上海市食品安全监管变革的历史回顾

上海市食品安全监管变革的历史回顾
本文回顾了建国以来上海市食品卫生（安全）监管工作的变革情况。

从法制建设、体制变迁、监管能力和网络建设、监管机制和食品安全水平等方面叙述了本市食品安全监管工作的历史变化。

标签：食品安全；监管；回顾
引用格式：顾振华.上海市食品安全监管变革的历史回顾[J].上海预防医学，2018，30（1）：26-31，37.
Review on the history of food safety supervision and reform in Shanghai GU Zhen-hua （Shanghai Food Safety Federation，Shanghai 200233，China）Abstract：This paper reviews the changes of food hygiene （safety ）supervision in Shanghai City since the founding of the people’s Republic of China，describing the historical changes of food safety supervision from the aspects of legal system construction，institutional change，supervision ability and network construction，supervision mechanism and food safety level in Shanghai City.
Keywords：food safety；supervision；review
自改革開放以来，上海市的经济和社会得到迅猛发展，食品安全监管体制进一步完善，监管能力进一步提升，食品安全水平进一步提高。

谨以本文对上海市食品安全监管的变化和成绩进行回顾和总结。

1 食品安全法制建设的巨变
建国初期，上海市政府先后颁布了《私立菜场管理规定》《饮食店管理规则》《屠宰场管理规则》《肉品检验标准》《畜禽无害化处理要求》《防止河豚鱼中毒规定》等管理规定[1]。

根据国家食品卫生（安全）法律要求，结合本市实际情况，1985年起市人大颁布了《上海市城乡集市贸易食品卫生管理规定》[2]《上海市动物防疫条例》[3]《上海市酒类商品产销管理条例》[4]《上海市实施办法》[5]《上海市食品安全条例》[6]。

市政府先后颁布了《上海市生食水产品卫生管理办法》《上海市农药经营使用管理规定》《上海市餐厨废弃油脂处理管理办法》《上海市食用农产品安全监管暂行办法》《上海市生猪产品质量安全监督管理办法》《上海市活禽交易管理办法》《上海市集体用餐配送监督管理办法》《上海市食品安全信息追溯管理办法》《上海市人民政府关于加强食品安全管理的通告》等20余件地方法规、地方规章，构成本市食品安全监管法律构架，为食品安全监管提供法律依据。

2 食品安全监管体制变化
1843年上海开埠后，公共租界工部局、法租界公董局各设卫生处。

1913年，江苏省国民政府在淞沪检察厅设有卫生科和督查科。

1927年，上海特别市政府卫生局成立，负责食品卫生管理工作[7]。

1949年5月上海解放，上海市军事管制委员会卫生处接管原上海市卫生局。

1950年，区卫生事务所改组为区卫生科和卫生防疫站。

1953年1月26日，中国政务院第167次会议决定在全国县以上建立卫生防疫站。

1953年建立了上海市卫生防疫站[8]。

建国68年来，上海食品卫生（安全）监督体制大致经历了以下六个过程：
2.1 事业单位食品卫生管理体制
1982年前，本市食品卫生管理工作由卫生局下属的事业单位承担。

上海市和区县卫生防疫站内设食品卫生科（或卫生科）承担辖区食品卫生管理工作。

上海市乳肉管理所（1951年成立，原称“上海市人民政府卫生局乳肉管理所”）主要从事乳、畜禽肉、蛋、水产品卫生管理工作。

1975年12月，上海市人民政府成立上海市食品卫生领导小组，由时任上海市革委会副主任杨凯任组长，有关委办局分管领导任成员。

食品卫生管理主要依据《中华人民共和国食品卫生管理条例》[9]以及国务院和国家有关部委颁发的单项食品卫生要求。

2.2 法律授权食品卫生监管体制
从1982—1995年，本市食品卫生管理工作进入法律授权的事业单位承担食品卫生管理工作阶段。

1982年11月29日，全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国食品卫生法（试行）》[10]，授权卫生行政部门下属的卫生防疫站或食品卫生监督检验所承担食品卫生的事业单位监督转变。

1984年，上海市卫生防疫站食品卫生科与上海市乳肉管理所合并，成立上海市食品卫生监督检验所（仍属于上海市卫生防疫站的内设机构，独立对外开展食品卫生监督工作），各区县仍由卫生防疫站内设的食品卫生科承担辖区食品卫生监督任务。

2.3 食品卫生行政监管体制
从1996—2004年，本市食品卫生管理工作进入行政部门监管阶段。

1995年，全国人大修订了《中华人民共和国食品卫生法》[11]，对国家食品卫生监管体制进行调整，由授权卫生防疫站改为各级卫生行政部门直接承担食品卫生监督职责。

1996年，本市撤消上海市食品卫生监督所和上海市卫生局监督办公室（代表卫生局承担除食品卫生以外的公共卫生监管职责），成立了上海市卫生局卫生监督所，并将卫生防疫站下属的有关传染病监督、环境卫生监督、学校卫生监督、职业卫生监督和放射卫生监督也并入上海市卫生局卫生监督所（2000年起，将医政监督纳入卫生局卫生监督所，改由市卫生局局长兼任市卫生局卫生监督所所长）。

各区县相应成立区县卫生局卫生监督所。

各级卫生局卫生监督所作为同级卫生行政部门具体执法的执行机构，承担包括食品卫生监管在内的公共卫生监督职能。

为加强市政府层面的统筹协调，2003年上海市政府建立食品安全联席会议制度，并成立食品安全联席会议办公室（设在上海市食品药品监管局），承担联席会议的日常工作。

2.4 食品安全多部门分段监管体制
从2005—2009年，本市食品卫生监管工作进入食品安全监管，且多部门负责监管阶段。

在此期间，国家先后颁发与《中华人民共和国食品卫生法》相关的法律，包括《中华人民共和国动物防疫法》（2007年修订）[12]《中华人民共和国产品质量法》（2009年修正）[13]和《中华人民共和国消费者权益保护法》（2009年修正）[14]等，农业、技监、工商等行政部门依据这些法律开展食品安全相关的执法活动，形成了多部门监管的格局。

以阜阳“劣质奶粉”事件为代表的食品安全事件也暴露出体制改革的弊病。

根据我国食品安全监管工作出现多部门参与的现状，2004年9月1日，国务院印下发《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》[15]，确定以“分段监管为主，产品监管为辅”的食品安全监管体制，明确农业部门负责种养殖领域食品安全监管；质监部门负责生产加工领域食品安全监管；工商部门负责流通领域食品安全监管；卫生部门负责消费领域食品安全監管；食药监部门负责食品安全综合监督、组织协调、查处大案要案。

2009年2月28日，全国人大常委会审议通过的《中华人民共和国食品安全法》[16]，从法律层面确立分段监管的体制，并将食品卫生监管改为食品安全监管。

2004年12月10日，上海市政府根据国务院要求，结合上海的实际，印发《上海市人民政府关于调整本市食品安全有关监管部门职能的决定》（沪府发〔2004〕51号）[17]，对本市食品安全监管体制也进行相应调整。

农业部门负责本市种养殖领域食品安全监管；质监部门负责生产加工领域食品安全监管；食药监部门负责食品安全的综合监督、流通和消费领域食品安全监管、生猪屠宰、保健食品全程监管；工商部门负责取缔无证照经营；卫生部门负责食源性疾病的预防控制；出入境检验局负责上海口岸出入境食品检验；经委负责流通环节的行业管理。

根据监管职能的调整，2005年1月起，从上海市和区县卫生局卫生监督所平移了724名从事食品安全监管（包括化妆品监管）人员到上海市食品药品监督管理系统。

上海市食品药品监督管理局成立了上海市和区县食品药品监督所（作为全额拨款的事业单位，承担食品流通、餐饮消费、保健食品和化妆品全程监管工作），并形成市、区县“垂直”管理模式。

此外，市质量技术监督局也成立市和郊区县食品生产监督所，承担食品生产安全监督工作；市农业委员会也成立动物卫生监督所（同挂饲料监督所），作为其种植养殖领域食品安全监督执法机构。

2.5 一部门为主的食品安全监管体制
从2009—2015年，本市食品安全监管工作进入以食药监为主，农业等部门参与的“一部门为主”的食品安全监管阶段。

2013年2月，中共十八届二中全会审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》[18]，提出整合加强食品药品等管理机构，组建国家食品药品监督管理总局，主要职责是对生产、流通、消费环节的食品安全实施统一监督管理，将工商行政管理、质量技术监督部门相应的食品安全监督管理队伍和检验检测机构划转食品药品监督管理部门。

国家卫生和计划生育委员会负责食品安全风险评估和食品安全标准制定，农业部负责农产品质量安全监督管理，将商务部的生猪定点屠宰监督管理职责划入农业部。

2013年4月10日国务院印发《关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》（国发〔2013〕18号）[19]，要求省、市、县级政府原则上参照国务院整合食品药品监督管理职能和机构的模式，结合本地实际，组建食品药品监督管理机构，对食
品药品实行集中统一监管。

2013年12月27日，根据中共上海市委办公厅、上海市人民政府办公厅《关于改革完善本市食品药品监督管理体制的实施意见》（沪委办发〔2013〕32号），上海市人民政府印发《上海市人民政府关于本市食品安全监管职能调整有关事项的通知》（沪府发〔2013〕94号），对本市食品安全监管职能进行调整，自2014年1月1日起，原由质量技术监督部门承担的食品生产环节安全监管工作和化妆品生产监管工作、工商行政管理部门承担的食品流通环节安全监管工作，划转由食品药品监督管理部门承担。

2015年全国人大常委会重新修订的《中华人民共和国食品安全法》[20]，重新确立了一部门为主的食品安全监管的法定模式，由农业部门负责食用农产品监管，卫生部门负责食品安全风险评估和食品安全标准，食品药品监管部门负责食品生产、流通和餐饮服务的食品安全监管工作。

为进一步落实地方政府食品安全属地责任，2011年5月，市政府决定建立上海市食品安全委员会（沪府发〔2011〕21号）[21]，作为市政府食品安全工作的议事协调机构，并成立上海市食品安全委员会办公室，作为市食品安全委员会的办事机构。

同时，要求各区县要成立区县食品安全委员会及其办公室，各乡镇和街道要明确相应的综合协调部门。

2.6 综合性食品安全监管体制
从2015年至今，上海市食品安全监管工作进入综合性食品安全监管体制阶段。

2014年1月，浦东新区率先将区食品药品监管局、工商局、质监局和物价局合并，成立浦东新区市场监管局。

2015年，全市17个区全部按照“浦东模式”进行“三合一”改革成立区市场监管局，承担包括食品安全监管在内的辖区市场综合监管职能。

3 食品安全监管能力和网络不断完善
3.1 监管队伍不断壮大
60多年来，上海食品安全（卫生）监管队伍逐步壮大。

从建国初期上海市卫生防疫站食品卫生科约20余名人员，每个区县卫生防疫站内设食品卫生科（或卫生科），约3 ～7名人员，上海市乳肉管理所约30余名人员，全市共有150名从事食品卫生管理的工作人员。

到1995年末，成立上海市食品卫生监督检验所，食品卫生监督员达到70余名（另外有30余名检验人员），各区县卫生防疫站食品卫生科食品卫生监督员约10名，全市共约有300名食品卫生监督员。

到2005年，本市食品药品系统从事食品安全监管的监督员达到1000名。

3.2 监管网络不断完善
1982年以前，本市仅有市、区（县）两级食品卫生管理机构。

之后，本市在街道（乡镇）卫生院所设的防保组，开始承担基层食品卫生管理工作。

1995
年，街道医院和乡镇卫生院所设立监督科，配备3 ～4名食品监督员，主要承担食品卫生监督工作，形成市、区（县）、街道（乡镇）三级食品卫生监督网络；2008年，除中心城区以外，郊区街镇（乡）设有食品药品监督所的派出机构（分所、工作站）；2015年，全市各街镇全部建立区市场监管局的派出机构—市场监管所，并在各社区、村设立食品安全一站三员（食品安全工作站，兼职食品安全检查员、信息员、宣传员），初步形成市、区、街道（镇）、社区（村）四级食品安全监督网络，食品安全纳入社区网格化监管的范畴。

3.3 科学监管措施得到应用
在监管力量和网络不断完善的同时，食品安全科学监管水平也不断提高。

2005年在上海市食品药品监督所设立食品安全风险评价中心，根据上海污染物监测和监督抽检的结果，开展相应风险评估。

先后对水发食品中甲醛、畜禽肉中氯霉素残留、贝类中生物毒素等开展风险评估，风险评估结果应用到缺陷食品的召回。

为提高监管效率和科学性，在日常监督和食物中毒调查中广泛运用现场快速检测，及时发现存在的隐患，在第一时间采取临时控制措施，防止可疑食品的流出。

目前快速检测方法已有9大类52种，其中10项检测方法已列入上海地方标准。

4 上海食品卫生监管机制变化
随着食品卫生监督体制和职能的变化，本市食品安全从食品卫生管理向食品安全监管转变，从单纯预防食物中毒向预防和控制食品安全事件转变，从单纯食品抽检向综合性食品抽检转变。

4.1 从食品卫生管理向食品安全监管转变
在计划经济条件下，食品生产经营企业主要涉及市轻工业局下属的食品工业公司，市商业二局下属的食品公司、蔬菜公司、水产公司、禽蛋公司、烟糖公司和商业服务公司，市供销合作社（郊区饮食公司和农资公司）以及牛奶公司。

除小型食杂店（上海称烟子店）外，基本上没有个体、私营、外资食品生产经营单位。

食品卫生管理工作主要依托企业主管部门开展。

改革开放后，食品生产经营主体呈多元化发展，市场经济体系不断完善，行业主管形式被打破，以行政许可、行政检查、行政强制和行政处罚为主要手段，以监督、指导、宣传、培训、管理相结合的方法开展食品安全监督。

4.2 从预防食物中毒向预防和控制食品安全事件转变
改革开放之前，本市经济发展水平较低，表现为食物相对匮乏、食品工业落后、商业服务不发达，食品卫生管理是在解决温饱前提下，预防食物中毒为主。

改革开放以来，本市经济社会迅猛发展，2015年，本市总GDP达到25123.45亿元（人民币），比1978年增加91.1倍；人均GDP达到103795元，比1978年增加40.8倍，达到小康生活水平[22]。

但预防食物中毒发生仍然是食品安全监管的首要目标，预防和控制从“农田—餐桌”全过程食品污染、食源性疾病等食品安
全事件，提高食品从业人员和消费者食品安全意识，保障重大活动食品安全，防范利用食品开展恐怖活动等已成为食品安全监管的重要内容。

4.3 从单纯食品抽检向综合性食品抽检转变
建国初期，由于食品卫生标准严重缺失，政府财政投入有限，食品卫生抽检难以全面、系统地开展，只能满足食物中毒、食品污染事故原因调查和少量专题调查工作所开展的食品卫生抽检。

在国民经济综合实力不断提升的同时，政府财政投入不断加强。

2005年以来，本市财政每年拨出6000万元专款用于食品安全抽检，到2013年食品抽检经费达到1亿元以上。

根据本市食品安全监管工作的需要，逐步建立评价、监督、专项、委托和快速等5大类食品安全抽检。

2016年，食品安全风险监测点达到600个，共监测32大类13222件食品（包括食用农产品、食品添加剂），涉及380项指标41.1万项次。

食品监督抽检样品达到198630件。

委托大流通企业开展食用农产品的抽检。

5 食品安全水平逐步提高
60多年来，上海食品安全发生了明显的改变，主要反映在集体性食物中毒逐年下降、食品抽检合格率稳步提高、食品安全监管处于高压态势。

5.1 集体性食物中毒发生情况
1978—2007年，本市共发生集体性食物中毒1328起，中毒人数50432人，平均每年发生44.3起，中毒1681人。

2010年以后，本市每年发生集体性起食物中毒小于10起，中毒人数少于300人，食物中毒年发生率低于1/10万（图1）[23]。

5.2 食品安全风险监测合格率情况
本市从2005年起建立食品安全风险监测制度，在全市设立食品安全风险监测点，覆盖极大部分食品供应渠道和全部食品种类，每年监测1万余件食品样品，监测300余项指标，客观反映本市各类食品的安全现状和趋势，及时發现食品安全问题和隐患，为食品安全科学监管提供了重要依据。

2016年，在全市16个区设置600个固定监测采样点和若干临时监测采样点，食品安全风险监测覆盖率达95%以上，共监测32大类13222件食品，涉及380项指标41.1万项次，各类食品监测总体合格率为97.3%（图2）[24]。

5.3 市民食品知识知晓率情况
本市从2006年起建立上海市居民食品安全知识知晓程度调查制度，每年委托国家统计局上海调查总队，通过分层随机抽样对上海市各区县居民食品安全知识知晓程度进行调查，据国家统计局上海调查总队关于《上海市民食品安全知识知晓程度调查报告（2016年度）》[25]提示，上海市居民食品安全知识知晓率达到80.2（图3）。

5.4 食品安全监督执法情况
1987年以来，本市食品安全监管力量和能力不断加强，监督覆盖面和力度不断提高。

2007年全市共监督检查流通和消费环节食品生产经营单位275808户次，其中，10894户次因违反食品卫生法等有关法规受到行政处罚，罚款金额高达2613.1余万元。

6 小结
建国以来，随着经济和社会的发展，上海市食品卫生（安全）监管工作的法制、体制和机制发生了较大的变化，食品安全总体状况呈现有序、可控、稳中向好的态势。

虽还不能满足市民日益增长的对食品安全、营养、健康的需要，特别是与《“健康中国2030”规划》和《国民营养计划（2017—2030年）》提出的目标还有一定差距，但未来上海市食品安全将从“质量安全”向“质量安全+营养”转变，食品安全监管工作也需要与特大型、国际化城市相适应，保障市民饮食安全。

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[22]上海市统计局，国家统计局上海调查总队.2016上海统计年鉴[EB/OL].[2017-09-19].http：///html/sjfb/201701/1000339.html？pClassID=664&ClassID=665&MatterID=56381.
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