权利_制度与组织视角下村镇银行的产生与发展

江西社会科学
权利、制度与组织视角下村镇银行的产生与发展
■陈隆建吴照云
从理论和历史的角度对中国村镇银行的产生做出规范性分析有助于厘清发展的思路。

村镇银行产生与发展的立意基础是农村金融市场及其需求主体基本的金融权利需求，它延续和体现了中国农村金融制度变迁的内在逻辑性，也源于农村金融市场正规金融与非正规金融等功能性群体的演变。

不能否定和怀疑村镇银行的制度意义和组织功能，也不能期望它解决中国农村金融的所有问题，村镇银行的可持续发展关键在于制度体系的完善和组织发展技术的更新。

[关键词]村镇银行；权利；制度；组织
[中图分类号]F832．7[文献标识码]A[文章编号]1004－518X（2011）06－0220－05
陈隆建（1970—），男，江西财经大学产业经济学博士生，中国银行江西省分行资金业务部总经理，主要研究方向为组织发展与银行管理；吴照云(1956—)，男，江西财经大学教授，博士生导师，主要研究方向为企业管理、企业组织理论。

（江西南昌330013）
2006年底以来，村镇银行的产生与发展是中国农村金融领域一件重要的事情。

几年来，村镇银行组织发展已经有了一些新的变化，其中，村镇银行组织形态的扩展和“脱农化”倾向尤其引人关注，由此也引发了对村镇银行产生的本意与发展的方向性等问题的诸多探讨。

本文试图从权利、制度和组织角度对中国村镇银行进行分析并提出相关政策建议。

一、从权利需求角度看村镇银行的意义
权利是一个法律名词。

按照规范的解释，权利是规定或隐含在法律规范中、实现于法律关系中、主体以相对自由的作为或不作为的方式获得利益的一种手段。

发展经济学家阿玛蒂亚·森（Sen，A．）按照权利与能力的扩大来定义发展，他把权利定义为一个人在社会上通过使用他（她）面临的各种权利和义务，所能够掌握的一套可供选择的商品组合，权利产生做某件事的能力。

在金融理论领域，1966年帕特里克（T．H．Patrick）研究了金融
发展与经济增长的因果关系。

他认为，欠发达国家与地区不可能内生出完善的金融机构，需要政府进行规制供给，推进金融发展与货币流动，以促进经济增长。

戈德史密斯（Raymond W．Goldsmith）提出了衡量一国金融结构与金融发展水平的基本金融指标FIR和其他若干重要指标，建议加快金融工具和金融机构的发展，发挥金融发展对经济增长的促进作用。

在此之后，麦金农（Ronald．I．Mckinnon）和爱德华·S．肖（Edward．S．Shaw）重点研究了不发达的发展中国家的金融问题，提出了“金融深化论”与“金融抑制论”。

20世纪90年代赫尔曼、穆尔多克和斯蒂格利茨等人根据发展中国家金融自由化的经验和教训，在金融抑制理论与内生增长理论的基础上，引入了诸如不确定性、不对称信息(逆向选择、道德风险)和监督成本等因素，形成了金融约束理论。

对应于金融抑制论、金融深化论和金融约束论，在发展中国家的农村金融领域，有三种不同的理论流派:农业信贷补贴理论、农村金融市场理论和不完全竞争市
JIANGXI
场论。

其中不完全竞争市场理论认为：由于存在着显著的信息不对称，金融机构对于借款人的信息无法完全充分掌握(不完全信息)，农村地区的金融市场有必要采取政府适当介入以及借款人的组织化等非市场化的措施。

上述这些金融和农村金融理论不约而同立足于金融发展与经济增长的关系，着力于政府规制与市场机制及金融市场、金融中介和金融工具等的结构与作用等，但对法律意义上的“权利”需求和发展经济学提出的“权利能力”未引起足够关注。

中国区域经济发展和人口结构极不平衡。

长期以来，政府推行的市场化和工业化战略推动了资金从农村向城市、从农业部门向工业部门的转移，经济二元结构明显，“三农”问题成为经济进一步发展的瓶颈。

与之相生相动，农村金融市场发育滞后，相对发达的城市金融部门，也呈现低效率的金融二元特征，甚至有人将其列为“四农”问题。

所以，从法律与经济发展的“权利”出发，相对发达的城市地区而言，农村金融市场在基本货币信用需求获得满足之上，首先需要得到尊重的应是平等的金融权利。

或言之，金融服务覆盖率、金融参与度是农村地区发展的应有基本权利。

对村镇银行这类新型农村金融机构的兴起与发展首先应该置于这样一种理解之上，才不会陷入批判主义或功利主义的理论立场。

二、从制度供给与制度变迁角度看村镇银行的路径
经济过程是博弈过程。

制度既是博弈的制度，也是博弈的结果。

所以诺思说，制度是一个社会的游戏规则。

理论上，对制度的成本与效率的分析决定了制度的供给与需求。

但从实践看，制度供给往往是由制度决定者“生产”出来的。

制度供给与需求的不均衡会产生制度变迁。

“制度变迁是制度设立、变更及随着时间变化而被打破的方式，结构变迁的参数包括技术、人口、产权和政府对资源的控制等，正式制度变迁构成了一种经济长期增长的源泉”。

制度变迁的诱因在于制度主体期望获得最大的潜在利益。

在制度变迁过程中，初始禀赋状况深刻影响变迁路径的选择，这种初始禀赋会产生路径依赖。

路径依赖类似于一种“惯性”，一旦进入某一路径，无论是好是坏，都可能对此产生依赖。

路径依赖对制度变迁有很强的制约作用，改革开放以来中国农村金融制度变迁受到严重的路径依赖影响，而2006年底以来的多元化改革则颇有一些路径改造的深刻含义。

村镇银行的发展体现了中国农村金融制度变迁的内在逻辑性。

一方面，从制度供给角度看。

村镇银行制度供给体现为政府（监管者）的供给，它是政府（监管者）追求制度的外部效率而主动创设出来的，或者说，政府（监管者）意图通过村镇银行制度安排实现对农村金融资源配置的“帕累托改进”，使原有的农村金融制度安排结构外面的利润内部化。

另一方面，这种逻辑性反映为由政府主导的强制性制度变迁向诱致性制度变迁的思路转换。

1978—2006年间，中国农村金融改革主要由政府主导自上而下地推动，强制性制度变迁痕迹明显。

改革重点着力于正规金融机构发展，意图在农村形成政策性金融和商业性金融相互分工、以合作制金融为基础的农村金融体系。

非正规金融的应有功能受到抑制，自下而上的诱致性制度变迁的路径严重堵塞。

政府成为农村金融制度唯一合法的供给主体，导致内生于广大农村金融需求的非正规组织不能得到合理的演化。

其结果是，相对农村金融市场需求日益多样性和层次化，农村金融市场供给不足，金融供给和需求严重失衡；在走向市场化的进程中，出现了政府失灵和市场失灵并存的局面。

农村金融这种自上而下强制性制度变迁与农村经济体制自下而上的诱致性制度变迁路径是大相径庭的。

这种情况表明，单单依靠正规金融体系，排斥非正规金融，以强制性制度变迁压制诱致性制度变迁，忽视金融应有功能发挥的改革思路必须转换。

在推进农村金融改革发展过程中，需要发挥政府的作用，但是政府的作用不在于规制禁止或直接参与组建新的金融组织机构，而应在明晰产权的基础上，给予市场主体应有的选择权，制定合理的制度框架，建立有效、公平的市场环境，逐步实现由政府主导的“供给领先”向市场主导的“需求领先”的转变。

2006年底以来推行的新型农村金融机构的改革，基本上反映了这一政策理念的变化。

通过政府规制引导和市场力量的引入与培育，形成政府推动力与市场内生力有机对接，促进金融基本功能的发挥。

三、从组织演化角度看村镇银行的效益
制度与组织具有紧密互动的关系。

在资源稀缺和竞争的市场环境下，制度与组织之间会产生连续的交互作用。

这种互动的结果是制度的变迁与组织的发展。

按照社会学的理论，某种社会组织的产生，其动力来源于功能群体的出现以及群体正式化的趋势。

村镇银行作为一种新型的农村金融组织，其产生源于农村金融市场功能性群体的演绎变化。

农村金融市场功能性群体包括农村权利、制度与组织视角下村镇银行的产生与发展
江西社会科学2011．6
金融各类供需主体及其他利益相关者，其中农村正规金融组织的状况和非正规金融的演化对村镇银行等新型金融机构的产生具有推动意义。

在村镇银行等新型农村金融机构产生以前，中国农村正规金融组织由农业银行及其他国有商业银行、农业发展银行、农村信用社、中国邮政储蓄银行、保险公司等组成。

农业银行一度与其他国有商业银行同步收缩县及县以下机构，对基层分支机构进行了撤并，将重点转向了城市。

同时，上收基层营业机构的贷款审批权和财务权，淡化了基层农村金融的权重。

在实现股改上市前后，农业银行对其服务“三农”的业务定位重新予以强调，“三农”事业部的建设成为其经营管理的一大特点，但其服务对象依然“偏大”、“偏富”。

中国农业发展银行主要承担国家规定的政策性金融业务并代理财政性支农资金的拨付，日常业务不直接涉及农户，其业务的单一性并不能满足农户个人的金融需求。

农村信用合作社（包括由其改制而成的农村商业银行和农村合作银行）是目前农村正规金融主力机构，但作为合作性金融的农村信用合作社却具有浓厚的“官办”色彩，其盈利性偏好也易导致“使命漂移”，机构和资金向城市转移。

同时，农村信用社资本充足率低、资产质量不高等劣势也影响了它作为主力正规金融力量对农村地区的应有作用。

至于邮政储蓄银行，虽然在农村业务网点上占有优势，但其业务主要是吸收储蓄，尽管已尝试开展小额定期存单质押贷款业务，但并没有全面拓展其金融功能，特别是信贷支持“三农”的功能。

此外，中国商业保险机构的农业保险业务也远不能满足农民生产与生活、农业产业化和农村经济发展的需求。

近15年来，中国农村非正规金融经历了从消亡重又繁荣的变化历程。

1996年开始，中国农村金融改革的重心转向正规金融机构的商业化，政府加大了对非正规金融组织和活动的管制和清理力度，非正规金融组织一度消失。

但随着国有商业银行大量撤离农村地区、通货膨胀以及国家宏观调控政策的实施，非正规金融组织在一些地方快速发展且异常活跃。

其融资活动呈现出融资规模大、期限短、利息高、形式灵活等特点。

根据最新的统计报告，中国农村地区通过非正规金融途径完成的借贷总量接近正规金融的四倍。

从市场结构看，农村非正规金融具有产生并存续的合理性，对农村经济的发展也具有一定的积极作用，但其存在的经营风险高、债权难以维护、监管难度大等问题也不容忽视。

结合上述中国农村金融改革的历程，我们可以看出中国农村金融组织变迁呈现两条轨迹：一是政府主导的农村金融组织增量改进和存量重组。

农业银行分设、农业发展银行和邮政储蓄银行的成立等等，属于增量改进；而农村信用社改革及向农村商业银行和农村合作银行的转型，则属于存量结构的重组，并部分产生了增量调整效应。

二是民间金融领域自我发育，出现了一些半正规金融模式，如NGO小额信贷组织的试验、农户资金互助合作组织的产生等，均是在正规金融不足条件下民间金融创新的产物。

这两个领域的农村金融功能性群体的演化交汇，正是村镇银行等新型农村金融机构出现的必要性与合理性所在。

根据经济发展水平和特征来确定适合金融体系的制度和组织安排是极为关键的问题。

在一个信息不能被有效产生、披露、利用的经济体中，以银行为主的金融中介组织在交易成本与资源配置效率上具有相对优势。

小型地方性银行由于组织机构设置简单，“软信息”传递所需的委托代理层次少，客户和银行贴近的关系有助于解决信息不对称问题，降低贷款风险。

金融发展与经济发展是紧密关联的。

正规金融机构的产生是经济良性发展的必然选择。

正规金融机构在社会闲置资金的搜寻、管理、安全性、政府支持等方面比非正规金融有着明显的优势。

非正规金融的脆弱性和局限性限制了其在农村经济发展中的作用机制。

正规金融对非正规金融的逐步替代是农村经济发展的内在要求和必然趋势，发达国家的金融发展已体现了这一趋势。

村镇银行多元化的产权结构安排比以往的农村金融组织具有更加开放的特点，这种开放式增量改革会对农村金融市场的效率改进产生激励作用。

与传统农村金融机构相比，村镇银行具有交易成本优势。

首先，村镇银行只能在当地经营，且不能发放异地贷款，吸收的存款资金必须优先用于“三农”，因此，村镇银行与经营地区构成紧密的利益共同体，村镇银行具有较强的内在动力来扶持当地经济的发展；其次，从信息成本上来说，村镇银行具有“关系融资”的优势。

村镇银行依靠自己的地缘优势，通过深入农户调查，掌握一手资料，以分析与识别潜在客户。

村镇银行比大银行更了解区域内客户的各种信息与经营状态，具有信息比较优势，这在一定程度上可以弥补农村地区抵押品、担保品不足而带来的贷款难的不足，同时，商业银行撤出农村和农信社商业化进程所带来的农村“金融真空”与农村
的金融缺口也给村镇银行提供了生存与发展的空间。

四、基本结论与建议
（一）一个额外的结论
村镇银行的产生与发展是制度创新的结果。

这一制度创新是否成功受制于市场的选择与制度的后续安排，也有待时间与实践来检验。

但是，就中国的农村金融市场而言，仅从经济学的供需与效率来分析问题显然是不够的，需要上升到普遍的发展权的高度来看待其中的制度变迁与组织创新。

对待村镇银行这样的新型农村金融组织，我们应有的态度是：既不能否定和怀疑其制度意义和组织功能，也不能期望它解决中国农村金融的所有问题。

村镇银行的持续发展需要持续的制度设计和金融技术的改良，但是，不论有多少是非论断及后续变化如何，村镇银行制度与组织创新本身都值得肯定。

（二）几点政策建议
1．应正视村镇银行的定位边界问题
村镇银行属于中国新一轮农村金融体制改革的产物，是农村金融体系的重要新生力量。

村镇银行的性质可以定义为农村社区商业银行。

它的成立与发展进一步丰富了中国以商业性、政策性、合作性为主要构成的多层次农村金融体系，有助于农村地区正规金融多元化和非正规金融正规化的效率增进。

村镇银行能够兼具传统商业银行、农村地区小型金融机构、农村非正规金融机构三者的优势，促进各类金融机构之间的分工合作，从而改进农村地区的金融供给。

村镇银行的政策定位为：立足农村地区，主要服务“三农”。

这种政策主观上的定位与村镇银行的商业性金融的本质属性是有距离甚至矛盾的。

商业金融天然具有追求利润最大化和规模效应的冲动，在基层农村经济的弱质性面前很容易超出界限。

由此，我们可以理解但必须警觉村镇银行“名为村镇，心往城市”的发展倾向。

2．改良村镇银行主发起人制度，逐步并适度放宽准入门槛
现行村镇银行主发起人制度有其合理性，特别是在村镇银行制度推出的初期具有审慎创新、宽严兼具的政策意义。

随着时间的推移、市场环境的变化、村镇银行实践经验的积累和配套制度措施的不断完善，进一步拓宽准入有了现实的可行性。

监管部门可以考虑赋予其他有条件的非银行业金融机构，如信托公司等作为主发起人的资格，甚至可以逐步允许非金融业机构乃至工商资本加入村镇银行股东的行列，只是对非银行业资本介入的程度应该做严格的限定，前期银监会推出的小额贷款公司可以申请转化为村镇银行的政策已经反映了这样的引领含义。

进一步放宽村镇银行准入门槛的经济意义在于：一是有利于金融资源配置效率，二是有利于村镇银行公司治理结构的丰富与优化，三是有利于将农村地区民间金融活动纳入正规金融体系。

3．村镇银行的组建与发展应强化差异性和独立性，拒绝功利化和工具化
村镇银行发展的差异性包括两方面：一方面指村镇银行不同于传统金融机构，其特殊的市场定位和股权结构需要配置与之相符的差别化的经营管理机制；另一方面是指村镇银行应根据各地市场发育与客户需求不同，立足当地实际进行定位，开展业务创新。

强调村镇银行的独立性是指村镇银行作为独立的企业法人，其自身建设和发展应该保持独立，不能简单复制发起银行和其他银行的管理模式，不能变成主发起银行的分支机构，否则会使村镇银行失去决策流程短、经营机制灵活的先天优势。

追求商业化目标不等于功利化和工具化。

通过发起或参与村镇银行组建来实现机构扩张可以理解但不能支持；追求短期经营效益而忽视中长期可持续发展能力同样可以理解但不能支持。

在村镇银行组建和发展中，组织形态可以更加丰富多样，但村镇银行不能与传统银行机构业务趋同、重叠，不能造成平行竞争，否则，既背离了制度设计的初衷，也势必造成金融资源的浪费。

4．着力加快产品创新和小额贷款技术运用
村镇银行持续发展的基础与价值重在创新。

村镇银行不能套用传统银行的经营方式，要想在农村市场实现可持续发展，必须创新自己的产品和技术，而且这种产品和技术的创新应以有效风险控制为前提。

村镇银行应根据农村经济的特点与发展趋势，结合所处区域的信用状况和市场需求，推出与自身管理能力相适应，与“三农”和中小企业融资需求相匹配的金融产品和服务，满足农村多元化金融服务需求，提高村镇银行自身竞争力。

村镇银行信贷产品创新的前提是建立一套细致有效的符合农村金融市场的信贷技术体系。

孟加拉乡村银行的实践经验告诉我们：农村中低收入人群未必就会低信用，只要信贷机制与技术设计合理，无担保、无抵押的小额信贷完全可以做到低风险。

5．内外部共同努力，改善推动村镇银行良好发展的权利、制度与组织视角下村镇银行的产生与发展
江西社会科学2011．6
市场与制度环境
其一，加快推进利率市场化和农村地区保险制度建设，支持村镇银行等金融机构发展，促进金融基本功能的有效发挥。

我们可考虑在农村地区先行放宽存贷款利率限制。

具体思路可以是“存款保底、贷款封顶”和实行差别利率，同时加紧研究推出农村地区存款保险制度，健全农业保险机制。

由于农村金融市场的迅速发展，所有制和产权形式日益丰富，国家隐性担保已不足以承担农村金融体系的风险，所以，建立和健全存款保险、农业保险机制日益迫切。

政府应积极协调农村金融机构、商业保险机构、农户和中小企业各方利益主体，做好规制引导与推动工作。

其二，监管部门应在侧重准入监管和合规监管的基础上，逐步加强审慎监管和风险监管，应正确指引村镇银行公司治理建设，对存在明显“大股东控制”并导致治理不善和定位偏离的，应予以监管介入与纠偏。

当前，细化规定村镇银行的涉农业务比例是有必要的。

其三，村镇银行应理顺大股东与村镇银行的关系，改进治理结构与机制，提高治理绩效。

应真正发挥股东大会和董事会的作用，强化股东制衡约束机制，建立有效的内部激励约束机制，完善信息披露机制等，建立一套完整有效的内部管理制度体系，保证组织的有序高效运行。

[参考文献]
[1]郭熙保，周军．发展经济学[M]．北京:中国金融出版社，2007．
[2]杨兆廷．中国农村金融供给创新的路径选择
[D]．天津财经大学博士论文，2009．
[3]陈榆．印度银行业“新入口”解读[N]．21世纪经济报道，2010－08－18．
[4](美)道格拉斯·诺思．制度、制度变迁与经济绩效[M]．上海：三联书店，1994．
[5]Schultz，Theodore W．，1968，Institutions and the Rising Economic Value of Man[J]，．American Journal of A-gricultural Economics，50(December)．
[6](美)道格拉斯·诺思．经济始终的结构与变迁[M]．上海：三联书店，1991．
[7]林毅夫．诱致性制度变迁与强制性制度变迁[A]．盛洪主编．现代制度经济学（下册）[C]．北京：北京大学出版社，2002．
[8]匡家在．1978年以来的农村金融体制改革：政策演变与路径分析[J]．中国经济史研究，2007，(1)．
[9]张杰，刘东．金融结构、金融生态与农村金融体系的建构——
—来自江苏农村地区的案例解析[J]．当代经济科学，2006，(4)．
【责任编辑：高平】。