北极治理的全球化背景与中国参与策略研究

战略与决策北极治理的全球化背景与中国参与策略研究
北极治理的全球化背景与中国参与策略研究
章成
(武汉大学中国边界与海洋研究院，湖北武汉430072)
摘要：随着时代的发展，国际全球化的形势已进入了一个崭新的发展阶段，这个阶段要求中国在全球治理体系
变革中承担更为积极进取的姿态和更多的责任担当。

在此背景下，北极地区的治理进程正愈发具有深刻的全球
化时代特征。

对北极治理而言，不同地域范围的国家其立场、选择与具体的治理事务权益等各不相同，中国在其
中一定是合作者，也是积极的贡献者。

中国对北极治理的积极参与，体现了中国对北极这一战略新I t域治理高
地的高度关注。

中国需要在北极治理进程中不断丰富自身所享有的北极权益内容，同时以务实的角色定位和参
与策略不断拓宽自身在北极地区的现实活动空间。

关键词：区域治理；全球化；北极事务；北极权益；《中国的北极政策》
中图分类号：D990 文献标识码:A 文章编号：1005 - 0566(2019)12 - 0017 -13
The Globalization Background of Arctic Governance and
China’s Participation Strategy Research
ZHANG Cheng
{China Institute of Boundary and Ocean Studies y Wuhan University, Wuhan 430072, China)
Abstract：With the development of the times, the situation of international globalization has entered a new stage of development, which requires China to assume a more positive attitude and more responsibility in the reform of the global governance system. Under this backgrund, the governance process in the Arctic is increasingly characterizing the era of globalization. For the Arctic governance, countries in different geographical areas have different positions, choices, and specific rights to participate. China must be a partner and a positive contributor. China ’ s active participation in the governance of the Arctic reflects China * s high concern for the strategically new territory of the Arctic. China needs to enrich its rights and interests in the process of Arctic governance, and constantly expand its own role with pragmatic status and flexible strategies in the Arctic.
Key words ：egional governance ；lobalization ；Arctic affairs ；Arctic rights and interests ；China * s Arctic p>olicy
北极问题是近年来国际社会所普遍关注的一 大热点问题,其迅速趋热的效果在理论研究和实 践投人层面都有清晰的展现。

由此而衍生出的北 极治理议题，事实上正是全球化时代变局投射于北极地区的博弈结果。

北极治理进程的动态演绎，也是全球治理理念对地区问题重构的典型样 板。

在北极治理机制不断成形的过程中，体现全 球治理原则的一系列观念借由北极治理的实践探
收稿日期:2019 - 06 - 25 修回日期:2019-丨1-07
基金项目：国家社会科学基金青年项目“提升中国参与极地治理体系的法律外交能力研究"（18CGJ014)。

作者简介:章成（1988—），男，江西南昌人，武汉大学特聘副研究员，武汉大学中国边界与海洋研究院及国家领土主权与海洋权益协同 创新中心（武大总部）专职副研究员，武汉大学法学博士。

研究方向：极地法与国际海洋法。

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索而成为参与北极治理各方所共同维护的地区价 值，各种治理机制的日渐丰富也在推动北极地区 秩序的悄然变迁。

而北极治理动态演进的背后则 是由各国主导的利益相关方之间的反复博弈，这 也充分反映出当下北极国家与北极国家之间、北 极国家与非北极国家之间在北极地区都处于既有 合作需求、又有利益分歧的现实状态[1]。

北极治 理的进展演化既具有高度的前瞻意义和战略价值，而中国对北极治理的参与，也具有明显的现实 性与合理合法依据。

本文期冀在客观评估北极战 略形势的前提下，结合全球化和全球治理在当前 发展的新动向，以及2018年1月《中国的北极政 策》白皮书发布的全新时代背景，一方面更加清晰 地梳理中国在北极地区合法利益的主要层次，另一方面为中国优化参与北极治理的具体策略及有 效维护自身的北极利益提供相应的思路框架。

一、北极治理的全球化背景及其价值内涵
全球化是一个逐渐发展的概念，北极治理则 反映了北极地区秩序在全球化背景下的动态演绎 过程。

北极治理本身既是全球化价值在北极地区 问题上的体现，同时也是全球治理价值一个重要 的试验平台。

在全球化的背景视野下，北极治理 可以划分为四个维度的价值内涵：其一是作为经 全球化重构的地区问题而存在，其二是作为全球 化影响下的重要示范样例而存在，其三是作为治 理目的和利益层次不一致的结合体而存在，其四 是作为主要参与国家在治理规则博弈中的认知塑 造而存在。

(一）区域治理：地区问题在全球化视野下的 新重构
当今世界正处于百年未有之大变局，全球化 已成为这一变局的最重要时代特征之一。

全球化 本身是一个弹性很强的动态性概念，世界经济一 体化进程在过去50年来的不断加速以及全球性问 题的显现和增多，正是全球化趋势得以形成和迅 速发展的根本动因。

全球化的冲击所带来的结果 是,一方面，在全球联系的所有层面，国家间的互 动增强，相互关系的依存依赖度上升，跨国跨境的 企业、人员、技术、信息流动愈发频密，整个世界的 18发展演进日益具有“地球村”的特征；另一方面，全 球化局面的出现及其发展态势的扩散，也急速放 大了这一时代浪潮背后所蕴含的内在张力，全球 化凸显了区域化，趋同化加剧了逐异化，一体化与 碎片化的发展同步，上述特征在事实上已成为全 球化进程中极具特色的态射同构。

这也清晰地揭 示了全球化作为一个整体性的社会历史变迁过程 所独有的内在矛盾本质，后者又集中反映于有关 各方对地区问题治理规则的博弈之中。

出现这种局面的根本原因在于，全球化的发 展给地区问题的走向添加了更多的不确定性和外 部性因素，许多原先的域内问题越来越具有全球 性色彩。

如果有关问题属于传统国家安全问题之 外的新兴领域,如环境问题等，其参与主体的全球 性特征就更显突出，本文讨论的北极治理问题也 是如此。

域内国家在地区内的管辖权力和管理措 施要受到若干普遍性国际规范的制约，如《联合国 海洋法公约》《生物多样性公约》等,更要与域外国 家乃至非国家层次的参与主体共同分享相应的地 区治理权利，区域治理已逐渐成为践行全球治理 理念的主要试验场域。

从区域治理迈向全球治理 的积极意义在于:一方面，作为全球化进程所产生 的必然结果，全球治理的实质在于以全球联动的 视野来看待跨域问题产生、地区固有藩篱被打破 的客观事实，并力图调动更广泛的参与力量，在理 念和实践层面逐步探索人类价值观念与共同利益 的重构进路。

另一方面，20世纪下半叶以来，国家 权力的流散和“空心化”带来不同国际关系变量在 区域范围的重新整合，区域治理日益成为国际关 系中稳定区域合作机制、推动区域善治的常态存在[2]。

实现区域治理目标的关键，在于通过有国际 约束力的治理规则，构建完整的治理体系，为地区 问题的有效解决提供有效的制度环境。

所以说，在全球化的视野下，全球联动一体化真正实现的 关键路径在于以规则为基础的全球化。

然而，与 全球化在经济层面的飞速推进相比，规则层面的 全球化正在区域治理的现实实践中面临着治理体 系改革滞后、包容性不足以及规则碎片化等诸多
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挑战。

现有的地区制度安排往往不能很好地适应 全球化时代条件下区域治理内容的新发展。

在全 球各地的区域治理问题中，北极问题受到关注的 时间较晚，这既是北极事务参与各方在超越传统 地缘政治的基础上寻求地区合作治理的有利因素，同时又是以“后发先至”的方式为国际关系中 的区域治理树立示范样例的宝贵契机。

(二）影响与示范：全球化进程与北极地区治 理的互动关系
广泛的全球化变局带动了安全观念向低度政 治领域的泛化和地区问题战略定位的重新调整，这使北极治理在全球化时代条件下被赋予更为重 要的界定话语，是以“全球性”而非“地区性”的治 理概念呈现于世人面前。

而北极地区的战略地位，也从冷战时期服务于美苏对峙需要的“隔离行 为体”，逐步转化为联通欧亚美三洲三洋的“黄金 大动脉”。

参与北极事务的玩家及其之间的互动 模式，也从冷战时期带着对抗性意图的极少数环 北极沿岸国，演化为有众多域外国家和非国家行 为体在经济、环境等因素驱动下的“共享式”参与。

北极地区的空间大开发，也正为传统国家利益边 界的重新界定提供了最佳的实践条件。

挪威北极 学者閃希尔德•霍根森指出，“新时代各国共同关 切的地区问题已可发生在所谓的跨域地区，比如 北极。

这一地区的权益争端并不具备传统的国家 疆界特征和领土属性”[3]。

美国北极问题专家奥 莱•阳也认为，全球化改变了北极在过去地缘政 治中的边陲地带定位，使其一跃成为全球治理版 图的中心地区[4]。

上述学者的论述表明，北极地 区的气候变化以及全球化背景下的时代驱动，共 同推动了北极问题影响效果的“外溢”，这使该地 区逐步成为全球层次安全态势中的一个重要因素 和全球层次大国利益密集交汇的地方[5]。

自2016年来，国际局势在很大程度上出现了 所谓的“逆全球化”的特点，全球化趋势在最早引 领全球化浪潮的西方世界出现了明显的停滞甚至 倒退。

过往推动全球化最有力的美国，在外交单 边主义、贸易保护主义色彩强烈的特朗普政府上 台后,已在第一时间脱离了 TPP协议谈判，之后又相继宣布退出《巴黎协定》、联合国教科文组织等 国际多边合作平台，欧盟则面临着英国退欧、难民 潮和欧盟成员国国内极右翼势力抬头等诸多治理 难题。

全球化的势头在世界范围内一时受挫。

但 从长远来看,作为世界一体化发展客观需要的全 球化具有深厚的经济驱动能力，所谓的“逆全球 化”并不足以阻止全球化进程的深入持续发展。

而北极问题的区域治理属性又是全球化时代特征 的最典型反映，各国在北极议题上的治理合作总 体上并未受到“逆全球化”的冲击,不可逆的全球 化价值内核已成为北极区域治理所展现出的鲜明 特征之一。

因此，在“逆全球化现象”夺人眼球的 今天，积极推进北极区域治理的制度化进程，对于 世界其他地区的区域治理议题来说，无疑有着极 为积极的正面示范作用。

(三）全球化视阈下的北极治理目的与利益层 次
北极治理之所以是一个全球性而非纯地区性 的问题，一方面来源于北极问题的综合性和广泛 影响面，另一方面则需结合北极区域治理的制度 安排来探寻其背后的治理目的和治理意图。

北极 治理的制度实践进程，证明了北极治理全球化是 大势所趋,逐步向域外国家开放、向更广泛的多层 次参与主体开放，是北极区域治理必然的发展方 向。

但与前文述及的全球化特征类似，现阶段的 北极治理也是在宣示其全球化价值维度的同时，明显地表现出其发展态势的内在矛盾性。

这种矛 盾性的突出反映，就是体现在北极治理参与各方 在治理目的和利益层次上的不统一。

各方一致认 可的北极治理目的并不能消解彼此之间的利益分 歧，这种价值观和利益观的二元拉锯也决定了北 极治理规则碎片化的局面仍将持续，在短期内很 难进人改革现有北极治理架构、构建统一区域治 理规则的“深水区”。

在治理目的上，北极区域治理的目标与全球 治理的基本价值理念保持高度一致。

全球治理要 求各国政府、国际组织、各国公民为最大限度地增 加共同利益而进行的民主协商和合作，其核心内 容应当是健全和发展一整套维护全人类安全、和
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平、发展、福利、平等和人权的全球规则和制度[6]。

北极治理的目标和实施路径也是如此。

在19%年《关于成立北极理事会的渥太华宣言》中，第1U)条规定“各方参与北极治理的目的在于保护北极 地区的生态环境、关注北极原住民权益、促进北极 区域的可持续发展以及推进北极治理的国际合作”®。

由于当今北极事务的参与各方在现实中均 已被纳入北极理事会的治理架构之下，因此可以 认为,北极治理的上述目的已得到各方的一致认 同。

北极理事会成立至今的20余年实践证明，在环境保护等低度政治领域,各方的治理目的是趋 同的，这也是北极治理能够达成国际合作的价值 基础。

广泛的合作形式是北极治理共同目标在各 方参与行为中的直观反映，这不仅包含不同层次 的治理合作主体，同样也涵盖不同形态的治理合 作内容。

然而,在北极治理共同目的的背后，依然存在 共同利益与非共同利益的层次划分，这是不同国 家参与治理的基础性认知所在。

如前所述，在环 保、科研、经济和原住民等低度政治领域，各方在 北极拥有较大的共同利益，但在涉及政治影响力、军事安全以及法律权属界定等高度政治领域，北 极国家和非北极国家的利益追求显有不同。

北极 国家坚决维护其在北极治理结构中的主导地位，并利用《联合国海洋法公约》的制度漏洞极力扩展 自身的外大陆架管辖边界，非北极国家则期望北 极治理体制能够朝更加平等的方向发展，同时尽 量保留更多面积的北极国际公域。

在北极国家和 非北极国家内部，不同国家之间的利益诉求也有 区别，甚至存在尖锐矛盾。

如国力较弱的北欧北 极五国在北极理事会内部经常与美、俄、加三个北 极大国的意见相左，美国与加拿大之间的北极海 洋边界纠纷一直存在，加拿大与丹麦之间的北极 领土争端长期未决，俄罗斯与美国为首的西方国 家则因国家战略和意识形态的对立而在北极议题 上龃龉不断。

非北极国家之间尽管存在共同的北 极利益，但因国家实力和地理位置的限制，能实质参与北极治理的也仅限于英、法、德、日、意等老牌 西方国家以及中国、印度、巴西等新兴发展中大 国。

更多的非北极国家对北极事务既缺乏参与意 愿，也缺乏参与能力。

而且非北极国家的立场也 并非铁板一块，在北极航运、资源开发、共同安全 等领域，中国与日本、韩国、印度等非北极国家之 间也存有一定的利益竞争。

(四）主要国家的观念认知及其在北极治理全 球化进程中的地位作用
由于北极治理在事实上是随着具体国家的参 与实践而不断发展，因此北极治理概念、规则的形 成过程，必然伴随主要参与国家的利益博弈和认 知塑造。

在北极地区，大国竞逐的不仅仅是军事 层面的硬实力，同样也包括理念确定、平台选择和 制度话语层面的软实力。

随着北极理事会治理规 范的“硬法化”特征升级，主要参与国家均致力于 外化其北极政策的国内法效力，以期在北极全球 化的进程中占据更多话语权。

俄罗斯作为最大的北极国家，在北极地区国 际法的创制和北极治理方面发挥着重要作用。

俄 罗斯发布的多项北极政策文件思路清晰、内容立 体、分工明确,在政策规划上具有极强的战略前瞻 导向，在各项制度建设上走在北极国家前列。

目前俄罗斯的北极政策可以说是已形成“三位一体”的政策体系，即俄北极政策主要有三大落脚点:环 境保护、国家安全和社会经济发展，三者共同为俄 罗斯在北极的国家利益服务。

从发展趋势上看，俄罗斯的北极政策正明显呈现“向东看”的特点，无论是北极油气开采涉及的资金和市场渠道、防 务设施建设的地理方位还是北极航道和北极旅游 业务所发展的客户对象，都与中日韩三国特别是 中国密不可分。

这无疑也有助于中国进一步加强 对北极事务的参与，同时巩固并深化中俄在北极 事务上的全面合作。

美国历届政府推行的北极政策虽然有相同的 战略目标,但在具体实施方法上，有关政策工具的 选择、优先议题的排序、实现目标的手段上都会因
① See Declaration on the Establishment of the Arctic Council in 1996，Art.1(a). 20
战略与决策北极治理的全球化背景与中国参与策略研究
其战略关注重点的不同而有所调整和改变。

秉持 “美国优先”思维的特朗普政府在上台后,对前任 奥巴马政府的北极政策做了较大幅度的修改。

奥 巴马政府的北极政策侧重于环境保护和多边合作 治理,而现阶段的特朗普政府的北极政策更倾向 于资源开发与单边性政策。

就国际层面的北极事 务和北极外交而言，特朗普政府推行的北极政策 已使美国从北极议程的引领者变成“摇摆者”，甚 至在一些议题上会成为“拖后腿者”。

今年5月美 国国务卿蓬佩奥在北极理事会部长级会议上的“搅局”，已经影响到北极理事会机制职能的发挥。

因此在未来中国仍应多管齐下，在坚持北极多边 外交和国际合作的基础上，与其他各方共同努力 推进“一带一路”倡议在北极地区的深化适用，积 极推进中国与北极事务各方间的互利合作。

由于历史上的特殊原因，因纽特人原住民组 织在加拿大北极事务管理中的地位十分重要。

因此加拿大北极政策的鲜明特色在于宽松的原住民 内部自治政策与强硬的对外领土权益主张并举，以此来维系加拿大国家认同中的核心要素。

积极 强化对西北航道水域的国内法管理，为国家海洋 保护区的建设提供更好的配套保障也是加拿大北 极政策的重要组成部分。

这一系列的举动充分说 明，海洋立法和环保立法是加拿大北极政策的主 要着力领域。

加拿大通过这两个领域的立法措施 来加强在北极的主权，并将这一政策实践得相当 成功，已经为其维护北极国家利益贏得了主动权[7]。

中加之间拥有发展北极合作的巨大潜力，加拿大在维护和拓展北极权益方面的有关举措，如针对西北航道的内水化管控、完善的海洋与环 保立法体系等，也值得中国参考和借鉴。

根据以上内容，可知北极治理的走向在很大 程度上会受到主要区域大国国内政策的影响。

主 要国家的观念认知及其对北极治理事务的国内法 规制,一方面从总体上不利于北极区域制度的全 球化构建，另一方面也有可能为北极治理的国际合作提供新的合作空间。

在维持北极事务参与各 方相互依存与和平合作的前提下，参考有关国家 的政策内容来丰富中国维护北极利益的手段，仍 有必要进一步深人研究。

二、中国参与北极治理的法理依据与北极权 益内容的分类界定
北极情势发展之于中国的重要性不言而喻，但由于自身及外部环境的一些客观限制，中国参 与北极治理的全球化进程也面临着一些不利因素①。

因此中国有必要在2018年《中国北极政策 白皮书》的基础上，进一步丰富对于中国北极权益 的主张论述。

而这又需要结合北极治理涉及的不 同事务内容，来进行一定的功能归类，依据相关治 理事务的分类来分别对应阐述中国北极权益的有 关内容，通过多领域、多层面的理据作用来论证中 国参与相关北极事务的积极意义，从而更加充分地 论证中国参与北极治理所具有的事实和法理基础。

(一）中国参与北极治理的法理依据
中国参与北极治理的法理基础主要表现为五 个不同层次的法律框架:第一是依据普遍性国际 公约对北极治理的参与。

例如中国依据《联合国 海洋法公约》的规定，可以自由进出北极的公海区 域，同时对北极的国际海底区域享有对应的资源 开发权益。

中国可以依据《生物多样性公约》的规 定，与相关国家或国际组织为保护和持久使用生 物多样性而在北极地区开展合作，等等。

第二是 通过不同级别的区域性制度平台实现对北极治理 的参与。

例如在整个北极区域的治理层面，中国 主要是通过北极理事会的平台来行使作为观察员 国的所有参与权利，而对于次区域级别的治理参 与，中国可以借助的区域性制度安排包括《斯瓦尔 巴德条约》《预防中北冰洋不管制公海渔业协定》等。

第三是依据双边层面的北极合作协定，例如 中俄两国合作开发的亚马尔项目已成为“北极圈 内的能源明珠”,2017年中美也签署了共同开发阿
①这些因素主要表现在中国在地理上是非北极国家，参与北极治理面临“先天不足”的不利条件；中国在国际身份上作为“崛起中的 大国”，参与全球治理的时间较短,设置国际议程、参与规则制定的能力较为薄弱，这些都直接或间接对中国提升北极治理话语权形成制约。

参见:边海:《2017年边界与海洋研究国际学术研讨会综述》，《边界与海洋研究》2017年第6期，第121页。

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拉斯加天然气的能源合作项目协定等。

第四是依 据可适用于北极地区的专业软法参与具体的北极 科研、航运事务。

如中国可通过政府间海洋学委 员会、国际北极科学委员会发布的技术准则来实 现对北极科考科研议题的专业参与，同时根据国 际海事组织发布的《极地航行规则》参与北极航运 的国际治理。

第五是依据国内发布的相关政策性 文件，这主要是指2018年1月中国发布的北极政 策白皮书。

目前，南极立法已列入全国人大常委 会的立法规划，这也为未来中国北极政策的法律 化提供了可预期的路径展望。

(二）北极治理分类视角下的中国北极权益内 容界定
概而言之，北极治理覆盖的主要方面以及中 国在北极地区的相关权益，可以大致对应性地归 纳为“经济型事务-经济型权益”“环境型事务_ 环境型权益”“安全型事务-安全型权益”“制度 型事务-制度型权益”等以下四大方面，而每一方 面的事务和权益又可往下细分两个层次的内容，具体如表1所示。

必须说明的是，这里对北极治理 及其所对应的中国北极权益内容的分类，是依据 中国在北极治理中发挥现实作用以及承担全球化 角色担当所作的功能性划分，而且这种分类仅仅 是相对而非是绝对的，不同的北极治理分类及中 国北极权益内容之间彼此存在密切的关联。

同时，不同类型的“事务-权益”也存在不同的层次, 与之相对应的则是，中国在不同内容的北极治理 议题上，投入的参与力度也有所区别。

1.北极的经济型事务和中国在北极地区的经 济型权益
(1)北极航运事务与中国在北极地区的航道运输权益。

北极航道的开通是北极气候变化所带 来的最直接影响之一。

随着北极海冰的融化速度 的不断加快,北极航道开通的重大价值已广受世 界各国瞩目。

北极航道主要由三条航道组成，即东北航道、西北航道和穿极航道，目前已正式投入 常态化利用的仅有东北航道，可以在每年夏季为 各国船舶提供稳定的近三个月通航环境。

与西北 航道相比，东北航道连通国家更多、通航条件更 好、航线沿岸的基础设施相对完善、发展潜力更 大，同时对欧洲和远东地区的潜在贸易影响也更 为显著，因而受到的关注程度远高于西北航道[8]。

利用东北航道从上海远航到鹿特丹，海运航程可 以缩短近三分之一[9]。

而西北航道需要穿过美国 阿拉斯加北部的离岸水域以及海岸地理条件蜿蜒 曲折的加拿大北极群岛水域，航运条件较差，配套 设施不尽完善，穿行水域的冰情也较为复杂，因而 尚未投入常态化利用。

但西北航道的里程较东北 航道更短，是东亚前往北大西洋两岸欧美港口的 最短航线，早在新航路开辟时期就有“圣杯”之称。

西北航道的潜在商业价值如能得到充分开发，能 够深化东亚与北美的贸易互补程度，也可拉近北 美与东亚的市场距离;1°]。

横穿北冰洋中心区厚实 海冰的穿极航道的开发难度极大，其航运价值目 前仅停留在纸面讨论阶段。

北极航道开通的价值,不仅在于其能大幅缩 短北半球主要贸易港口之间的航运距离，有效降 低世界主要经济体之间的贸易成本，相比于均需 穿越海盗活动频发水域的传统航线，安全性也是 北极航道无可比拟的一大重要优势。

对于处于现 今发展阶段的中国而言，北极航道的开通不光具 有节省海运航程、降低贸易成本等商业利用上的
表1北极治理的分类暨中国北极权益的内容及层次
北极治理的分类
中国北极权益的内容
权益内容权益层次参与现状
经济型事务航运治理经济型权益
(与中国的经济发展相关）
航运权益重要权益深度参与
资源治理资源开发权益一般权益积极参与，提升空间大
环境型事务环境治理环境型权益
(与中国的环境保护相关）
环境权益重要权益一般参与科考管理科考权益重要权益深度参与
安全型事务
传统安全治理安全型权益
(与中国的军事和安全相关）
传统安全权益一般权益一般参与非传统安全治理非传统安全权益一般权益一般参与
制度型事务制度框架制度型权益
(与中国的国际话语权相关）
机制参与权益重要权益积极参与，提升空间小治理机制制度供给权益重要权益一般参与
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