台北市城市居民生活垃圾收费制度评析与启示——以福州市为比较样本

台北市城市居民生活垃圾收费制度评析与启示——以福州市为比较样本
作者：郑清贤
来源：《海峡法学》 2018年第3期
摘要：台北市垃圾收费制度的指导思想严格贯彻了“污染者负担”原则，收费标准设计体现了促进垃圾减量的要求，收费依据体现了环境公平，确保收费实现的奖惩措施比较完备。

与此同时，其也存在忽视居民因生存而排放垃圾的正常需求、经济杠杆引导居民自觉减少垃圾排放功能发挥不强、奖惩措施过于注重经济性内容等缺陷。

这值得包括福州市在内的大陆城市在构建其垃圾收费制度过程中加以借鉴。

关键词：台北市；福州市；生活垃圾；收费标准；按量征收；启示
中图分类号： X799.3;D922.68
文献标识码： A
文章编号：1674-8557（2018）03-0013-09
当前，“垃圾围城”已经成为困扰大陆城市可持续发展、影响大陆城市改善人居环境的一个严重问题。

为了破解“垃圾围城”的困境，2016年2月6日发布的《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（以下简称《若干意见》）要求“树立垃圾是重要资源和矿产的观念”，提出“建立政府、社区、企业和居民协调机制，通过分类投放收集、综合循环利用，促进垃圾减量化、资源化、无害化”，并确立了“到2020年，力争将垃圾回收利用率提高到35%以上”的努力目标。

为了配合该《若干意见》的实施，国家采取了推行生活垃圾分类制度以推动垃圾减量的思路。

2017年3月18日，《国务院办公厅关于转发国家发展改革委住房城乡建设部生活垃圾分类制度实施方案的通知》要求，“按照污染者付费原则，完善垃圾处理收费制度”以支持和保障生活垃圾分类制度，还明确提出“推动相关城市出台地方性法规、规章，明确生活垃圾强制分类要求”。

由此，研究大陆城市居民生活垃圾收费制度，促其尽快完善，服务生活垃圾分类制度的切实推行，促进城市生活垃圾减量化工作，具有重要的现实意义。

台北市自上世纪90年代初实施垃圾收费政策以来，特别是“台北市一般废弃物清除处理费征收自治条例”（以下简称“自治条例”）实施以来，垃圾减量效果显著，人均日垃圾量从1996年的1.14kg下降到2015年的 0.85 kg，下降了四分之一多。

[ 陈希文：《台湾生活垃圾减量措施及其对中国大陆的启示》，载《再生资源与循环经济》2018年第4期，第25页]与此同时，垃圾中的资源回收率从1996年的几乎为零上升到2016年的58.32%。

[ 该数据系笔者依据2017年台湾地区统计年鉴以及其他资料整理形成，感谢陈高勇硕士生为整理该数据所付出的努力。

]可见，台北市较好地发挥垃圾收费制度所具有的“以经济杠杆作用抑制居民生活垃圾的排放量”功能，成为了运用生活垃圾收费撬动垃圾有效治理的典范。

为了缩短制度构建的摸索过程，我们有必要将台北市生活垃圾收费制度作为参照样本，对其进行辩证分析，并在其基础上采取“拿来主义”策略乃至必要的制度移植，以促进大陆垃圾收费制度的早日完善。

一、台北市生活垃圾收费制度素描
台北市自1991年开始征收垃圾处理费。

2000年，为促进生活垃圾中所含资源回收再用、实现垃圾减量排放、开拓生活垃圾处理所需资金来源，台北市在总结先前实施垃圾收费制度经验的基础上出台了“自治条例”对生活垃圾收费作出了系统化、详细的规定。

（一）征收方式
1991年7月，台湾地区开始实行生活垃圾收费制度。

同年9月，台北市开始推行按量计费的垃圾费收费方式——“随水征收”，即采用垃圾费附征于公共事业收费系统的收费方式，要求居民每使用1吨自来水必须加收4元（新台币）垃圾费。

由于这样的收费方式无法反映垃圾处理成本，且居民对垃圾费的感知不强，2000年，“自治条例”将台北市生活垃圾的收费方式调整为按贩售专用垃圾袋征收，即通常所说的垃圾费随袋征收。

实践中，台北市严格执行垃圾费随袋征收，“若居民以非专用垃圾袋盛装垃圾，清洁队不予清理，垃圾没有分类混杂一起清理的，垃圾车和资源回收车均拒绝接收”。

（二）收费标准
台北市实行垃圾费随袋征收，每个垃圾袋的售价便是该袋垃圾所需承担的处理费。

专用垃圾袋依据容量分设六种型号，居民可根据家庭实际需要进行购买。

专用垃圾袋的售价是经过科学计算得出的，“自治条例”给出了计算的具体公式，不同规格的垃圾袋售价各不相同。

由于该六种型号垃圾袋经计算其收费标准皆为0.45元（新台币）/公升，从各型号专用垃圾袋的售价反推可知，台北市生活垃圾处理费的标准为0.45元（新台币）/公升。

（三）收费对象
台北市垃圾费的缴纳是通过购买专用垃圾袋的方式实现的，居民所购买垃圾袋的价格就是其所缴纳的垃圾费，而专用垃圾袋只有在排放垃圾时才会被使用，如果没有排放垃圾则就不会使用垃圾袋，也就实际上无需缴纳垃圾处理费。

因此，台北市征收垃圾处理费的对象为排放垃圾的行为，并不是居民家庭或个人。

（四）奖惩措施
1. 惩罚措施
“自治条例”对台北市生活垃圾收费管理的奖惩措施作出了如下详细的规定。

同时，对于伪造、变造或者贩卖伪造、变造专用垃圾袋的行为造成市政府垃圾清理费收入损失的，违法行为人应当赔偿损失，赔偿的具体数额由环保局核定，环保局通知缴纳期限，逾期不缴纳者，依法移送强制执行。

2. 奖励措施
除了规定详尽的处罚措施之外，“自治条例”也规定了相应的奖励方法。

对检举伪造、变造或未经同意制造专用垃圾袋的，给予10万元—50万元新台币的奖金；检举贩卖伪造、变造专用垃圾袋的，给予1万元新台币以上3万元新台币以下的奖金；检举购买或者使用伪造、变造的专用垃圾袋或者未经同意贩卖专用垃圾袋的，给予6000元新台币以上2万元新台币以下的奖金。

二、台北市生活垃圾收费制度评析
（一）台北市生活垃圾收费制度的先进之处
1. 收费指导思想严格贯彻了“污染者负担”原则
垃圾处理按量收费主要指垃圾处理费根据每个居民或每户家庭某一时期内实际产生的垃圾
量来收取。

根据单位价格是否可变，其又可分为单一费率收费和变动费率收费，[ 王楠，闫如玉：《城市生活垃圾收费制度国际经验与政策启示》，载《国际经济合作》2015年第8期，第60页。

]单一费率即收费价格固定，而变动费率通常也被称为阶梯征收，属垃圾费超量收费。

所谓超量收费，即垃圾量在规定数量之内，免收或少收垃圾费，超过的部分收取较高费用，
[ 裴雯：《国外垃圾收费制度发展的经验及启示》，载《对外经贸实务》2016年第2期，第44页。

]它是按量收费的发展与突破，二者都是以垃圾排放量为基础计算垃圾费的征收额，将居民排放垃圾行为与缴费数额直接挂钩，是污染者负担原则的表现形式。

污染控制和治理的实践表明，国家使用公共资金用于污染治理和控制，不仅无助于阻止污
染环境的行为，相反，它还会纵容污染者的污染行为及其污染成本的社会转嫁。

[ 柯坚：《论
污染者负担原则的嬗变》，载《法学评论》2010年第6期，第83页。

]在此思维的影响下，污
染者负担原则孕育而生，污染者负担原则也叫污染者付费原则，是指污染者只要造成了环境污
染或者公害，无论有无过错，都应负赔偿责任，承担因其污染所导致的所有费用，[ 阳相翼：《污染者负担原则面临的挑战及其破解》，载《行政与法》2012年第12期，第139页。

]即污
染者应承担由提供公共服务的机构实施的污染治理和控制的相关费用，以确保环境保持在一种
可接受和适宜居住的状态。

在生活垃圾治理中，若仅依靠政府提供治理服务，则垃圾排放量永
无削减之日，而当公民需为自己的垃圾排放行为承担费用时，其所负担的经济责任会不自觉影
响他们的日常垃圾排放行为。

另一方面，污染者负担原则要求污染者负担的额度并不是无限度的，其责任承担行为应与排放行为挂钩，污染者只在其污染行为所造成的污染幅度范围内承担
相应责任，这就排斥了垃圾费定额征收与毫无依据的高收费。

而定额征收垃圾费则是目前我国
大部分城市采取的垃圾费征收方式，一般表现为以家庭为单位每月固定收取一定的垃圾处理费，这样的收费方式将排放行为与收费分离，即便污染者通过缴费形式承担责任，但其缴费数额与
因其污染行为应承担的环境责任并不对等，这不是污染者负担原则的本质体现。

台北市实行的垃圾费随袋征收方式实质上是垃圾费按量收取的体现，每袋垃圾容量对应居
民购买垃圾袋的价格，前文已述，现行收费制度下台北市垃圾收费为0.45元（新台币）/公升，即居民每排放1公升垃圾，需为其排放行为承担0.45元（新台币）的经济责任，这个数字是台北市政府经过严格测算得出的，表明政府治理每公升生活垃圾的成本大致为0.45元（新台币），故居民的责任承担不仅是污染者负担原则的体现，也能弥补政府生活垃圾处理的成本。

另一方面，通过经济手段的调整，能够促进居民积极进行垃圾减量。

当垃圾排放量与经济责任挂钩时，在经济利益的引导下，为了减少家庭日常垃圾费支出，居民会相应调整自己的垃圾排放习惯，
通过尽可能多地使用可回收利用产品、循环利用可循环塑料袋、积极执行“限塑”政策等“绿色”行为，尽量减少排放生活垃圾，从而达致少交垃圾处理费的目标。

2. 收费标准设计体现了促进垃圾减量的要求
前文提到，台北市垃圾处理费的收取是通过居民购买专用垃圾袋的方式实现，居民购买专
用垃圾袋的费用即其缴纳的垃圾处理费，一旦支付居民购买专用垃圾袋费用，居民即已完成垃
圾处理费缴纳义务。

同时，专用垃圾袋的价格并非政府随意设定，而是由政府在科学测算垃圾
处理费用的基础上得出的，并由立法予以明确。

有关垃圾袋售价的确定方式，“自治条例”第
7条对给出了具体的计算公式，依据台北全市全部垃圾焚化炉正常运营时处理生活垃圾的总成本，以及现有焚化炉处理总量计算得出。

垃圾处理产业应归属服务性产业，因此其收取的费用
首先要确保能完全地弥补回收、转运和处置城市生活垃圾的成本，再考虑能否获利。

[ 蔡昱：《我国生态文明建设中的城市垃圾处理问题研究》，山西财经大学2015年硕士学位论文，第
41页。

]从计算公式来看，台北市垃圾处理费的收取，主要是为弥补垃圾处理成本以减少政府
承担的此项财政支出。

依此思路，台北市收取的垃圾处理费主要是针对不可回收利用的垃圾；
对可回收垃圾和大件垃圾，政府则免收垃圾处理费。

可回收利用垃圾符合循环经济的发展要求，政府在回收后只需进行消毒等必要处理后即可做为资源重新回归社会，无需焚烧、填埋，处理
成本相对低廉，对环境的损害相对较小，还为社会节约了资源，减轻了对环境的压力，有利于
保护环境。

同时，台北市政府鼓励居民使用可回收利用产品。

这既符合生活垃圾减量的要求，
也与近年来台北市积极倡导的“零垃圾”运动不谋而合。

受其影响，企业在生产过程中尽可能
使用可回收包装，居民的消费行为会因最终的回收处理而倾向于选择可回收产品，这就形成了
一条完整的“循环链”，政府无需为处理这些垃圾付出额外的成本，则居民也无需为此类可回
收垃圾再额外付费。

另外，对于家电、家具等大件垃圾，台北市采取“免费回收、修复再生、
低价贩卖”的处理模式，[ 陈丽华：《台湾废弃物管理的发展历程及其相关政策》，载《再生
资源与循环经济》2015年第2期，第21页。

]居民可以与环保局约定时间、地点清理，清理后
送至修理厂或原厂家修复，之后便可以在二手市场上出售，实现对此类垃圾的再利用，免收垃
圾处理费。

综上，台北市生活垃圾收费主要是针对不可回收的垃圾，对于可回收利用垃圾和大
件垃圾，居民无需缴费。

3. 收费依据体现了环境公平
所谓环境公平是指各个群体从环境中获得收益和承担环境破坏的成本对等，从环境中得到
收益和环境恶化的成本承担的主体一致。

[ 钟茂初，闫文娟：《环境公平问题既有研究述评及
研究框架思考》，载《中国人口·资源与环境》2012年第6期，第2页。

]可以看出，环境公
平同时强调责任的公平承担和责任主体的公平，即，一方面居民需为其环境损坏行为所导致的
环境成本买单；另一方面每个公民在承担责任时是无差别的，只要实施了破坏行为就应当承担
责任。

其本质是在环境破坏行为与责任承担之间建立必要的、直接的联系，使得责任承担足以
弥补环境破坏，要求在计算责任承担时必须以其实际实施的环境破坏行为作为标准。

环境公平
原则具有环境成本的社会矫正功能，它要求居民在享受政府提供的服务时，也要承担因自身造
成的环境破坏责任，使环境污染的成本实现“内部化”，为政府保护环境提供必要的资金。

在
环境公平的指导下，生活垃圾处理费的收取也应体现责任公平与主体公平，即缴纳的垃圾费数
额与实际排放的垃圾量建立相应的线性关联关系，任何排放垃圾的居民都应为其排放行为承担
责任，而且其所承担责任的幅度（即缴纳的垃圾费数额）与其排放的垃圾量相关。

台北市垃圾
收费以垃圾排放行为为征收依据，无排放则无收费，排放量大则缴费金额大，这与“多污染，
多负担”和“污染者负担”理念一致，缴纳的垃圾费数额与垃圾排放量呈正相关线性关系，符
合环境公平的责任承担公平和责任主体公平。

日常生活中，无论居民的身份职业，只要在日常
生活中排放了垃圾，就需要为其排放行为缴费，是主体公平的体现，而缴费的金额与其排放行
为相关，多排放则多缴费的规则则是责任公平承担的体现。

另外，居民缴纳的垃圾处理费能够
为台北市政府提供财政资金，弥补垃圾处理的成本，从而较好地平衡了政府与居民因垃圾排放
造成环境责任的承担。

并且，当垃圾排放量与缴纳的垃圾处理费用挂钩时，出于减少家庭垃圾
费支出的目的，居民必然会调整自己的垃圾排放行为使之得到合理规制。

4. 确保收费实现的奖惩措施比较完备
奖惩措施是政府为保障垃圾收费制度的良好运行而出台的政府强干预手段。

一般而言，强
干预特指政府通过强制手段将意志付诸实践，从而构建社会秩序、形成规范。

[ 吴晓林，邓聪慧：《城市垃圾分类何以成功？——来自台北市的案例研究》，载《中国地质大学学报》2017
年第6期，第119页。

]在政府的强干预下通过强制执行来构建起垃圾收费的合理秩序，形成良性循环的规范，保障垃圾收费制度得到更好的施行。

在惩罚措施的规制下，通过行政处罚的方
式对居民某些行为予以否定，告诫居民此类行为是政府强制规定不可为，从而达到促使居民遵
守规范的目的。

而奖励措施则是通过行政行为对积极作为特定事项的肯定，以增加民众积极性
来保障垃圾收费制度得到更好的实行，促成社会相互监督的良好的风气，促使居民养成垃圾收
费的习惯。

台湾地区“废弃物清理法”和前文提到的台北市“自治条例”中均对居民缴纳垃圾
费的奖惩措施作出规定，其中“自治条例”对涉及专用垃圾袋的奖惩措施规定十分细致。

严厉
的惩罚措施让居民心存忌惮，能够对居民起到极佳的震慑效果，一出台便取得良好的效果，久
而久之居民便养成习惯，惩罚的约束力转变为居民的自觉性，而丰厚的奖励让居民之间相互监督，有效地抑制了假冒专用垃圾袋和非法倾倒现象的产生。

二者形成完整的奖惩体系保障着台
北市垃圾收费制度的运行。

（二）台北市生活垃圾收费制度中存在的可商榷内容
1. 对所有居民普遍征收垃圾处理费，忽视了居民因生存而排放垃圾的正常需求
在城市生活中，排放生活垃圾是维持居民生活必不可少的行为，是一项基本人权，蕴含于
生存权之中。

政府作为公共事务的服务者，为社会提供公共服务和管理是其基本职能之一，且
政府用于污染治理和控制的公共投入来自于全体纳税人贡献的税收，[ 柯坚：《论污染者负担
原则的嬗变》，载《法学评论》2010年第6期，第83页。

]即政府是用纳税人所缴纳的税款来
治理污染，以其职权的实现从而保障公民的生存权，但在此基础之上再向居民收取垃圾处理费
是否有违社会公平。

笔者认为，从社会公平的角度出发，居民基于日常生存和生活的基本需要
而产生的垃圾排放行为无须缴纳垃圾处理费，即使出于公平考虑，为杜绝部分社会成员“搭便车”，对于那些基本的公共服务，政府收费的对象也只能是那些享受了超过规定限额的社会成员。

即只有超额享受政府提供的社会公共服务的那部分居民才应当为其享受的超过社会成员正
常额度的那部分服务交纳费用，对其享受正常、合理额度内的公共服务，由于其实际上已经通
过税收或行政事业性收费等形式间接地向政府为社会提供该服务提供了经费，则其作为社会成
员无需再交费。

而在台北市生活垃圾收费中，很遗憾并未有此规定，对可回收垃圾与大件垃圾
的费用免征并非基于政府提供的公共服务理念，而是循环利用与公平原则结果，对不可回收的
一般生活垃圾，即便居民已为保障政府公共服务缴纳税费，台北市也并未设置因居民生存的合
理需求而免征处理费的垃圾排放量。

2. 收费标准中未引入超量惩罚性收费制度，不利于运用经济杠杆引导居民自觉减少垃圾排放
从上文的介绍中可知，台北市按量征收垃圾费是严格的行为与数量挂钩制度，即属单一费
率从量制，垃圾费与垃圾量保持固定比率。

[ 邱寿丰：《福州市与台北市生活垃圾收费制度比较》，载《环境卫生工程》2008年第6期，第20页。

]与单一费率从量制相对应的是浮动费率
从量制，即垃圾费的缴纳与垃圾量的增长呈正比，确定了垃圾收费的不同价格档次，形成阶梯
式的垃圾收费制度。

这两种从量制收费都是按量收费的表现形式，后者通常也被称为垃圾费超
量征收，即垃圾量在规定数量之内，免收或少收垃圾费，超过的部分收取较高费用。

[ 裴雯：《国外垃圾收费制度发展的经验及启示》，载《对外经贸实务》2016年第2期，第44页。

]相
较于前者，后者规制居民减量排放的目的更明显，通过对垃圾排放量设置的不同等级，为每一
等级设置不同的缴费额度，并且随着等级的提升，缴费额度也随着提升，为了避免因超出部分
垃圾量需缴纳的更高额垃圾费，居民会更加注意日常垃圾产生量，从而更好地实现垃圾源头减量。

超量收费在当今社会中应用广泛，水电费的阶梯制度和我国超额累进税率都是超量收费的
形式，通过设置不同的缴费阶梯，有助于实现社会公平。

在现行台北市专用垃圾袋售价中，经
过计算后得知无论何种型号，其最终结果皆为0.45元（新台币）/公升，属单一费率从量制，
若想进一步通过经济的杠杆作用限制居民的垃圾排放行为，似乎可以考虑改行浮动费率从量制。

3. 奖惩措施过于注重经济性内容，缺乏非经济性措施
从上文的介绍中可知，台北市有关督促居民缴纳垃圾收费的规制措施都是经济性的奖惩，
在这些措施中，缺乏非经济性措施对居民行为的规制。

而在公共事务管理中，物质激励所能满
足的仅仅是物质需求，对于大量存在的非物质需求来说,只有非物质激励才能产生有效的激励效
果。

[ 吕新军：《企业激励管理中的非物质激励研究》，载《企业活力》2011年第3期，第64页。

]马斯洛需求层次理论告诉我们，除了最基础的生理需求（物质需求）外，还有安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求等非物质需求。

若在奖惩措施中仅有物质性措施，大量需
求的非物质需求便无法满足，因此，在生活垃圾管理中，奖惩措施也要注重物质性与非物质性
的结合，即既要重视经济性的奖惩措施，也要有非经济性措施。

即使经济高度发达的台北市，
不乏一些无视经济性措施的居民，在这种情况下，威慑效果便无法达到，惩罚作用也就无法发挥。

因此，适当引入非经济性奖惩措施，形成更完善的奖惩体系可保障垃圾收费制度的顺畅运行。

三、台北市生活垃圾收费制度对福州市的启示
从上文分析可知，台北市生活垃圾收费制度符合污染者负担原则的要求，有助于实现其倡
导的“零垃圾”运动。

学习台北市的垃圾收费制度，通过其内蕴的利益导向功能，发挥杠杆作用，撬动垃圾排放“外部性的内部化”，进而推动福州市城市居民生活垃圾从源头减量，从而
有效控制垃圾量的产生。

（一）城市居民生活垃圾处理费宜实行按量征收
依据污染者负担原则，污染者承担的付费数额应与其对环境的污染相适应，多污染就多负担，少污染则少负担。

该原则在垃圾费方面显然应该体现为：多排放垃圾者多缴费，少排放垃
圾者少缴费。

然而，目前福州市的生活垃圾收费情况却并非如此。

当前福州市主要依据2003年
5月1日出台的《福州市城市生活垃圾处理费征收暂行办法》（以下简称《暂行办法》）对城
市居民征收生活垃圾处理费。

其规定生活垃圾费采取定额征收方式，即居民必须每月缴纳固定
数额的垃圾费。

这使得城市居民缴纳的生活垃圾费数额与其实际排放的垃圾量产生脱节。

生活
现实显示，居民每月所排放的垃圾数量并不会完全相等，其实际呈波状分布，甚至还会出现某
个月乃至某个时段内居民可能因出差等原因没在福州市范围内活动而没有排放垃圾的情况，如
此无视每月实际所产生的垃圾量而要求居民每月缴纳相同数额的垃圾处理费的制度显然与污染
者负担原则的要求背道而驰。

福州市从2010年至2015年所清运的城市居民生活垃圾总量增加
的变化也印证了现行生活垃圾定额收费之模式无助于控制垃圾产生量，2014年福州市城市生活
垃圾清运总量为100.62万吨，2015年上涨至105.9万吨，而到了2016年达到了108.24万吨。

[ 数据来源：2014年至2016年中国城市建设统计年鉴，
/xytj/tjzljsxytjgb/jstjnj/index.html，下载日期：2018年5月15日。

]
相反，按量征收垃圾费则是以所排放垃圾的实际数量来决定其应缴纳的垃圾费数额，这就
在每月缴纳的垃圾处理费与垃圾产生量之间建立起必要的联系，而且二者产生了正向相关关系，多排放垃圾的家庭必须为其排放的更多垃圾而对社会承担更大的责任，具体表现为缴纳更多的
垃圾费，从而有效地践行了污染者负担原则，也有利于促使居民养成绿色生活方式的需要。

因此，建议借鉴台北市的经验，规定福州市实行垃圾费按量征收。

值得一提的是，实际上福州市
已有垃圾按量收费的规定，现行《暂行办法》即已规定，对生产性企业的垃圾采取每吨35元或40元收费，对学校、医院集贸市场、经营生鲜超市等按垃圾量每桶（容积0.3立方米的圆形桶）缴纳18元。

（二）完善生活垃圾收费标准体系
依据《暂行办法》相关规定，福州市居民生活垃圾收费标准采每户家庭每月实际缴纳的生
活垃圾处理费数额恒定制，即每户为9元/月，其中，已缴纳物业服务费的为6元/月。

按照该
收费标准征收的居民生活垃圾费，其并无法补偿政府处理生活垃圾而日常支出的回收和转运财
政费用，也没有体现政府建造垃圾处理设施的投入，更忽略了处理垃圾对环境造成的压力，凸。