_空心村_形成的深层次原因及其治理_对湖南永州市农村的调查与思考

这是一个普遍的现象，也是一个让人触目惊心的现象：近年来，随着农村经济的发展，腰包鼓起来的村民们都把新房建到公路附近等交通便利处，致使不少院落、老住宅都是“人去房空”，新房子又把正在耕种的良田侵占。

从村外看，新房一排一排，红墙绿瓦；到村里看，旧屋一座一座，残垣断壁，污水肆流！“说村不是村，有院没有人。

说地不是地，草有半人深”，就是“空心村”的真实写照。

这种外实内空的“空心村”，在全国大部分地区都不同程度地存在着，而且不少地区的农村正在加速走向“空心化”。

笔者在永州走访了十几个村，通过座谈和电话询问的方式进行调查，调查的结果如下：
１．非县城郊区、非镇郊的村落都存在“空心村”现象，而且都较严重，村庄越大，“空心化”程度越高，而且“空心化”有加速扩延的趋势。

如：笔者老家所在的毛坪头村约有农户３００户，自１９９５年以来，新建住宅约２５０座，其中７０％以上是占用良田或耕地建成的，而对老屋进行改造或重建的不到３０％，村中目前废弃的老屋（无人住或只作废旧物品存放地）大约７０－８０间，这些老屋连同其间的路和公共活动区占地约８０亩（老屋都比较大）。

临近的土桥头村约５００户人家。

从１９９５年以来，新建住宅约４００座。

由于该村靠山，故占用的良田或耕地数较之毛坪头村为少，但新屋大多数是环村往外扩张的，对于老屋的改造或重建亦不到３０％，该村的老屋大约１３０间，占地约１５０亩。

而调查的同乡的另外两个小村（每村的户数都不到１００）也不同程度地存在“空心村”现象，但程度都较轻，废弃的老屋所占的比例都较低，占地比也比较少。

其他镇及临近县的村落也普遍存在“空心村”现象，而且“空心化”比例与前面的
调查所得数据基本相近。

２．县城郊区、镇郊的村落基本没有
“空心村”现象存在。

调查的县城近郊的
两个村和镇郊的一个村，基本都没有无
人居住的老屋存在，很多新房都是旧房
改建的，而且村中规划比较有序，干净
清洁。

同时，农业产业化程度较高的地
区其“空心村”现象程度较低。

３．一些古屋很具特色、保护良好并
有较好的交通和较强市场眼光的村落，
已开始搞起旅游开发。

村中的古屋得到
了较好的利用和保护，倒塌及废弃不用
的现象较少，村中亦很洁净，基本不存
在“空心村”现象。

即便有，也是为了更
好地搞好旅游开发，把村民从古屋搬迁
到规划整齐的新村。

４．村中交通越不便、排水排污越困
难的村落其“空心化”程度越高。

５．在建房选址上，由“风水”定位或向
交通沿线靠拢，没有统一规划，村庄四周
新房林立，内部宅基地大多空闲，造成大
量的土地闲置、浪费。

在新房建设上，突出
地表现在空闲地单家独户建房。

虽建筑
面积仅有１００多平方米，但前有道路，后
有杂屋，侧有猪圈、厕所，四周还要留出空
隙、通道。

在部分乡村，一般人家连同房子
占地面积都有２００多平方米，有的甚至
超过８００平方米。

６．政府对“空心村”现象的重视与
否对于新农村的建设至关重要，一些县
或镇如果对“空心村”现象有了觉察并
采取了治理措施，这些区域的“空心村”
现象及程度就大为降低。

此后，笔者上网查询关于“空心村”
现象的信息，可以看出我国大部分地区
的“空心村”现象都比较严重，如：邯郸
县９０％以上的村不同程度地存在“空
心”现象，据统计，全县２２５个村中，“空
心村”面积竟有２万余亩，占村庄总体
面积的１／３左右。

如：河南省存在大量
的“空心村”、闲置砖瓦窑和工矿废弃
地。

据相关部门调查，此类闲置荒废土
地，河南省有２００万亩以上。

如：济南市
农村居民点内部闲置土地比重大，土地
利用率低，据有关部门进行的不完全统
计显示，全市农村居民点内部约有
１０．６６％的土地处于闲置状态，总计达
６８１４公顷。

“空心村”形成的原因
对于“空心村”现象产生的原因，已
有一些学者提出了一些有价值的分析，
主要有以下几点：
封建迷信思想严重。

老村庄因无统
一规划，宅基布局乱，房屋间隙小，出路
狭窄。

而许多农民相信“出门冲墙，心灰
意凉”；“厕所对厨房，倒霉不吉祥”等封
建信条，尊奉“树挪死，人挪活”的古训，
或听信风水先生“宅大进财，路宽出官”
的胡言乱语，纷纷向村外寻求“风水宝
地”。

以前由于不富裕，无力重建新房，
只能囚居于老屋。

一旦富裕起来后，为
求“风水”，就舍弃老宅破屋，在村外或
公路边修建新房，以满足自己占风水、
摆阔气、高人一等或“想致富，临公路”
的狭隘心理，纷纷在村庄道路出口旁修
房，导致东边六七家，西边八九户，村中
空闲一大片的现象。

认知误区促使农民自由支配宅基
地。

农村土地的集体所有制性质，使农
村土地事实上具有无偿、无限期、无流
动使用的特征，不少农民在对农村宅基
地所有权认知上普遍存在着私有的观
念，觉得“土地是我的，怎么建我说了
算”。

无论庭院菜地、自留地，还是承包
地，想在哪儿建就在哪儿建；门楼、庭
院、居室、屋面等没有标高控制依据，随
意性大。

用群众的话说，打地基不管高
低，开门窗不论东西。

公用设施缺乏促成农民外迁。

由于
不少道路没有硬化，很多岗地村庄道路
“空心村”形成的深层次原因及其治理
——
—对湖南永州市农村的调查与思考
□唐志军王玉霞
月度聚焦ＦＡＺＨＡＮ・ＹＵＥＤＵＪＵＪＩＡＯ
１０
发展・月刊
“晴天一把刀，雨天一团糟”，平原村庄则是“晴天走路满身灰，雨天走路半身泥”。

由于大部分村庄没有地下排水设施，村内老房无法排涝，生活不便，只好搬到村外。

加上原有的农居大多破旧不堪，许多已超过了使用年限，结构上存在安全隐患，有的已成危房。

旧房大多院落较小，在原址翻建没有太大价值。

“挪窝”不“腾笼”造成农民多占地。

加上许多农户在城镇购建房或在外谋生，把原籍老房视作祖基，而对外迁后空出的房屋、宅基地，又无人继承或回收，造成了“空心村”现象。

村镇规划不完善。

我国多数农村长期不搞村镇规划，或在规划中不讲科学，只注重新房的便利、风水，而忽视了对旧宅基地的改造利用，造成农民建房的盲目性和随意性。

加上建房时缺乏长远眼光，住宅设计不合理，给采光、通风、排水等留下隐患，致使房屋更新换代速度快。

于是，新房越建越多，被闲置的旧宅基地面积随之不断扩大。

节约用地意识不强。

由于宣传贯彻不到位，造成农民对土地公有的法制观念非常淡薄，一些人片面认为，土地是集体的，如能用来建房就变成了自己的，于是千方百计多占宅基地，甚至将承包的责任田当成私有土地，未经许可随意侵占或调换建房；而且由于土地的收益较低，使得农民们节约用地意识不强。

旧宅基地纠纷多。

一些农民的旧宅基地，或是祖传下来的，或是与人串换的，大都很不规则，因采光、通风、排水、出路等实际问题，很容易与左邻右舍发生矛盾，造成人际关系难以相处。

翻建新房时，高了惹人闲言，遭人忌恨；低了对己不利，心里别扭。

倒不如弃旧图新，在村外找处新宅基地建房，省心省事，悠闲自得。

相关法规设计不完善影响管理效能。

现行法规对农民住宅占地只以户均为限，而不以人均为限，给农民多占地提供了较大空间；对农村宅基地的合理流转，缺少制度规定和政策指导；对农村宅基地的闲置、抛荒也无相关法律条文来限制；对于不支持、不配合建设用地整理的农户也没有相应的处理、惩罚措施。

加之缺乏有效的市场调节机制，助长了多占地、占好地、早占地、超标建房行为。

审批制度不健全。

许多土地执法人
员由于法律意识不强，碍于情面或迫于
压力，不是依照《土地法》及有关法律法
规要求办事，而是丧失原则，滥用职权，
随意审批，致使一些有钱大户买通干部
挑地乱建房，头面人物仗势欺人霸地多
建房，平民百姓请客送礼争地抢建房，
造成住宅用地管理的失控。

法律的执行力度不够。

土地管理法
规对农村建房用地的处罚规定是：责令
退还非法占用的土地，限期拆除或没收
在违法占用的土地上新建的建筑物和
其他设施，并处以罚款。

拆除违法建筑
制止违法用地具有强大的威慑力，但真
正执行起来却相当困难。

现在农民盖房
几天就可以封顶，土地管理部门对其违
法行为下达停工通知书，等走完程序，
将其移交法院强制执行时，房子早已盖
好了，人也住进去了，一旦拆除，便会激
化矛盾。

况且，从理论上讲，法院管的是
全社会的不平事，一个县就那么多人，
“火上房”的事还顾不过来呢，哪还顾得
上土地违法这种“不疼不痒”的事情。

而实际上，在笔者看来，这些分析
多停留在表层，未能涉及根本，其形成
有更深层次的原因。

作为理性的个体，农民在选择其行
动时同样是追求约束条件下的利益最
大化。

他们在建造新屋时，会比较各种
选择下的成本与收益，如果把房建在
临路近、交通便利、排水排污好、遮挡
少（在农民眼里，视野开阔是“风水”好
的一种条件）的农田里的收益大于改
造旧房、把房建造在村中的收益时，他
们就会选择建在农田里，而置老屋废
弃不理，当多数农民都这样选择时，也
就造成了“空心村”的出现。

决定农民
选择的成本与收益的约束因素除了上
面所列的表层原因外，我们认为造成
“空心村”的深层次原因是土地的收益
太低，也就是占用土地建房的机会成
本太低，而造成土地收益低的原因则
来自以下约束：
１．土地（耕地）的非自由转让和土
地使用上的限制使得土地所包含的权
利束不完整，导致土地价值消散或贬
损。

张五常认为：“西方法律最明确的私
有土地产权包括私人所有权、永久年期
和自由转让权。

从经济学的角度看，所
有权不重要，可有可无；永久年期比较
重要，但不需要‘永久’，有足够的年期
保障，或有明确的规例可以延期就可以
了；自由转让权则非常重要，是不可或
缺的……一项完整的私人产权是由三
种权利组合的：私人使用权；私人收入
享受权；自由转让权……”“私人使用
权是指由私人或个人决定使用资源的
权利。

有权决定怎样使用，但不一定是
自己使用……”“产权的转让，价高者
得，可使资源的使用落在善用者的手
上。

同样重要的是，转让权容许资产使
用的自由合并。

转让权也容许私定合
约，选择不同的合约安排，从而减少交
易费用。

更重要的是，如果我们以市场
的运作来获取专业生产的巨利，只有
产品的转让权还不够，我们还要有生
产要素或资产的转让权。

”“合约是权
利交换的承诺，也就是产权交换的承
诺，是要有转让权才可以交换的，所以
合约的产生需要有转让权……如果一
种生产要素的转让权受到限制，不能
自由转让，其价值必然会受到贬损，从
而导致该资产本应产生的租值消散、
其价格下降……”
我国现行的土地制度是农村土地
归集体所有，农户只有承包经营权，没
有所有权，土地不能自由转让，也没有
自由使用权。

就如盛洪所说：“虽然我国
宪法第１０条已经规定，‘农村和城市郊
区的土地除由法律规定属于国家所有
的以外，属于集体所有’，但在现实中，
‘农村集体’并没有完整的土地所有权
……”“我国现有的土地制度与政策，建
立在用政府的强制力量‘保护耕地’的
基础上。

相关的制度包括：（１）保护基本
农田；（２）不允许农民自己改变土地用途；
（３）农村集体土地转变为城市建设用地
时，要先由政府征用，经一级开发后，再
出售给开发商；（４）限制农村宅基地和
居民点用地面积，限制将宅基地出售给
本村之外的人。

”这就是说，在我国目前
的土地制度下，土地是没有自由转让权
的，农户也缺乏自由使用权。

经济学的理论是，当一项资产或要
素没有自由转让权，将导致该资产或要
素不能流向价值最高的用途，从而使之
贬值。

正是由于土地（耕地）的非自由转
让，导致了土地的价值（价格）低廉，也
就使得农民们占用耕地而置老屋废弃
不用的机会成本大为降低，从而造成了
“空心村”的出现并加速扩张。

一旦土地
能自由转让，土地的经济价值将真正得
以体现，这是因为：（１）土地自由转让，
月度聚焦
ＦＡＺＨＡＮ・ＹＵＥＤＵＪＵＪＩＡＯ
１１
２００８年第０４期／总第２１０期
月度聚焦ＦＡＺＨＡＮ・ＹＵＥＤＵＪＵＪＩＡＯ
会导致土地的规模经营，从而获得规模经营的经济效应，提升土地价值（虽然，在现有的土地制度下，农户们也能就农田的经营采取共同投资如共买农耕机器等来获取规模经营的好处，但毕竟这个过程涉及许多谈判、契约签订及不确定性，较之一个农户拥有规模土地时的规模经营所面临的交易费用和不确定性要高得多）；（２）自由转让才能形成完善的土地市场，反映土地的真实价格，使土地流向价值最高的用途，降低土地的租值消散程度；（３）如果土地不能自由转让，其价格将在各级土地控制者手上由于“寻租”等活动而遭受抑制和贬损，从而降低土地的价值；土地自由转让，才能有效地减少对土地的管制，减低管制成本，并有效抑制各级政府对于土地的随意征用，确保土地交易中价格的公正，减少土地交易中的腐败因素和对农户的权利侵犯，使土地交易价格真实地反映土地的价值和稀缺性，从而提高土地的价格，增加占用耕地建房的机会成本。

同时，“由于农村集体的‘土地所有权’是被规定了用途的所有权，所以这种产权的价值被大大贬损”（盛洪，２００７）。

相对于农村土地而言，城郊或镇郊的土地可转让机会更大，使用上的多样性程度更高，因而其价格远较农村土地价格高。

在城郊或镇郊农民使用耕地建房而置旧屋废弃不用的机会成本较之偏远农村为高，从而理性的农民会选择拆掉旧宅并在旧宅基地上重建新房，而不是占用耕地建房，这也就解释了我们前面调查中的结论——
—城郊或镇郊农村中的“空心化”程度很低。

“在经济学看来，一种土地制度是否有效，不在于由谁拥有土地，而是在于土地能否交易。

它更看重的，是土地能否通过有效的交易，实现在所有者、经营者或使用者等不同人之间、在不同用途之间流转，以动态地实现土地的最优配置”。

因而，在我们看来，正是土地的非自由转让和使用上的受限导致了土地价格的低下，进而使得占用耕地而非改造老旧房屋的机会成本大为降低，“空心村”得以出现。

２．城乡分割的二元制度使得农村土地价值贬损，并进而导致“空心村”。

我国现有的城市制度与农村制度是分割的，主要体现于“户口”制度和各种社保制度上。

拥有城市“户口”的城市居民
享有多方面的社保，而进城农民工虽然
为城市建设作出了很大贡献，却不能获
得城市“户口”并享受“户口”带来的种
种便利和保障。

随着经济的发展，很多
年轻的农民工能在城市立足，其所得要
远高于农村就业所得，所以他们纷纷离
开家乡到城市寻找安身立命之所。

农村
的土地对于他们来说就不再那么重要。

对于部分人来说，有没有农村的那份地
都无所谓了。

但现行的城乡二元分割制
度并不能给他们安身立命的保护或保
障，他们无法成为永久的城市市民，不
能在城市终老。

同时由于他们不能享有
土地自由转让所带来的收益，不能把土
地卖给他人，获得货币以在城市进行投
资或购置住宅，所以他们只能返乡购置
或新建房屋。

返乡建房时，由于土地价
值对他们来说已大为贬损（由于他们在
城市挣得多于耕地的收入），故他们宁
愿把房建在交通便利、环境相对较好、
排污排水方便靠近公路的耕地上，以求
便利、炫耀、阔气和“好风水”，而不愿对
村中的旧宅进行改建而承受交通的不
便、环境的不适和“风水”的不好。

如果
他们没有外出就业求得生计的机会，或
者他们能得到城市市民待遇和各种社
会保障并能在城市生存、发展而不用返
乡建房，那么“空心村”出现的概率和程
度都将大为降低。

３．农业产业化程度不高导致农地产出
低、经营农业收入少，也使得占用耕地
建房的机会成本低下，从而导致“空心
村”的蔓延。

这就是说，一个地区如果农
业产业化程度较高，经营农地和农业的
收益高，那么该地区农村“空心化”程度
相应就会较低，而这与调查结果是相一
致的。

因而我们认为，出现“空心村”的根
本原因在于土地的非自由转让和非自
由使用、城乡二元分割制度及农业产业
化程度低使得农村土地的价值大为贬
损，进而导致占用耕地而非利用老旧宅
基地建房的机会成本大为降低。

治理“空心村”的对策
“农村工作两台戏，计划生育宅基
地”，在农村走访，村干部说的最多的就
是这句话，这不仅反映了农村干部的工
作已从原来的“征粮讨账管绝育”转变
到了管理宅基地上，更说明了农村宅基
地管理工作的难度。

如何让“空心村”实
起来，保护现有耕地资源，提高土地利
用率，已成为国土资源管理部门面临的
新课题。

对“空心村”进行全面整治，是
一个长期而复杂的社会工程，我们认
为，必须做好以下工作：
１．改革目前的土地流转制度和城乡
二元分割制度，从根本上扭转土地价值
被人为抑制，减少土地流转中的“寻租
腐败”和价值消散，还原土地的真实价
值，使土地价格真正反映建房占用地的
真实机会成本。

２．利用市场机制，加强对农业的产
业化引导和改造。

３．充分尊重农民的意愿，科学规划，
分步实施，加大对农村的投入和农村基
础设施建设，改变农村交通不便、排污
排水困难、卫生环境差的状况。

４．加强宣传，立足源头治理。

利用
各种宣传手段和工具，加大科学宣传力
度，减少“风水”等思想在住宅建设中的
影响，同时加大对土地保护的法律法规
宣传力度，力争做到家喻户晓。

５．加强审批，严格执法，制止农村
违法建筑。

要建立健全各项用地审批制
度，严格执法，按章办事，本着“先批后
建”的原则，对未经审批强行占地建房
者，依法从严处理。

在执法上，要及时中
止其违法行为，而后再按行政执法程序
予以处理。

６．因地制宜开发改造旧宅基地。

对
经济基础较好的村，可实行整村改造，
将村庄圈定在一定范围内，按照统一设
计、统一规划、统一施工、统一标准的原
则，建设农村住宅楼，使农民居住方式
逐步由庭院式向多层公寓式楼房发展。

对于经济基础欠发达的村庄或自然村
可以实行规模搬迁、小庄向大村集中，
并鼓励村民在建房时利用村内的旧宅
基地修建学校、老年活动室等公益事
业，逐步把旧村变新村。

７．实行有偿使用。

在不违背《宪法》
《土地法》和不增加农民负担的前提下，按
照每户只能有一处标准住宅的原则，对宅
基地实行“有偿使用，按宅收费，以质论
价，多占多交”的原则。

然后再以补偿金的
形式返还给农户，让少占的得到补偿，多
占的人出钱，利用经济手段进行调节，以
遏制农村宅基地不断扩大的趋势。

（转《中国发展观察》）
１２
发展・月刊。