上，涉及国土、水利、环境、建设、发改委、港口、航道、海事等众多部门，使用审议时，各部门往往都从本部门角度出发对岸线能否利用提出意见，而对岸线的总体价值缺少综合的科学评估，而且由于部门众多，部门间横向协调难，综合执法困难，从而导致了许多未批先用、少批多占、先占后报等现象，影响岸线的综合利用以及港口建设的有序、健康发展。

3、港口岸线资源利用及产权式管理的重要意义
3.1有利于岸线资源的综合利用，提高岸线资源使用的经济效益
以往对岸线资源实行的低价或无偿使用制度，造成岸线使用者把岸线资源看作是纯“自然物”，忽略了岸线的价值。

由于对岸线资源没有建立和实行合理的有偿占用制度，没有建立明晰的权属、收益关系，岸线资源产权式管理被忽视，对岸线也不当作资产来经营和管理，使得岸线资源开发利用的补偿、收益等问题都得不到很好解决。

在岸线开发利用和港口建设中，没有把岸线资源价值核算在建设成本中，对岸线的使用没有采用最佳的方式，不注意岸线资源的综合利用，造成岸线资源的浪费，导致岸线综合利用的效果差，经济效益不佳。

对岸线资源利用实行产权式管理经营，可强化岸线使用者的岸线资产价值观念，推动港口建设中岸线价值的成本核算，提高岸线资源综合利用水平和经济效益。

3.2有利于岸线资源的优化配置、合理利用和有效保护《港口法》第十三条规定了岸线使用审批制度，但对岸线有偿使用未作规定，从全国港口岸线使用情况看，岸线深水浅用、优线劣用、闲置不用、多占少用、占而不用等现象依然存在，造成岸线资源资产的空置和浪费，显然行政审批未能完全有效保护岸线资源。

加强
岸线资源利用产权式管理，既要注重技术、实物管理，又要建立一套岸线资源价值的评估方法和产权管理制度，充分利用经济手段和市场这个看不见的手的基础作用来调节配置资源，促使岸线资源使用权合理有效流转，使港口岸线使用人在成本约束下，高效使用岸线资源，形成岸线资源使用的有序竞争局面，将极大促进港口岸线资源的优化配置和合理利用，从而切实有效保护岸线资源。

3.3有利于国有岸线资源在经济上得到体现，强化岸线的管理
过去对港口岸线的利用管理有技术和实物管理，在资产产权管理方面却十分薄弱，也未建立相应的对岸线价值进行评估的方法，在岸线资源的管理中，缺乏经济上科学的依据，对岸线的产权管理只能是象征性的，给岸线管理工作带来了难度。

加之岸线管理的有关法律法规尚不健全等原因，造成岸线管理中执法不严，岸线产权管理弱化，有的岸线使用权通过自发转让、出租、抵押等进行产权流转，将收益转化为一些部门、集体或个人的利润。

国家对国有岸线的所有权在经济上得不到真正体现，造成国有岸线资产价值的贬值和流失。

3.4有利于推动港口基础设施建设资金的积累，促进港口建设的多元化
港口建设中一个突出问题是建设资金的短缺和来源的单一，通过实行岸线资源利用产权管理，以岸线资源产权为纽带，对港口岸线的使用权进行出让、转让和出租，采用切实可行的岸线价值评估方法，确定岸线的价值。

在引进外资、合资和民间各种资金时，可以岸线资产作价，推动港口基础建设资金的积累，促进港口建设投资的多元化。

使岸线资源资产的价值得到合理的实现，从而达到港口基础建设资金的良性循环。

3.5有利于港口业的发展壮大，平等竞争
岸线资源利用产权管理，使各港口或港口企业在产权明晰的基础上既可以将岸线资源作为资产，通过出让或参股方式来做大做强，也可以使船公司通过租用码头（含岸线）介入码头经营，形成港航一体化模式，有利于经营者的成本控制和经营发展。

另外若岸线资源产权不明晰，按照WTO无差别国民待遇原则，外商企业使用岸线，可以拒缴岸线资源使用的费用，造成国有资产流失或贬值，也会造成内外资企业的竞争不平等。

3.6有利于港口管理部门对港口行业的规范管理
岸线资源利用产权管理，明晰了岸线所有权、使用权、收益权等的权属关系，使用者无论以缴纳岸线使用费，还是以拍卖、招标等形式获得岸线使用权，都会付出一定的成本，从而约束了使用者的占有使用行为，进而规范使用者以后的转让、出租等行为，达到对港口行业的规范管理。

4、港口岸线有偿使用价值的影响因素4.1港口的自然条件
由于岸线资源的特点，其自然条件是港口发展最重要的物质基础。

随着航运业、尤其是集装箱运输蓬勃发展，大型集装箱船对于航道和码头前沿水深的要求不少于15m。

因此，在一个港口地区能有丰富的深水岸线是未来港口发展的重要保障之一。

4.2港口的集运输条件
港口是以水运为主的客、货多式联运的中转枢纽，基本上是为客、货运输服务的。

连接港口的水运、公路、铁路、航空等运输方式的通达度和运输承载能力决定了港口交通客、货的集散速度，直接的体现了港口的显性价值。

4.3港口的服务设施条件
完善的港口生活服务设施是港口发展的后勤基础。

拥有一系列的通讯、金融、保险，供水、供电等优良的港口服务设施及“以人为本”的生活环境，才能避免人才的流失、保证货源竞争优势，促进港口管理水平和运输效率的提高。

4.4港口的相联企业集聚效应
临港产业的布置和工业的关联度影响着港口是否有充足的货源。

因为港口的发展离不开货源这一重要因素。

邻近工业的开发区、大宗散货、仓储区等货运大户有利于港口的发展。

4.5岸线有偿使用价值的转化途径
随着我国市场经济体制的建立和完善，土地使用权从无偿到有偿，进而是允许其可以作为物权进行出租、转让、抵押等流转，土地产权明晰，促进了土地价值的实现。

4.5.1许可化
将岸线资源使用权许可给企业使用，然后对岸线使用者收取相应的岸线使用费或资源占用费的方式实现岸线资源的利用和价值化转移。

4.5.2物权化
岸线物权化即指将岸线使用权物权化，以出让、抵押或转让的方式实现岸线资源的价值。

岸线使用权的物权化意味着岸线码头建设权和经营权可以社会化、多元化，有利于岸线价值的最优化体现。

4.5.3租赁式
租赁就是将岸线的使用权租赁给暂时性的转移给经营人，来实现岸线的价值收益。

租赁具有期限性，这对于政府更好的掌握和控制岸线资源有更多的主动权。

4.5.4证券化
把岸线资源资产证券化，使港口岸线资产进入金融资本市场进行更好地流转，有效解决港VI建设资金问题，实现港口岸线资产的产权管理，不过该价值转化途径需要高技术的支撑。

4.5.5股权化
将岸线使用权评估作价出资或者入股。

政府将物权化的岸线使用权作价出资或者入股，适用于政府参与型港口管理的经营模式，增强国有资产的调控能力。

5、完善港口岸线资源利用及产权式管理制度
为了提高港口岸线资源的使用效率，就必须进一步完善现行的港口岸线利用产权管理制度。

针对我国港口岸线利用产权管理制度的现状及存在的问题，提出以下几点建议。

5.1科学规划，强化管理，保障港口健康有序发展
《港口法》已实施，应按照该法的要求，尽快完善调整港口规划，做到与其它相关规划综合规划，统筹考虑，特别是要将港口规划与产业规划结合，形成临港工业区，从而发挥水运优势，同时合理整合岸线资源，提高岸线资源的利用率。

强化港口规划实施和港口岸线管理，按照规划先行、科学利用的原则，处理好港口发展与保护利用的关系。

5.2尽快建立完善相关法律法规
虽然《港口法》已实施，但该法并没有就港口岸线有偿使用等产权式利用管理做出相关具体规定，目前还没有一部全国性的关于港口岸线有偿使用等产权式利用管理的法律。

为了规范各地的港口岸线有偿使用行为，切实提高岸线资源的利用效率，发挥岸线资源的最大效益，建立完善相关法律就显得十分重要。

5.3理顺体制，将岸线资源和后方陆域的土地资源统一管理。

可以将岸线使用权看作一种特殊的他物权，在利用管理上和后方陆域的土地使用权一并处理。

具体可由港口管理部门成立港区岸线管理部门，专门负责岸线产权管理（包括陆域）的出让、出租、转让、登记发证等组织实施工作。

5.4进一步研究完善港口岸线资源有偿使用时价值的评估方法
按现行通用的有偿使用方式，岸线资源价格大多以长度计征，难以体现岸线资源的真正价值。

岸线是陆域和水域的自然综合体，岸线的价值不仅与岸线的长度有关，也与其陆域纵深相联，确定价格应遵循价值规律。

在港口岸线资源价值的评估上，要充分考虑岸线对后方陆域土地的升值作用，将因此产生的但未在土地价值中包括的级差地租的价值量以岸线资源价值的形式体现，按照评估的港口岸线的优劣等级，科学的合理开发利用港口岸线，从而保证使岸线资源价值最大化。

建立港口岸线资源数据信息库，及时更新掌握数据信息，加强对港口水运工程和港口岸线的使用管理的监管力度。

6、结语
岸线资源“稀缺”的禀性告诉我们，是不可再生且有限的资源，不是“取之不尽，用之不绝”的。

人们要树立珍惜岸线资源的意识是岸线资源有偿使用的前提条件。

此外，岸线资源在利用上特殊的目的性、重要性和综合性要求人们在分析其使用现在和存在的不足，深化进一步的研究，建立岸线价值评估的仿真系统，出台有偿使用的制度，这些都是拓展研究的重点。

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