三层博弈视角下推进中国对欧直接投资的机遇与路径

三层博弈视角下推进中国对欧直接投资的机遇与路径
作者：李佳雍媛
来源：《新视野》 2021年第4期
文／李佳雍媛
摘要：2017年以来，欧盟及其成员国逐步加大外资审查力度且对中国指向性明显提高。

在
中欧投资博弈关系中，欧盟成员国都不是单方面的博弈方：一方面，需遵守欧盟规章条例，欧
盟因素在其与中国博弈时影响较大；另一方面，德国等核心成员国也可以通过对欧盟理事会等
施加影响，进而与中国在国际层面进行磋商。

整体上，欧盟外资政策趋严大方向不会改变，但
三层博弈视角下中资入欧仍有机遇，中国进一步提高对外开放也会增加博弈中的赢集。

为此，
推进中国对欧直接投资的策略和路径包括：国家层面，完善外资法律基础并深化中欧投资合作，加快推进《中欧全面投资协定》的签署和实施；企业层面，依据自身特点做好投资前期准备和
风险评估，应对可能导致交易失败的因素和问题提前做好防范。

关键词：中欧经贸关系；外资审查；投资博弈；三层博弈
中图分类号：F125 文献标识码：A 文章编号：1006-0138(2021)04-0036-07
党的十八大以来，中欧经贸关系稳步发展。

2020年，尽管新冠肺炎疫情对全球贸易产生巨
大冲击，但中国与欧盟贸易仍同比增长4.9%，中国首次跃居欧盟第一大贸易伙伴。

尽管如此，
自2017年以来，随着欧盟及其部分成员国外资审查政策收紧，以及受新冠肺炎疫情冲击，中国对欧洲投资却出现大幅下滑趋势。

商务部数据显示，中国对欧洲直接投资流量，从2017年的184.6亿美元大幅下降至2020年的47.0亿美元。

在中欧投资博弈关系中，其成员国都不是单
方面的博弈方：一方面，成员国需遵守欧盟的规章条例，欧盟因素在中国与成员国博弈时影响
较大；另一方面，由于欧盟机制的特殊性，核心成员国如德国也可以通过对欧盟理事会等施加
影响，进而与中国在国际层面进行磋商。

有鉴于此，本文简要分析欧盟及其成员国外资审查政
策的新动向及其原因之后，构建三层博弈框架分析欧盟及其成员国与中国间投资博弈关系转变
所带来的中国对欧直接投资机遇，在此基础上提出推进中国对欧直接投资的策略与路径。

一欧盟对外资审查政策收紧的新动向及其原因
2017年以来，随着全球保护主义和孤立主义不断抬头，欧盟及其部分成员国逐步加大外资
审查力度且对中国指向性明显提高。

2017年9月，欧盟委员会（后文简称欧委会）时任主席容克提出“建立欧盟范围内的框架
筛选外国直接投资”提议。

2019年3月，欧盟理事会批准《关于建立外商对欧盟直接投资审查
框架的条例》（Regulation（EU）2019/452）（简称《欧盟外资审查条例》）。

该条例系欧盟
层面首个外资审查条例，确立了关于外商对欧盟直接投资的审查框架，对审查领域、主体、机构、机制等都作了相关规定，以供所有成员国参照。

该条例强调对关键领域外资进行严格审查，包括物理和无形的关键基础设施、可军民两用的关键技术、可获取或控制敏感信息、媒体自由
与多元化领域。

除此以外，欧委会还依据成员国国内是否有外资审查制度设计了不同的合作机制，并强化了自身在涉及欧盟利益领域的话语权。

与此同时，2019年3月，欧委会发布《欧中
关系战略展望》报告，将中国定位为“合作伙伴”“经济竞争者”和“制度性竞争对手”，并
明确表示要加强对中国在欧盟投资的监管力度，将通过立法加大对中国投资的干预力度。

2020年10月10日起，《欧盟外资审查条例》正式施行。

虽然该条例规定外资审查权限仍
然掌握在各成员国手中，但在其影响下，越来越多成员国开始加大本国外资审查力度。

基于不
同经济基础与发展阶段，欧盟成员国对外商投资政策也有所不同。

作为核心成员国的德国和法
国近年来都在不断收紧外资审查力度，其他非核心成员国也在欧盟与德法影响下逐渐提高外资
审查力度。

本文选取德国这一核心成员国和中东欧等非核心成员国为例，回溯成员国对外商投
资审查政策并分析其转变原因。

（一）核心成员国对外资政策新动向——以德国为例
中德两国经贸领域合作紧密。

2020年，中国连续5年成为德国最大贸易伙伴，并首次成为
德国第二大出口目的地国。

德国则常年稳居中国在欧盟最大贸易伙伴地位。

尽管如此，中国对
德直接投资自2017年以来却持续下滑：从2017年的27.1亿美元大幅下滑至2018的14.7亿美元，2019年继续下滑至14.6亿美元并首次跌出对德投资前三名。

鉴于德国特殊核心成员国地位，其对中贸易投资政策很大程度上影响着欧盟及其他成员国
对中资的态度。

德国外资审查主要依据《对外贸易与支付法案》和《对外贸易与支付条例》及
其修正案。

据此，由德国联邦经济和能源部作为主要审查部门，当非欧盟投资者收购特定行业
德国企业股份超过25%时，德国政府有权介入进行国家安全评估，并可以依据审查结果叫停交易。

2017年德国对该条例进行了大幅更新，不仅明确了特定行业，将关键基础设施纳入受保护
行业范围，而且并购方式由自愿申报上升为强制申报。

更进一步，2018年将安全、国防、关键
基础设施、关键技术和媒体行业的外资审查门槛从25%提高至10%。

这一举措极大提高了审查范围及力度，也预示着德国自由开放的外资政策逐渐改变。

此外，2019年推行了《国家工业战略2030》，强调采取国家层面措施来保护关键行业，最大限度预防外国并购的可能风险。

透过德国近年来对外资安全政策的更新，不难预见德国对外资持有谨慎怀疑态度，并且加
强对受保护行业外资并购的审查力度，以求最大程度确保国家安全。

德国国内也存在对中资活
跃收购德国企业的忧虑，特别是对德国核心技术向中国转移的抗拒。

通过对2016年以来德国媒体对中资并购的文章研究发现，关于中资并购的消极声音主要存在于政界，而社会舆论等则持
较为中立态度。

[1]德国媒体普遍认为，德国政府不断收紧外资审查力度是对中国企业在德特殊行业活跃并购的回应，具有较强政治针对性。

[2]综合各方面，德国有着完整的以行业为标准、非欧盟或非德国企业为主体的外资审查流程，并且逐年完善，特别是近期对中国企业的政治针
对性越发明显。

（二）非核心成员国对外资政策新动向——以中东欧国家为例
非核心成员国层面则存在一些不同声音。

南欧国家从自身利益出发，经济危机严重的希腊、西班牙等国急需资金输入以调动国内经济，缓解政府赤字；北欧则是不愿违背其向来崇尚的贸
易自由化理念，也不愿过多让渡国家主权至欧盟；而中东欧国家倾向于维持宽松外资政策以获
得引进外资时的优势地位，且其基础设施建设改进与建设的空间巨大，引进外资便尤为重要。

其中，中东欧国家对中资投资政策转变有更深远的原因。

中东欧国家在“回归欧洲”进程中屡次与中国疏远，一直到21世纪初都缺乏政治互信，但随着全球金融危机和欧元区债务危机到来，欧盟着力对希腊等国进行财政援助而忽视了中东欧
国家，新成员国虽然在经济上保持高速增长，但仍然与其对入盟寄予的极高期望值相距甚远。

这种理想与现实的落差使得中东欧国家开始重新定位非欧盟经济伙伴（如中国）地位，最终通
过“16+1”战略制度化。

2012年4月“华沙倡议”的12项措施大多集中在贸易、投资和基础
设施合作上，中东欧国家随后都被列入“21世纪海上丝绸之路”官方名单，且均签订了《“一
带一路”合作备忘录》，此后双方经贸合作与政治互信不断深化。

中国在匈牙利投资的宝思德
化工经贸园区与商贸物流园区等便是实证。

然而近年来在中东欧地区也出现一些质疑声音，包
括对中国“新丝绸之路”战略不透明性以及双方权力不对等的警告。

[3]
谈及中东欧国家对中政策转变，可以从两个角度考量：其一，是对欧盟期待上升。

“双速
欧洲”、英国脱欧、美国不确定性都增强了其对被边缘化和孤立的恐惧，迫使他们采取更务实
态度和政策表明其更紧密的欧盟立场；并且，为了最大程度地在欧盟预算谈判中实现自身利益
诉求，中东欧需要在遵守欧盟规则和与中国关系中做出平衡选择。

其二，是经济落差。

中资投
入仍旧落后于西欧国家，且一些大型基础设施项目尚未取得切实成果，比如“16+1”合作中布
达佩斯—贝尔格莱德高速铁路项目的实施明显滞后等。

对于项目延误和投资预期未能实现，中
东欧国家期待与现实的落差促使其对中国萌发失望情绪，进而影响其态度和政策。

总体而言，随着欧盟和德法逐渐推行《欧盟外资审查条例》，非核心成员国虽并未对外资监管作出大规模
改变，但其开始意识到战略性行业等需受到国家保护，维持欧洲产业竞争力至关重要，因而德
法“构建欧盟统一外资审查制度”的战线可能会进一步扩大。

二三层博弈视角下推进中国对欧直接投资的机遇
以上分析表明，2017年以来，欧盟将中国视作“制度性”竞争对手，不断加大外资审查力
度且对中国指向性明显提高。

随着欧盟及其成员国对华投资政策改变，其与中国的投资博弈关
系也随之发生变化：首先，欧委会开始积极参与外资监管，并通过《欧盟外资审查条例》对待
审查行业进行了非穷尽式列举，提高了外资准入门槛和无形贸易壁垒；其次，在欧盟和核心成
员国的影响下，其他成员国开始重视特定行业的外资并购，整体上提高了欧盟外资监管强度；
再次，欧盟与成员国基于立场不同的内部博弈，也会不断影响其对中国的投资政策。

因此，本
文将双层博弈拓展成三层博弈分析中国对欧投资关系的转变，并考察在此视角下推进中国对欧
直接投资的机遇。

根据Robert Putnam的双层博弈理论，将国内因素加入国际问题分析中，各国谈判者既与
其他国家领导人进行国际谈判（Level Ⅰ），又同时与国内政党、利益集团等主体进行国内谈
判（Level Ⅱ），谈判者在国内获得的支持集合即赢集（Win-sets）大小决定着其在国际谈判
中的议价回旋余地，而双方赢集的交集便是国际协议达成的可能性。

欧盟内部博弈可应用双层
博弈理论进行分析，欧委会与欧洲议会、成员国国内政党与利益集团分别博弈后均会产生赢集，而两者间交集便是欧盟整体与第三国进行国际谈判的最终赢集，无论是欧委会、成员国或是政党、利益集团的力量改变，都会对自身博弈的赢集产生影响，并改变最终赢集大小。

在中欧投资博弈中，有三方参与者，分别是中国、欧盟及欧盟成员国。

中国作为博弈中独
立的一方，可以自主制定政策做出选择，而欧盟与其成员国间存在权力分配关系，且两者均会
与中国进行博弈。

本文基于欧盟独特机制构建框架和传统双层博弈理论，扩展从三个层面分析
中欧投资博弈关系：第一层面即欧盟层面，欧盟内部博弈可应用以上双层博弈理论进行分析，
包含欧盟与其成员国间基于不同立场的权力分配与利益博弈，以及政党对成员国及欧盟政策影
响的现实问题；第二层面即成员国层面，内容涵盖成员国内部博弈及其与中国的国际博弈。

成
员国内部博弈主要是其国内政党与利益集团的博弈。

虽需遵从欧盟法律规章，但成员国对外贸
易投资政策依旧是由本国自主决定，尤其与其国内政治经济形势密切相关；第三层面即国际层面，着重分析中国与欧盟（主要指欧委会）间博弈关系，自成员国部分权限让渡至欧盟后，以
欧委会为代表的欧盟高层与中国进行政策博弈。

（一）欧盟内部博弈
在2017年提出草案时，《欧盟外资审查条例》便引起欧盟内部讨论。

虽然反对原因各异。

如，北欧国家推崇投资贸易自由化；中东欧国家因自身对外资的经济依赖性，倾向于维持宽松
政策等。

但这些均可溯源至成员国对欧委会权力扩大的抗拒，也可以看作“成员国主权至上”
和“欧洲一体化”理念的碰撞。

欧委会与成员国的利益与立场决定着其政策的出发点与目的，
因而欧盟内部博弈可以视为民族主义与欧洲主义的角逐。

应对2020年以来的新冠肺炎疫情中，也暴露出欧盟集体行动和互助能力上的短板。

欧委会不能在中央一级进行统筹，局限的协调能
力远不能及时应对统一市场下各国紧密来往带来的防控难题。

同时，泛欧经济民族主义也开始
抬头，法国、意大利、葡萄牙呼吁购买本国农产品以展现爱国，这对欧盟单一市场的负面效应
会一直延续到疫情后，加之美国向世界转嫁危机的外部环境，可能进一步激发欧洲民族主义并
加剧保护主义，恶化投资贸易环境。

[4]
依据欧盟机构组成方式，其成员国国内政党不仅可以影响本国政策，而且可以通过进驻欧
洲议会等决策机构影响欧盟政策方向。

不同于以往意识形态“左”“右”之分，如今更多是
“封闭的欧洲”和“开放的欧洲”的博弈。

从2019年欧洲议会议席在党派间的分布来看，之前长期占有议会多数的欧洲人民党和社会民主联盟议席减少，绿党和复兴欧洲一跃为第三和四大
政党。

新旧政党在气候、预算和经济政策方面均存在一定分歧：首先，从欧盟“气候中立”、
绿色经济新战略议程便可见一斑。

欧委会主席冯德莱恩已提出要将欧盟在2050年之前实现净零排放作为其工作重点，但由于不同区域经济基础与能源消耗存在较大差异，如波兰50%能源来
自煤炭，激进气候改革只会增加中东欧、南欧经济负担，加剧其与西欧间冲突。

其次，新兴政
党诉求会在预算中得到体现：绿党要求大幅增加用于减排和应对气候变化的预算，而复兴欧洲
则希望增加统一防务支出，但英国脱欧后财政收入减少致使必须削减其他方面支出，新一轮预
算谈判必然面临更多不确定性和挑战。

最后，政党价值取向也会促使其对外政策趋于保守。

绿
党注重的环保、人权、透明度等增添了外资尤其是新兴经济体进入欧洲市场的门槛，提高了欧
洲对外贸易投资谈判难度，不利于推进自由贸易。

[5]
疫情冲击下，以意大利、法国和西班牙等债务严重的国家希望发行新冠债券进行融资，但
德国、芬兰等国则不愿承担其债务风险，虽然德国国内存在同情意大利等国的声音且绿党也赞
同发行这种欧元债券，但默克尔依旧坚持反对立场。

这种长期得不到缓解的债务危机加之疫情
期间投入，可能会进一步壮大意大利等国国内的民粹政党。

不难看出，政党力量重新洗牌会影
响欧委会与成员国的价值观与政策走向，成员国内部达成一致的赢集也会随之改变，进而欧盟
方赢集大小的不确定性提高。

对中欧博弈关系的影响不可小觑：一方面，绿党和复兴欧洲力量
增强将促使欧盟加大力度支持清洁能源和绿色经济方面的创新，这也为中欧推动气候合作带来
了新机遇，同时中欧投资协定也在不断推动双方绿色伙伴关系提升；另一方面，不同于社会民
主联盟已经普遍接受全球化和市场经济，绿党和复兴欧洲更多体现“封闭的欧洲”理念，确保
自身国家安全、防范外来风险成为其首要议题，因而可以设想未来可能出现更多投资壁垒，中
企赴欧投资可能遭遇更大挑战，提升双方互信，降低自身在东道国政府眼中的“威胁性”成为
中企需要考虑的问题。

（二）欧盟成员国与中国博弈
成员国层面首先考虑的便是成员国国内博弈，国内政党与利益集团是影响其政策决策的最
主要因素。

政党的价值走向、社会利益团体诉求以及国家经济基础等都会产生不同程度的影响。

国内政党不仅需要考虑党内主张，也需兼顾国家利益与大选压力，而其与利益集团的力量对比（即社会政治结构）也会影响成员国政策偏好与自主性，例如法国政府相较于德国和荷兰政府
更容易推行自主策略。

并且，成员国经济基础也导致了不同的最优政策选择：德法等国倾向加
紧外资审查以保护国内产业，而中东欧出于经济发展与提升本国基础设施建设目的更倾向于引
进外资而非增添限制。

疫情期间，欧盟成员国大都与中国互帮互助通力抗击疫情，为后疫情期
间合作打下良好基础，但也需注意到，德法等国出台了新规定使政府能够更容易阻止非欧盟国
家企业收购被视为有重要战略意义的本国企业。

除却国内因素的影响，欧盟因素也十分重要，《欧盟外资审查条例》便是通过外部因素间
接影响成员国与中国投资博弈关系。

首先，依据合作机制，国内有外资审查机制成员国需主动
通报本国待审查外资，同时欧委会与其他成员国可以发表自身看法或在合理情况下要求东道国
提供更多信息以供意见发表；其次，东道国也可以以外国投资可能影响其国家安全为由请求欧
盟启动监管；最后，东道国需对外界意见给予适当考虑，特别地，针对涉及联盟利益的项目和
计划时，需要最大限度地考虑欧委会意见，并且在拒绝接纳时还需要作出解释说明。

由此可见，鉴于欧委会及其他成员国通过内部信息交流机制可以间接参与东道国外资审查，欧委会与成员
国的博弈在利益一致时赢集会进一步扩大，而在双方意见冲突时达成一致的可能性则进一步减小。

至此，尽管明面上仍旧是双方博弈，但实际上已经逐渐向包括欧盟立场的三方博弈转换。

此外，虽然欧委会和其他成员国可以对东道国施加意见软约束，成员国仍独自拥有外资审查最
终决定权，因而，《欧盟外资审查条例》实施后中企投资更主要考察依旧是目的成员国国内政策，但也应充分正视合作机制的可能效果，尤其考虑到欧盟可以借由合作机制平台联合相关成
员国进行投资“封锁”，使得中资难以进入该国市场或某些敏感领域，甚至被拒之门外。

尤其
新规制的具体解读与实施均由成员国自助修订或新设国内法进行，同时考虑到成员国对外资监
管的不同态度。

因此，密切关注各成员国关于外资监管的国内法，是中企赴欧盟成员国投资的
重中之重，也成为提高投资成功率的一个切入口。

（三）欧盟与中国博弈
欧盟实行《外资审查条例》是其保护主义抬头的迹象，采取政治工具维持技术竞争力和国
际影响力预示着欧盟外国直接投资政策趋向阶段性保守。

而从改变其外资监管态度的最大推动
力来自德法意等成员国不难看出，成员国对欧委会政策走向影响力不断增大，那么其与欧委会
博弈时达成的赢集可能会缩小，进而影响中欧博弈中欧盟方的最终赢集。

具体而言，从该条例
的针对性影响也可以窥见今后中国对欧直接投资的新机遇。

其一，限制中国对拥有关键技术欧
洲公司的战略性收购，防止技术流失甚至竞争力转移至中国，特别是针对国有资本因素这一为
中国量身定做的条款。

究其根源，欧盟认为国家补贴扭曲了共同市场的公平竞争，国有企业通
常可以凭借补贴取得竞拍时的价格优势，从而以高出同期竞争者的价格优先收购欧洲公司。

在
欧盟对国有企业重点盯防的情况下，中国可以继续稳步推进私营资本对外投资，促进民间企业
加快走出去步伐。

其二，欧盟通过该条例对中资施加的种种限制也是其促使中国平等开放市场
的第一步，是其对外经济政策和产业战略的一部分。

正如《欧中关系战略展望》所指出“中国
不再仅是合作搭档，更是追求技术领先地位的经济竞争对手”。

以《欧盟外资审查条例》为号角，欧盟方开始表达其对资本跨境流动和市场准入水平对等开放的重视。

同时对于欧盟方一直
关注的欧资在中贸易与投资障碍和知识产权保护等问题，也在完成初步谈判的《中欧全面投资
协定》中得到体现：中方对环保服务、新能源汽车领域的市场准入做出承诺，并且在通讯、云
服务和计算机服务方面也缩小了对欧资市场准入的限制。

对等开放从来都不是一句空话，在欧
方通过协议谈判获得中方让步的前提下，中方也可以以此为筹码争取中资在欧盟投资的平等权益。

三推进中国对欧直接投资的策略与路径
综合考虑《欧盟外资审查条例》对欧盟外资监管力度的影响：一方面，受欧盟机制限制，
其并未强制要求所有成员国建立国内外资审查制度，成员国仍可以自主决定是否新建，因而未
有外资审查制度或监管力度较轻国家可能继续成为投资“洼地”，即第三国投资者可能集中转
移投资至某一些成员国，进而迂回进入欧洲共同市场；另一方面，其本身也会提高成员国设立
外资审查制度的可能性，且新设或修订的监管机制也需以此为圭臬，符合相关约束并通告欧委会，如此规避最终目的国审查制度的“迂回空间”被压缩，欧盟整体外资监管力度趋严。

总体
而言，在中欧投资博弈中，欧盟层面变得更加积极与强势，也提高了其和核心成员国对中国与
成员国投资博弈的影响。

与此同时，中国于2020年1月1日起施行的《中华人民共和国外商投资法》采用负面清单形式规定了外资领域，并在2020年11月签订的RCEP（区域全面伙伴关系
协定）也进一步扩大了对外开放，降低了投资贸易壁垒。

这些其实都扩大了中国在投资博弈中
的赢集大小，体现出更高的外资包容度。