禁飞区“飞”往何处

禁飞区“飞”往何处
作者：闫思
来源：《法制与社会》2011年第27期
摘要通过在伊拉克、波黑、利比亚的实践表明，禁飞区的设立有三种情况：制止侵略、人道主义干预、国内政治冲突引起的政权更迭。

由于禁飞区制度的特殊性使得在禁飞区内出现的违反国际法的行为引起了国际社会的热议。

为避免禁飞区成为他国为实现自身需要进行军事干预的藉口，所以本文认为有必要完善禁飞区制度。

关键词禁飞区安理会集体安全制度
作者简介：闫思，华中师范大学政法学院。

中图分类号：D99文献标识码：A文章编号：1009-0592(2011)09-026-02
一、禁飞区及其国际法依据
（一）禁飞区
禁飞区（non-fly zone），指一地的上空禁止任何未经特别申请许可的航空器飞入或飞越的空域。

目前在国际社会存在两种形式的禁飞区：一是一国基于保卫国防和保障飞行安全的理由在其境内划定的禁飞区域。

由于是在一国领土主权范围内，所以没有国际法上的争议；二是一国在他国境内基于人道主义目的设置的禁飞区。

本文探讨的是第二种。

设立禁飞区是安理会授权使用武力的方式之一，也是集体安全制度中强制措施的一种。

禁飞区不同于旨在保证对特定国家进行经济制裁所采取的非武力行动：一旦未经授权的飞行器进入“危险地区”，设置主体可以借助现代化的军事手段和空中打击力量，对禁飞区内的敏感目标进行跟踪、打击，以较小的牺牲保证整个地区没有大规模的军事轰炸平民的现象。

（二）设置禁飞区的国际法依据
虽然，在宪章中并未明确出现授权的字样，但是第6章、第7章、第8章的规定仍然为禁飞区的设立提供了法律依据。

安理会是唯一有权采取武力行动在他国设置禁飞区的国际组织。

宪章第5章第24条规定会员国将维持国际和平与安全的主要责任，授予安理会。

同时，第7章规定安理会如何采取措施恢复国际和平与安全。

第42条授权安理会在必要情况下可采取必要的空海陆军行动，此项行动包括示威、封锁及其他军事举动。

安理会的授权决议是设置禁飞区的直接依据。

利比亚禁飞区的设置依据是第1973号决议。

波黑禁飞区所依据的是第718号决议和第816号决议。

伊拉克禁飞区则根据的是第678号
决议中“授权同科威特政府合作的会员国，可采取一切必要手段，维护执行第660号决议以及随后有关决议，恢复该地区的和平与安全”的规定。

二、禁飞区的发展过程
（一）伊拉克禁飞区未获得安理会授权
伊拉克禁飞区指的是海湾战争结束后，美英等国为了对萨达姆政权保持军事压力而在伊拉克划定的北纬36度线以北的“安全区”和北纬32度线以南的“禁飞区”。

禁飞区持续12年，直到2003年才解除。

因为安理会从未明确正式授权任何国家或组织对伊采取军事行动（包括设置禁飞区），所以伊拉克禁飞区的设置违反国际法。

第一，美国在当时并未与科威特政府签订与军事保护的合作协议，依照决议中“授权与科威特政府合作的国家采取必要的军事行动”的规定，美国无权采取军事行动。

第二，第678号决议的目的是确保伊拉克维护并执行相关决议并恢复该地区的和平与安全。

一旦伊拉克撤军并执行决议，对科威特的威胁就宣告结束。

第三，第688号决议虽然反映了联合国对其日益恶化的人权状况的关注，但未授权其他国家或组织采取武力行动，若安理会需要采取武力行动，应当使用规定的步骤豎。

（二）波黑禁飞区虽经过合法授权但产生了消极的影响
安理会在1992年10月9日通过了第781号决议，决定在波黑建立禁飞区，禁止波黑的军事飞行并授权联保部队在战争区域进行跟踪。

此后安理会通过的816号决议禁止一切军用飞机和未经联保部队核准的飞机在波黑上空飞行。

波黑禁飞区的设置得到安理会的合法授权。

北约依据决议的授权接管了战争的指挥权，对波黑实施全面封锁并对安全区提供空中保护。

但在实践中，北约对地面部队的增援违背了决议中“仅在波斯—黑塞哥维那领空采取必要的军事行动”的规定。

并且北约对该地区进行的大规模军事干预不仅没有消除该地区的人道灾难，反而激化了当地的民族矛盾。

1995年发生的斯雷布雷尼察大屠杀，造成了8000名穆斯林族男子的死亡。

（三）利比亚禁飞区的发展态势令人担忧
2010年3月17号，由于卡扎菲政权没有遵守第1970号决议，继续以武力镇压平民抗议，安理会通过1973号决议，决定在利比亚设定禁飞区。

此次禁飞区设置的目的在于“保护平民”、“保障运送人道主义救援的安全”、“促进在利比亚境内停止敌对行动”。

1973决议相较于之前决议有以下进步：
第一，规定禁飞范围。

为保护利比亚平民的安全，除以人道主义救援为目的和负责撤离外国侨民的飞机外，禁止所有飞机在该区域飞行。

第二，明确禁止派出地面部队。

第4条指出为保护利比亚平民所采取的一切必要措施中不包括在利比亚领土的任何地方派驻任何形式的外国
占领军。

且未出现授权外国军事力量主动开展军事行动的字样。

第三，表达了联合国希望建立有效机制来规范禁飞区制度的意愿，第8条中“建立一个适当机制来执行上文第6和7段的规定”。

但随着战争进入僵持阶段，多国部队为尽快取得战争胜利，开始直接干预战争。

美军非洲司令部司令卡特·哈姆表示，考虑向利比亚派遣地面部队，会同可能的国际地面部队，为利比亚反对派提供支持。

三、禁飞区制度的缺陷
禁飞区制度的缺陷表现在：
首先，安理会的决议常采取建议的形式。

出于外交考虑，安理会在关键的地方多使用模棱两可的语言使得决议内容缺乏法律上的确定性。

这种开放式的语言为其他国家留下了广阔的解释空间，各国可以基于自身需要进行解释。

其次，决议内容模糊不清，权责归属不明。

一方面，没有对被授权国家或组织的权限进行明确限制导致在实施中会员国或组织的权限被任意扩大。

另一方面，决议缺乏对时效、撤销禁飞区条件的设置。

安理会将行动的开始和结束时间交由具体国家或组织决定。

当联合国的目的达到时行动理应停止。

但事实并非如此，伊拉克长达十三年的禁飞便是很好的证明。

最后，监督机制的缺失间接造成了禁飞区的混乱局面。

因为联合国一直没有自己独立的军队，所以在使用武力的问题上，安理会只能授权给有关国家或组织进行，使得安理会丧失了武力行动的指挥权。

并且在少数大国左右下，军事参谋团也没有在军事行动中发挥应有的作用。

同时，缺乏监督机构使得被授权会员国拥有广泛权利而几乎不受限制。

没有任何国际组织对被授权国家或组织的越权行为所造成的后果追究责任。

四、完善禁飞区制度的若干思考
通过分析，我认为禁飞区作为授权使用武力的形式之一所出现的问题折射出集体安全制度的一些不足。

在完善禁飞制度时，我们不能离开集体安全制度而另建一座空中楼阁，而应立足现有国际机制分析两者的共性和禁飞区制度的特性来寻求解决问题的方法。

（一）集体安全制度下使用武力的合法与正当
首先，充分发挥安理会在授权使用武力行动中的重要作用。

冷战以后，人们希望建立一个以法律制度为基础的国际社会的愿望越来越强烈。

虽然人们质疑安理会决定的公正，但是我们不能将安理会置之不理又重新构建一个新的部门。

其次，使用武力必须合法。

宪章第2条规定禁止使用武力只允许有两个例外：第51条规定的自卫和安理会根据第七章批准的军事措施。

国际社会并不希望单靠一个超级大国维护世界的和平与安全，坚决反对任何形式的单边军事行动，无论这个行动善意与否。

再次，使用武力必须正当。

只是合法但不正当，或反之，都会削弱国际秩序并由此使人类面临更大的风险。

《威胁、挑战和改革问题的高级别小组的报告》（以下简称《报告》）提出了正当性的五个标准，认为安理会在考虑是否授权使用武力时，应参照以下标准：威胁的严重性、正当的目的、万不得已的办法、相称的手段和权衡后果。

（二）设立禁飞区的具体要求
1．在决议内容中着重解决内容的不明确带来实施的不受制约。

为避免禁飞为某大国所利用应当对授权使用武力的目的、授权国家、禁飞范围、设置时间、会员国的权限等事项做出清晰规定，不能单纯使用概念性语言。

在这里需要强调的是禁飞区的撤销应当由安理会裁定，当授权使用武力的目标达到后应及时撤销相关军事行动。

2．建立相应的监督机制，规范被授权国家或组织在禁飞区内的行动，对越权行为及时警告并予以制止。

安理会可以在该地区派出由适当人数的观察员组成的调查小组，观察员的选派除了要保证客观公正之外，应当代表五大国的意见。

调查小组可以将该地的具体情况以报告的形式提交给安理会。

五、结语
禁飞区制度的发展反映了集体安全制度在新时期面临的困境。

大国控制下的安理会更多成为权力斗争的舞台，而非大国承担更多责任的场所。

禁飞区的三次实践给现有的集体安全制度带来的冲击让国际社会充分认识到现有体制的不足，认识到解决问题的必要性和紧迫性。

我相信虽然目前禁飞区制度还存在诸多不尽人意之处，但随着国际法的不断完善禁飞区制度会在维护世界和平与安全的过程中发挥更重要的作用。

注释：
①禁飞区．百度网站．/view/194299.htm．2011-6-22．
②AlainE．Boolean，ToTheSuburbsofBaghdad：Clinton'sExtensionofTheSouthernIraqiNo-FlyZone，ILSA Journal of International & Comparative Law，Vol 1，No 3， Spring, 1997．
③多国军事干预利比亚，腾讯网站/zt2011/libiyawar．2011-7-3．
④张影恬．“安理会默示授权使用武力”的非法性．中国社会科学文摘．2011(7)．
⑤《威胁、挑战和改革问题的高级别小组的报告》第三部分:集体安全与使用武力．第184条．
参考文献：
[1]杨泽伟．主权论——国际法上的主权问题及其发展趋势．北京大学出版社．2005 ．
[2]Timothy P． Mc． No-Fly Zones: The Imposition and Enforcement of Air Exclusion Regimes over Bosnia and Iraq．
[3]戴轶．试论安理会授权使用武力的法律规制．法学评论．2008(3)．
[4]杨泽伟．联合国改革与现代国际法:挑战、影响和作用．时代法学．2006（3）．
[5]温树斌．联合国集体安全制度内在缺陷的剖析．政治与法．2006(5)．。