中国区域经济合作方向与发展地方经济的区域方法

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2003年，十六届三中全会明确提出了“五统筹”要求，其中统筹区域发展
是一项重要的核心要求。

2005年公布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》又进一步提出要“促进区域协调发展”。

实际上，早在“八五计划”时期，区域协调发展就受到了高度重视。

统筹区域发展是实现区域协调发展的重要途径，而加强区域合作又是统筹区域发展的关键要求。

应该说，中国真正意义上的区域经济合作始于改革开放初期，经过20世纪80年代的蓬勃发展后，90年代初期出现了一个低潮。

未来区域合作的发展方向是什么？这个问题不仅关系到地方经济与区域经济的发展，更为重要的是会对中国的整体竞争实力产生重要影响。

因为中国已经进入了“入世”后过渡期，随着与国际市场全面接轨，中国面临的国际竞争压力与冲击无疑会增大，各个地方只有携手合作，才能从容应对日益加大的挑战与压力。

中国区域经济合作方向与发展地方经济的区域方法
未来区域合作的发展方向是什么？这个问题不仅关系到地方经济与区域经济的发展，更为重要的是会对中国的整体竞争实力产生重要影响。

中国已经进入了“入世”后过渡期，随着与国际市场全面接轨，中国面临的国际竞争压力与冲击无疑会增大，各个地方只有携手合作，才能从容应对日益加大的挑战与压力。

文 / 张可云
作者简介
CHINA REPORT·财经中国
目前，无论是学术界还是各级政府，对区域合作的讨论较多。

作者认为，讨论未来区域经济合作的方向与地方政府发展地方经济的方法，应该注重三个角度：第一，应该从规律的角度看区域合作；第二，应该从战略的角度看区域合作；第三，应该从动态的角度看区域合作。

改革开放以来，区域合作经历了4个发展阶段：
——开始兴起阶段(1979～1984年)。

受改革开放的影响，各级地方政府独立利益主体身份得到了制度的承认，地方政府具有了发展经济的主动性与积极性。

1979年国务院提出“扬长避短、发挥优势、坚持自愿、组织联合”的原则，并于1980年作出《国务院关于推动经济联合的暂行规定》，以地区之间、城乡之间余缺物资调剂和技术、资金协作为主的区域合作开始兴起。

1981年华北地区在呼和浩特市召开了经济技术协作会议，并成立了我国第一个区域经济合作组织——华北经济技术协作区(由京、津、冀、晋、内蒙组成)。

之后，上海经济区、东北经济区等相继成立，区域经济合作范围开始扩大。

——全面铺开阶段(1984～1986年)。

到20世纪80年代中期，由于区域合作给各合作方带来了巨大的利益，区域经济合作全面铺开。

1984年9月，原国家经委与国家计委、国家民委和国家物资局联合召开了“全国经济技术协作和对口支援会议”。

同年秋，《中共中央关于经济体制改革的决定》明确指出：“对外要开放，国内各地区之间更要相互开放。

经济比较发达地区和比较不发达地区，沿海、内地和边疆，城市和农村，以及各行业各企业之间，都要打破封锁，打开门户，按照‘扬长避短、形式多样、互利互惠、共同发展’的原则，大力促进横向经济联系，促进资金、设备、技术和人才的合理流动，发展各种经济技术合作，联合举办各种经济事业，促进经济结构和地区布局的合理化，加速我
国现代化的进程。

”在各级政府推动下，
地区、城市与企业之间不同层次、不同
规模、不同内容的合作大量涌现，区域
经济合作组织发展到100多个。

在此阶
段前，我国有组织的区域经济合作基本
上集中于东部沿海地区。

1985年后，中
西部地区也开始建立广泛的区域经济合
作组织，1986年全国的区域经济合作组
织与网络发展到160多个。

在现有的经
济区(包括经济协作区、经济技术协作区、
经济网络等)中绝大部分是在第二阶段
形成的。

——深入发展阶段(1986～1992
年)。

1986年国务院颁发《国务院关于
进一步推动横向经济联合若干问题的规
定》，对横向经济联合的原则和目标、维
护企业横向经济联合的自主权、基建计
划管理和统计方法、促进物资的横向流
通、加强生产与科技的结合、发展资金
的横向融通、调整征税办法和保障经济
联合组织的合法权益等问题作了具体、
明确的规定。

1991年制定的《国民经济
和社会发展十年规划和第八个五年计划
纲要》又提出“继续完善和发展区域合作，
以省、区、市为基础，以跨省、区、市
的横向联合为补充，发展各具特色、分
工合理的经济协作区”。

在这一阶段，不
同区域经济合作组织内部机构设置、合
作手段与内容等不断得到完善，而且区
域间间接的交流与合作也发展较快。

财
政部、国家统计局、物资局、工商行政
管理局、商业部、体改委、审计署、中
国人民银行等部门相继制定了一些具体
规定以促进区域经济发展。

1990年颁布
《国务院关于打破地区间市场封锁,进一
步搞活商品流通的通知》。

——迈向规范化阶段(1992～)。

为克服冲突，国务院于1990年底发
出的上述通知，要求“各地区、各部门
自觉制止和纠正地区封锁的错误做法”。

这一通知对缓解当时较为激烈的地区冲
突起了一定的作用，但仍未能消除地区
冲突的根源。

“十四大”明确提出了我国
经济体制改革的目标是建立社会主义市
场经济体制。

1993年底，《中共中央关
于建立社会主义市场经济体制若干问题
的决定》确定了我国社会主义市场经济
体制的基本框架。

这标志着我国区域经
济合作规范化与消除地区冲突有了基本
的规范体制依据。

在市场规律的作用下，
以企业为主体、地方政府专业职能部门
为指导的新型区域经济合作格局正在逐
步形成。

区域发展特别是一级综合经济
区的发展受到广泛重视，区域市场正在
逐步完善。

2001年颁布《国务院关于禁
止在市场经济活动中实行地区封锁的规
定》。

2004年，国务院有关部委联合发
布《关于清理在市场经济活动中实行地
区封锁规定的通知》。

从1992年提出建立社会主义市场经
济体制以来，区域合作一直处在完善的
过程中，换句话说就是中国的区域经济
合作尚未完善，其原因是多方面的。

从
区域经济合作开展以来，国务院相继出
台了5个有关规定，但是这些规定基本
上形同一纸空文。

“禁止地方市场封锁”
的规定在20多年内反复强调了多次，但
地方市场封锁等地方保护主义做法屡禁
不止。

正是由于地方之间的相互封锁，
导致区域合作至今还没有规范化。

如前所述，中国目前重视区域经济
合作，是统筹区域发展与促进区域协调
发展的必然要求，其必然性具体表现在
如下4个方面：
首先，为适应全球化的国际环境需
要加强合作。

2001年中国正式加入世贸
组织，目前已经进入了“入世”后过渡期，
中国所面临的压力和挑战会越来越大。

如果国内各个地方还是各自为政，彼此
不合作，那么中国整体的竞争实力将不
会提高。

其次，为促进区域协调发展需要加
强合作。

建国以来，中国的区域战略经
过了内地建设战略阶段、“三线建设”战
略阶段、战略调整阶段、沿海发展战略
阶段与区域协调发展战略阶段的转变。

进入新世纪后，中国的区域问题越来越
多。

建国以来地区不平衡的问题一直存
在，改革开放以后，区域差距过大，区
域矛盾和冲突加剧。

目前存在的重大区
一、中国区域经济合作的背景
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域经济问题主要有：区域差距进一步扩大，西部地区依然落后；东北地区等老工业基地的老化问题突出；东部地区一些城市地区膨胀问题突出；中部六省的相对地位有可能下滑；第三轮地区经济冲突已经发生。

解决这些问题需要不同类型区域加强合作。

第三，发展地方经济需要区域合作。

京津冀都市圈落后于长三角和珠三角是一个不争的事实，这一事实在很大程度上证明了不合作则落后的道理。

中国的区域经济合作是从1992年开始转型的，京津冀和珠三角、长三角的差距拉
大的分水岭也出现在1992年。

1992年以
前，天津和北京的GDP相加超过上海。

之后，北京和天津的GDP之和小于上海
的GDP。

这就说明京津冀落后于长三角，
在很大程度上来说是因为区域经济合作
转型不及时。

第四，区域经济发展规律要求加强
合作。

一般来说，区域经济一体化会分
四个阶段，即独立的地方中心→单一强
中心→单一强中心与少数次级中心并存
→一体化。

目前我国大部分地区处在第
三个阶段。

由第三阶段向一体化过渡需
要政府强力推动企业主导型区域经济合
作。

根据区域经济合作规律、发达国家
的区域管理经验以及中国区域经济发展
所面临的主要问题，我认为，未来区域
经济合作的方向主要是：
第一，完善并加强对区域合作的管
理。

中国地方间利益矛盾与冲突始终难
二、中国区域经济合作的
未来方向与关键问题
CHINA REPORT
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策的权力上收到区域管理委员会。

最后，需要通过跨区域的合作提升企业竞争力。

从一般意义上讲，任何地方的企业成长都会经历四个阶段，即品牌创造阶段、发育成长阶段、壮大阶段与国际化阶段。

处于不同阶段的企业发展所要解决的关键问题是不一样的。

在品牌创造阶段，关键是要抓住一些偶然机会；在发育成长阶段，关键是要抓住其他地方带来的机遇，跨地区扩张品牌；在壮大阶段，关键是要改革企业制度，完成跳跃式发展；在国际化阶段，关键在于要善于利用国际机遇，捕捉国际商机。

中国许多民族企业尚处于发育成长阶段，跨区域合作是壮大企业的前提。

在全球化的时代，只注意地方内部的条件，而忽视外部机遇的地方经济发展方法是一种短视的方法，发展地方经济需要运用区域方法。

其要点包括3个方面：
第一，必须考虑外部影响。

地方政府在确定地区的发展方向时，必须考虑外部环境对自身所可能造成的影响，不能脱离外部变化来制定地方发展政策。

第二，必须同相关地方合作。

单个地方只有在与同一区域内其他地方携手合作，才能在区域竞争中充分展示自身的优势，也才有可能对整个国家的强盛做出最有用的贡献。

第三，由地方政府制定的地方发展政策必须同区域政策相协调。

协调的手段之一是由相关地区与有关区域管理委员会共同制定区域合作政策，共同推动企业主导型区域合作发展。

运用区域方法发展地方经济取得成功的例子比比皆是。

许多地方经济发展案例告诉我们，一个地方的发展必须考虑区域合作才能促进自身发展。

善于借助外部机遇发展自身经济的地方政府才是聪明的政府。

而且特别重要的是，只有运用区域方法发展地方经济，区域协
调发展战略的目标才有可能实现。

(责编：张 铭）
以解决，一个重要原因是中国区域管理缺乏法律基础。

要完善并加强区域管理，立法是必然要求。

第二，强化企业主导型区域合作。

在20世纪80年代，区域合作主要是地方政府推动的，在社会主义市场经济体制初步建立的条件下，政府主导型区域合作要让位于企业主导型区域合作，这要求转换地方政府的职能。

第三，通过多层次的区域合作推动区域经济一体化。

改革开放初期，中国的政府主导型区域经济合作发展得蓬蓬
三、发展地方经济的区域方法
勃勃，最主要的原因是在改革开放初期，地方政府之间合作的潜在利益非常大，而现在这种潜在利益不易被地方政府发现。

政府主导的区域合作大多数流于形式。

未来的合作需要企业广泛参与，政府的主要职责是为企业跨区域活动创造良好环境。

第四，通过城市扩散带动区域整体发展。

未来的一体化需要发挥城市的带动作用。

各级地方政府重视都市圈与经济带的发展，一方面反映了城市带动区域发展的要求，另一方面也说明了不同城市区域间合作的要求。

要适应以上发展趋势，需要处理好若干关键问题。

首先，需要完善区域管理制度基础，主要包括两个方面的问题，即“谁管”与“管谁”。

其中，“谁管”需要明确区域管理机构，“管谁”需要明确区域管理的具体对象。

以美国为例，美国的阿巴拉契亚涉及13个州，美国联邦政府为了推动这13个州的合作，于1963年成立了“总统阿巴拉契亚区域委员会”，1965年批准成立了《阿巴拉契亚区域开发法》，明确了总统阿巴拉契亚区域委员会的管理范围与职责。

京津冀都市圈的合作受到广泛关注，但如果没有一个权威的机构来协调，京津冀的合作很可能只会流于口头。

其次，需要克服地方之间的利益矛盾与冲突。

中国地方政府发展地方经济的政策手段主要有两个：即减免税收与廉价或无偿提供土地。

从经济学的角度
来分析，这种地方政策是无效的，而且会导致相关地方之间激烈的利益矛盾与冲突。

在一个地方政府免税的情况下，其他地方政府也会“比照办理”，因为在其他地方免税而本地不免税的情况下，本地的利益会受到侵害。

那么怎样协调地方政府的发展政策呢？在国外有很多可供借鉴的做法，比如有的国家出台了区域税基分享法，即将通过合作所获得的税收在相关地方按比例分配。

再如，有些国家为了克服利益冲突，实行统一奖励政策法，即将地方政府制定优惠政
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