082.集体经营性建设用地入市试点规划探索研究——以北京市大兴区为例

082.集体经营性建设⽤地⼊市试点规划探索研究——以北京市⼤兴区为例
集体经营性建设⽤地⼊市试点规划探索研究
——以北京市⼤兴区为例
⽩劲宇，舒宁
摘要：2015年2⽉，全国⼈⼤常委会授权国务院在北京市⼤兴区等33个试点县（市、区）开展集体建设⽤地使⽤制度改⾰⼯作，为更好地推动试点的实践⼯作，⼤兴区政府组织编制了《⼤兴区集体经营性建设⽤地试点规划研究》。

本⽂以⼤兴区试点⼯作中遇到的问题和相关思考为基础，通过总结“试点规划”的策略与经验，以期为未来其他地区集体建设⽤地⼊市前的规划编制⼯作提供参考。

试点规划以⼤兴区的集体经营性建设⽤地为重点研究对象，分析了⼤兴区试点⼯作存在的问题主要包括：城乡规划与⼟地利⽤规划不⼀致，有碍全⾯⼊市；现状集体建设⽤地减量压⼒⼤，需在上市过程中同步解决；在⼊市地区选择及各镇建设指标分配上需加强利益协调等问题。

为解决以上问题，针对性地提出了⾸先通过技术对接加强两规整合，保障集中建设区外规划集体经营性⽤地可以⼊市，再以减量提质为⽬标，科学确定各镇的可⼊市⽤地规模，同时通过拓展集体经营性⽤地的⼊市⽤途，充分适应市场的需求，最后从探索民主决策和资⾦统筹机制⽅⾯来实现利益协调等策略。

关键词：集体经营性建设⽤地，⼊市，两规整合，减量提质
1.引⾔
为了落实中央“建⽴城乡统⼀的建设⽤地市场”政策要求，改⾰完善农村⼟地制度，为推进中国特⾊农业现代化和新型城镇化提供实践经验，2015年2⽉27⽇，第⼗⼆届全国⼈民代表⼤会常务委员会第⼗三次会议决定：授权国务院在北京市⼤兴区等三⼗三个试点县（市、区）⾏政区域，暂时调整实施《中华⼈民共和国⼟地管理法》、《中华⼈民共和国城市房地产管理法》关于农村⼟地征收、集体经营性建设⽤地⼊市、宅基地管理制度的有关规定。

上述调整在2017年12⽉31⽇前试⾏，对实践证明可⾏的，修改完善有关法律；对于实践证明不宜调整的，恢复施⾏有关法律规定。

本次三⼗三个试点县（市、区）中，试⾏“农村⼟地征收制度改⾰” 的为三处；试⾏“农村集体经营性建设⽤地⼊市改⾰”及“宅基地制度改⾰”的分别为⼗五处。

其中，⼤兴
区主要作为“农村集体经营性建设⽤地⼊市改⾰试点”先试先⾏。

为积极促成⼤兴试点的实践，⼤兴区政府出台了《集体经营性建设⽤地⼊市试点⼯作⽅案》，提出“问题导向、统筹兼顾、规划先⾏、成本控制、农民主体、市场运作”六项原则，将编制集体建设⽤地试点规划作为⼀项重要的基础性⼯作内容，并联合规划委组织编制了《⼤兴区集体经营性建设⽤地试点规划研究》（以下简称“试点规划”）。

本⽂重点总结“试点规划”的策略与经验，以期为未来其他地区集体建设⽤地⼊市⼯作提供参考。

2.集体经营性建设⽤地⼊市的意义
2.1 打破⼟地城乡⼆元结构，促进新型城镇化发展
基于城乡⼆元⼟地制度，我国以往的城镇化只能通过征⽤农地来实现，造成18亿亩耕地红线屡被突破，征地过程中因利益分配问题频频出现暴⼒事件等。

尤其是物权法出台以后，征地补偿⾦额越来越⾼，政府资⾦压⼒巨⼤。

⽽城乡⼆元问题也越发严重，城乡居民收⼊差距拉⼤，农民为了致富，要么选择进城务⼯，造成“空⼼村”、集体⼟地闲置；要么选择向外来企业出租⼟地赚取⽡⽚收益，但由于集体⼟地使⽤的法律限制，外来企业投资环境不稳定，导致⾼端产业不愿来，低端产业滋⽣、⼟地效益低下。

城镇化作为我国推动社会经济发展的重要战略选择，延续传统做法已被动难⾏，这就需要⼀个新的突破⼝。

⽬前，北京市的⼟地储备已进⼊存量优化阶段，储备库规模已不再增加，国有⼟地⼀级开发项⽬基本暂停。

因此，让集体建设⽤地进⼊⼟地供应序列、盘活集体资产，将成为破除城乡⼆元结构、实现新型城镇化的重要出路。

2.2 健全集体⼟地的各项权能，为保障农民权益提供法理基础
根据2007年颁布的《物权法》，⼟地作为⼀种不动产（财产），其所有权⼈对⾃⼰的不动产或动产依法享有占有、使⽤、收益和处分的权利。

⽽我国农村⼟地为集体所有，即农民集体和农民作为所有权⼈和占有权⼈（使⽤权⼈）拥有集体⼟地的上述四项权能。

但是，长期以来，我国相关法律⼀直严格禁⽌或限制集体⼟地使⽤权的完全市场化运作，农民只能通过⼟地征收获得补偿，这就造成集体⼟地价值⽆法得到合理体现，农民权益⽆法得到充分保障。

本次“集体经营性建设⽤地⼊市改⾰”与调整《⼟地管理法》相关联，为实现集体⼟
地的各项权能提供了充⾜的法理基础，对于合理体现⼟地价值、保障农民权益、缩⼩⽇益扩⼤的城乡收⼊差距具有极其重要的意义。

3 相关概念
3.1 集体建设⽤地
集体建设⽤地是指乡( 镇) 村集体经济组织和农村个⼈投资和集资，进⾏各项⾮农业建设所使⽤的⼟地。

主要分为三⼤类，即宅基地、公益性公共设施⽤地和经营性⽤地。

3.2 可⼊市集体经营性建设⽤地的界定
⼤兴试点的可⼊市农村集体经营性建设⽤地是指现状（存量）农村集体建设⽤地中，⼟地利⽤总体规划和城乡规划确定为⼯矿仓储、商服等经营性⽤途的⼟地。

4 “试点规划”的编制难点
4.1两规不⼀，有碍全⾯改⾰
根据市国⼟局出台的《试点办法》，农村集体经营性建设⽤地⼊市的前提是符合城乡规划和⼟地利⽤规划。

然⽽，上述两规分别由规划委、国⼟局两个不同的部门组织编制，规划编制的出发点和侧重点不同。

导致城镇建设区外存量⽤地绝⼤部分不符合上市条件，不利于集体⽤地试点的全⾯开展。

北京市的城乡规划受传统城市管理理念及政策法规影响，多年来更关注城镇建设⽤地的规划管理，村庄建设⽤地规划基础相对薄弱。

在⼤量“迁村并点”为主的规划模式下，许多村庄的⼈⼝与建设⽤地指标被并⼊了城镇建设区（以下简称“圈内”），城镇建设区外（以下简称“圈外”）的村庄建设⽤地仅保留了部分村庄居民点，基本未考虑集体产业⽤地的安排；⼟地利⽤规划以保护耕地和控制建设规模为主要⽬标，其城镇建设⽤地的划定主要依据城乡规划，规模与布局与城乡规划基本⼀致。

但村庄建设⽤地规划以现状保留为主，⽤地布局分散，配套设施建设成本⾼，缺少⽤地统筹、集约利⽤对策。

因此，⼤兴区位于圈内的集体经营性建设⽤地在两规中的规模布局基本⼀致，已初步具备上市条件；⽽圈外虽有⼤量现状集体经营性建设⽤地，但多数仅符合⼟规，不符合城规，不具备⼊市条件，需要在试点规划编制中，进⼀步思考城乡⽤地统筹策略，为圈外存量集体经营性建设⽤地整理⼊市提供可能性，保证试点全⾯展开。

4.2特殊试点，⾯临多重挑战
图
5-1-1 “三线四区”空间划定⽰意图
图5-1-2⼤兴区“三线四区”空间分布⽰意图
依据2014年北京市开展的国⼟地类调查，⼤兴区内现状（存量）集体经营性建设⽤地规模约53平⽅公⾥。

这些⽤地上承载的产业类型以批发零售、加⼯、仓储物流、建材等低、⼩、散企业为主，产出效益低，且由于审批⼿续不全，在建筑质量安全、消防、抗震、环保、市政配套等⽅⾯均存在安全隐患。

同时，这些低端企业引致了⼤量外来务⼯⼈员，现状⼈⼝资源环境问题突出。

2015年4⽉，中央政治局审议通过了《京津冀协同发展规划纲要》，纲要提出“疏解⾮⾸都核⼼功能”“疏堵结合调控北京市⼈⼝规模”。

同时，北京市城市总体规划修改⼯作明确提出要促进集体建设⽤地的减量和集约⾼效利⽤，并列为近期重点规划任务。

为此，基于“特⼤城市城乡治理理念与管理⽅式发⽣重⼤转型”的整体背景，北京市⼤兴区与全国其他试点地区相⽐，存在⼀定特殊性。

既要解决农民致富和⼟地权益问题，⼜要把试点实践与疏解⾮⾸都功能，促进⼈⼝资源环境协调发展的任务紧密结合起来。

4.3 利益不均，⼊市收益难协调
现状集体经营性建设⽤地承担了村
民就业和补充⾮农收⼊的职能，更是村
集体建设管理公共事业的重要资⾦来
源。

但受区位和历史原因影响，⼤兴区
现状集体经营性建设⽤地在空间分布上
呈“北多南少”特征，北部地区的集体
经济发展⽔平与农民⼈均收⼊明显⾼于
南部地区。

即使在同⼀个乡镇，各村的
建设⽤地规模和⼟地收益⽔平也存在明
显差异。

客观上说，在不同镇、村之间
已经形成了现实收益的不均衡。

如何通过减量提质、集体经营性⽤
地⼊市收益重新分配，在农民收⼊统⼀
提升的基础上，尽量缩⼩各村镇之间的
收益差距，并保证各⾃发展的公平性，
是试点规划编制⼯作⾯临的⼜⼀项重要
挑战。

表5-1-1 集体经营性⽤地⼊市⽅式
类型具体要求
就地⼊市符合规划、⽤途管制和依法取得的农村现状存量集体经营建设⽤地
转移到集体产业引导聚集区⼊市村庄内零星、分散地集体经营性建设⽤地，经试点地区上⼀级政府批准后，可按规划调整到本县（市）域范围内的产业集中区⼊市
5试点规划应对
5.1加强两规整合，完善圈外⽤地统筹与⼊市条件
城乡规划与⼟地利⽤规划的空间整合是试点⼯作开展的基础条件。

2015年，北京市城市规划委员会与北京市国⼟资源局分别组织开展了北京城市总体规划编制与⼟地利⽤总体规划修改⼯作，为城乡建设⽤地的两规合⼀提供了法理基础。

“试点规划”落实全市两规整合思路，在整个⼤兴区界内划定了“三线（城市开发边界、⽣态红线、聚集引导边界）、四区（城镇集中建设区、新增⽤地发展聚集引导区、限制新增建设区、禁⽌建设区）”，如图3-1-1、图3-1-2所⽰。

其中，城市开发边界为已审批或已备案的规划城镇建设⽤地范围，即圈内地区。

城市开发边界外为圈外地区。

为合理引导圈外地区存量（现状）集体经营性建设⽤地有序、集约发展，“试点规划”在开发边界外围紧邻地区，结合原规划的发展备⽤地及中关村政策区的边界，划定了“新增⽤地发展聚集引导区”，为圈外新落实的集体产业⽤地预留空间和创造⼊市的必要条件。

城市开发边界内的现状集体经营性⽤地，如在城乡规划中同为经营性⽤地，经区政府批准后可就地直接⼊市；城市开发边界外的现状（存量）集体经营性建设⽤地，可结合北京市的相关政策，将⼀定⽐例的⽤地指标转移⾄“新增⽤地发展聚集引导区”，统筹安排规划建设，如表3-1-1所⽰；圈外其他地区为限制新增建设区和禁⽌建设区，其中限制新增建设区内以建设农村居住、必要的宜绿宜农产业为主，禁⽌建设区内不得建设与⽣态环境保护⽆关的项⽬（涉及公共服务所必需的各类交通市政等设施除外）。

此外，在下⼀步⼤兴新城规划修编和各镇镇域规划修编中，还需按上述城乡⽤地统筹⽅式细化“三线四区”的具体边界，结合未来的实际产业发展需要，明确圈外各镇集体经营性建设⽤地的具体规模和布局，进⼀步推进实施操作层⾯的两规合⼀⼯作。

5.2减量提质，灵活确定⼊市⽤地规模
《试点办法》提出，“在符合规划、⽤途管制、耕地不减少、质量有提⾼的前提下，可。