行政管理学教案

《行政管理学》教案
教师：刘英基
绪论
行政管理学是高等教育自学考试行政管理专业中的专业基础课程之一，是一门研究国家行政组织对社会进行有效管理的科学。

明确学习和研究行政管理学的目的意义
加入WTO，中国面对的最大挑战就是来自政府管理方面的挑战。

行政管理在当代社会起着愈来愈大的作用。

学习和研究行政管理学的根本目的是，正确地发挥行政职能，科学地处理政府政务，提高效率，促进经济和社会发展。

具体地说，学习和研究行政管理学，一是实现行政管理科学化的需要。

只有把握和运用行政管理的基本原则，才可能提高效率，实现政府管理目标。

二是适应当代科技革命和世界发展趋势的需要。

客观形势发展要求我们尽快提高行政管理水平，推动科技和经济建设迅速发展，使我国跟上时代发展步伐。

三是当前改革的需要。

行政改革是政治改革的重要内容，政治改革、行政改革又为经济改革和文化改革提供必要的条件。

四是提高国家公务员素质以适应现代化建设的需要。

行政管理学是国家公务员必备的专业知识，目前我国公务员尤需增进这方面的知识。

1、掌握行政管理方面的知识，包括行政组织机构的设计、
行政组织运行的程序和规章、行政组织的目标等行业规范，这是从事行政工作的ABC。

行业知识是最好工作的前提。

2、学习分析问题和认识问题的方法。

行政管理学是一个知识体系，也是一种分析和解决行政问题的方法论体系，涉及行政问题解决的方法、准则等，这是提高行政能力和效率的重要因素。

应用行业知识和专业知识分析和解决问题，是取得成功的重要法宝。

一、行政管理学概述
（一）行政管理与行政管理学
1、行政：政府行政部门的政务活动（狭义，魏劳毕）；对法律和政治的执行行为（广义、古德诺）；国家所有机关（包括立法、司法、行政各系统所属部门）和所有企事业单位的行政事务的管理和处理（最广义，西蒙等）；行政是国家的组织活动（马克思），主要用于国家事务的管理方面。

*行政是国家的活动，即国家的一项职能；
*行政是国家的组织活动，即国家必须通过行政组织，才有可能履行国家的行政职能；
*行政是相对于国家的立法机关而言的。

国家行政机关是国家权力的执行机关，执行是行政的一个本质特征。

2、行政管理：国家行政机关依法管理国家事务和社会事
务的组织活动。

主体：国家行政机关
客体：国家事务和社会事务
行政主体活动的方式和目的：依法实施行政管理，提高行政效率，实现国家意志。

3、行政管理学：研究和探求国家行政机关依法对国家事务和社会事务进行有效管理的规律的科学。

（1）范畴（15）：行政环境；政府职能；行政体制；行政组织；行政领导；人事行政；机关管理；行政道德；行政决策；行政执行；行政监督；依法行政；行政方法；行政效率。

*美国行政学家古立克：以行政管理职能为行政学主要研究对象，提出POSDCRB，即计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算等管理7职能说。

（2）研究方法（7类）：法学研究法；历史研究法；比较研究法；行为主义研究法；系统研究法；案例研究法；模拟研究法。

（3）行政管理学的目的：寻找和掌握行政工作的一般规律，获取指导行政工作的原理、原则和系统知识，指导现实行政管理日趋科学化、法制化、现代化，高效地实现行政目标。

（4）学科特点：综合性；实践性；系统性；技术性；发展性。

二、行政管理学的历史与发展
1、科学管理时期（传统理论时期，或行政管理学形成时期）：19世纪末到20世纪30年代。

（1）主要理论和代表人物
*因泰勒提出的“科学管理”理论而得名。

1911年，美国工程师泰勒出版《科学管理原理》一书，提出以分工协作、研究动作与时间关系、规范操作方式，培训职工、规定定额和实行差别工资的办法来提高效率的主张。

科学管理的核心问题和所追求的首要目标是提高效率。

“科学管理之父”
这一时期的行政管理学家怀特、魏劳毕等将泰勒的理论一直到行政学体系中，研究了行政目标、行政机构、行政人才的选拔、行政工作程序与方法以及行政效率等问题，提出了行政管理活动的基本原则：制度化、计划化、协调化、科学化、标准化、效率化。

*法国工程师法约尔发表《工业管理和一般管理》一书，把管理分为计划、组织、指挥、协调和控制5个环节，确立了管理14条原则。

“管理理论之父”。

*德国学者施坦因：“行政学”，1965年撰写《行政学》。

*美国学者威尔逊：1887年发表《行政的研究》一文，主张政治与行政分离。

行政学鼻祖。

*古德诺：1900年，《政治与行政》，提出政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。

*美国学者怀特：1926年，《行政学导论》，论述了行政管理的重要性和行政效率等问题。

*美国学者魏劳毕：1927年，《行政学原理》。

*马克斯·韦伯：管理制组织理论，即科层组织理论。

“组织理论之父”
（2）理论特点和主要贡献
*行政制度、机构、程序、立法的研究；体系的建设。

2、行为科学时期（人际关系阶段）：20世纪30年代到60年代。

（1）行为科学的主要理论及其代表人物
*1927-1932年，美国哈佛大学梅奥等3位教授在霍桑工厂进行了一系列有关人的行为的试验，提出在其他条件不变的情况下，可注重人
的行为来提高效率的新理论。

*巴纳德：非正式作用的理论
*马斯洛：人的需要层次说：生理、安全、归属、尊重和自我实现。

*麦克雷戈：从评价人性出发提出X理论和Y理论。

*主要的行政学家：巴纳德、狄莫克、西蒙、瓦尔杜等。

（2）理论特点和主要贡献
*理论特点：政治与行政的配合；民主与效率的一致；以人为本的行政观；重视非正式组织；行政即决策的过程。

*机械效率——人的效率（观念）；静态——动态（组织）；管人——用人（人事行政）；惩罚、专制、命令——激励、民主、沟通（管理方式）。

3、系统科学时期：20世纪60年代。

*应用系统论的基本观点和方法研究行政管理活动。

应用综合的观点、开放的观点、环境系统的观点、投入产出的观点考察行政活动过程，研究行政管理总体目标的确定和组织实施。

行政组织合理化、行政程序连续化、行政决策科学化、行政分析定量化。

*运筹学、系统工程等工具的应用。

4、中国的情况
（1）古代的行政管理体系和思想：君主制、大一统的行政组织体制、监察制度、管理制度等；
（2）近代发展：实行立法、司法、行政、考试和监察五院分立制度（孙中山）。

工农民主政权的行政组织体制。

1935年，张金鉴出版《行政学之理论与实践》。

（3）建国之后的发展。

1980年12月，中国政治学会成立。

1984年，中国行政管理学会成立。

第一章行政环境
一、行政环境的概念、特点和分类
1、行政环境：围绕行政管理主体，并直接或间接作用于行政管理活动的客观因素的总和。

2、特点：多样性；复杂性；可变性；互动性。

3、类型：自然环境和社会环境（内容）；物质经济环境、政治法律环境和精神文化环境（社会结构）；行政外部环境和行政内部环境（环境具体作用过程）；国际环境和国内环境（地域）；宏观行政环境、微观行政环境和中观行政环境（环境对行政主体的影响）。

二、行政环境与行政管理的相互关系
1、行政环境制约和影响行政管理系统及其活动（基础和条件）；
*行政环境是行政管理系统产生、存在和发展的基础。

*行政环境决定行政管理的目标、内容和性质。

*行政环境决定行政管理的方式和方法。

2、行政管理反作用于行政环境（对象和客体）
三、中国的行政环境与行政管理
1、宏观环境与行政管理
（1）国内宏观行政环境
*国内行政社会环境：社会主义初级阶段的特征是基本的国内行政社会环境。

*国内行政自然环境：环保意识、合理开发资源。

（2）国际环境：全球化、多极化。

2、组织环境（中观环境）与行政管理
(1) 政党组织
*现代意义上的政党，就是在某种政治体制中，通过控制或影响政府以期取得或行使政治权利的政治组织。

*我国的政党组织：中国共产党和8个民主党派（民革、民盟、民建、民进、农工民主党、九三学社、台湾民主自治同盟）
*我国基本的政党制度：中国共产党领导的多党合作制和政治协商制度。

*中国共产党的领导作用：政治领导（政治方向和政治原则）；组织领导；思想领导。

*作用方式：自上而下的层级组织（纵向）；人民代表大会等中介（横向）。

(2) 立法组织
*中国的立法机构：全国人民代表大会及其常务委员会和地方各级人民代表大会及其常务委员会组成。

*全国人民代表大会是最高国家权力机关。

*人民代表大会制度是中国最基本的政治制度。

(3) 司法机构
*司法机构包括审判、监察等组织。

司法机构通过行使审
判权和检察权依法对政府机关、政府官员是否遵守宪法和法律实行监督（司法监督）。

*司法监督：法纪监督（非法拘禁、玩忽职守、危害公共安全等）；经济监督（走私、贪污等）；行政监督。

(4) 军事组织
*中国的军事系统由中国人民解放军、武装警察和民兵三大武装力量组成，实行中国共产党中央军事委员会和国家军事委员会双重领导体制。

(5) 社会组织系统
*社会组织包括社会阶级、各种社会团体、社区、家庭等。

*人民参与制度是中国政治制度的一项基本内容。

第二章政府职能
政府职能是行政管理学（行政学）研究的核心，是指政府在国家和社会中扮演的角色及所起的作用。

政府职能反映着国家行政管理活动的基本方向和实质。

一、政府职能概述
1、政府职能的含义
*职能是指一定的人员或组织所拥有的职责和功能。

*政府职能是指作为国家权力机关的执行机关，依法对国家政治和社会事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。

（1）政府职能的实施者是整个行政组织系统，包括政府的各级各类行政机构及其所属公务人员。

（2）政府职能是国家职能的一个重要组成部分。

（3）政府职能是一个由相互联系的行政管理活动的各职能构成的严密体系。

（4）政府职能行使的依据是国家宪法和法律赋予行政主体的行政权力。

2、政府职能的特点
（1）广泛性。

政府职能及包括一般职能，如政治、经济、文化、社会等管理的职能，也包括运行职能，如决策、计划、组织、控制等一系列职能。

（2）适应性。

政府职能须随社会经济、政治、文化的发展和国家中心任务的变化而不断调整。

（3）执行性。

行政管理机关必须贯彻执行中国共产党的路线、方针和政策，必须执行人民代表大会的决定和决议。

（4）层次性。

不同层次的政府（中央、省、市、县、乡）其职能有所差异。

（5）动态性。

适应变化和发展的需要，及时转变政府职能，是搞好行政管理的重要前提和基础。

*一些行政管理学着作将政府职能的特点概括为：广泛性、强制性（依法行政）、服务性（非营利性）、政治性和系统性等。

3、政府职能的类别
*从政府职能的作用领域看，可以分为政治职能、经济职能、文化职能、社会职能。

*从政府职能作用的性质看，政府职能可划分为：统治性职能、保卫性职能、管理性职能、文化职能、社会职能。

*从行政管理作用的过程和方式（运行）看，可以分为计划职能、组织职能、控制智能、指挥职能、协调职能、沟通职能、监督职能等。

*从行政控制的幅度看，可以分为高层次行政职能、高层次行政职能、低层次行政职能。

二、政府的职能和作用
*按照行政管理活动所涉及的领域不同，可把行政职能划分为政治职能、经济职能、文化职能、社会职能。

这些只能由称之为政府的基本
职能。

（1）政治职能：即阶级统治的职能，是指政府所承担的维护和实行阶级统治、保卫国家和社会安全的职能。

政治职能最鲜明地反映了一定时期政府活动的基本方向。

具体包括阶级专政职能；军事保卫职能；社会治安职能；民主职能。

*我国政府的政治职能，主要是通过发挥国防、外交、公安、安全等职能部门的作用来行使的。

（2）经济职能：指政府所承担的组织和管理社会经济建设的职能。

具体包括：产权（私有或公有产权）界定和保护；宏观经济调控；基本建设投资（直接生产和提供共产品）；进行收入再分配、缓解收入分配不公（以及管理国有资产、规范稳定市场秩序以确保自由竞争）等。

*经济职能是政府最主要、最基本的职能。

具有以下特征：全局性、综合性、协调性、服务性。

（3）文化职能：政府指导和管理文化建设事业、领导和组织精神文明建设的职能。

具体包括：意识形态的职能；发展科学教育文化事业；发展文学艺术、体育事业；加强道德文明建设、清除有害文化产品等。

*政府的文化职能，一般是通过文化管理机构的组织管理活动来实施的。

（4）社会职能：指政府所承担的社会服务和社会保障职能。

具体内容包括制定各种社会福利的法律、法规、制度，建立社会福利和保障体系；建立健全合理的社会福利制度；筹集社会保险基金；创办各种社会福利事业；保护生态环境。

*从某种意义上讲，社会职能是政治职能的基础。

*治理环境污染，加强环境保护是我国的一项基本国策，也是政府提出的一项突出的、特殊的社会职能。

三、中国政府职能的转变
*政府职能转变：指国家行政机关在一定时期内，根据国家和社会发展的需要，对其职能的范围、内容、方式进行转移和变换。

1、社会主义市场经济条件下的中国政府职能
2、政企分开是中国实施政府职能转变的关键
3、实施中国政府职能转变的途径
（1）认识政府职能转变的意义
（2）推进市场经济体制的建立
（3）政治体制改革与行政体制改革同步进行
（4）抓住政企分开这一实现政府职能转变的关键
第三章行政体制
一、行政体制及其构成要素
1、行政体制：即行政管理体制，主要是指一个国家行政系统中的权力划分、职能配置、组织结构和运行方式等关系模式的总和。

它有该国的基本的政治制度规定，受该国经济制度、文化传统等因素的制约。

*就行政体制各组成部分的地位和关系而言，行政体制的核心是行政权力的划分和行政职能的配置。

*就行政体制组成部分的存在状态而言，由静态的行政组织结构和动态的行政运行体制之分。

前者是对行政主体及其相互关系进行结构性配置，它构成行政体制的“硬件”系统，包括政府首脑体制、中央政府体制、地方政府体制、中央和地方政府关系体制等；后者是对行政主体行为的方式、原则和程序的规范性约束，它影响行政管理的基本方向，包括行政决策体制、人事管理体制、行政监督体制等。

2、行政体制的特点：产生的先导性；存在的客观性、相对稳定性；影响的全局性（对行政效率）；构成要素的可变性。

*一些学者认为：政治性、规范性、稳定性、系统性以及多星、滞后性等为行政体制的特点。

3、行政体制的功能
*积极功能：能提高行政管理的效能、增加行政资源的作为、促进社会的发展和进步。

具体表现在：
（1）对行政组织的框定、调控和制约作用。

（2）对国家政治和社会经济的促进、保证和保护作用。

*消极功能：指在特定时期或一定条件下，能做成行政资源的无为或浪费，妨碍行政管理效率和效能的提高，阻碍社会的发展和进步。

具体表现在：
（1）行政体制的惰性。

（2）行政体制缺乏合理性、科学性，引起行政管理的混乱和无序。

4、行政体制的构成要素
（1）行政权力体制：“国家行政机关与其他国家机关、政党组织、群众团体等之间的权力分配关系的制度。

”
*国家行政机关的职权范围和权力地位通常由宪法和其他法律规定。

#行政权力体制主要有：三权分立制、议行合一制、军政合一制、党政合一制等。

（2）行政领导体制：具体表现为行政机构的设置、职权的内部划分和行政机关的形式及其相互关系等，是行政权力体制的具体化和内在化。

（3）人事管理体制：即人事制度或人事行政体制，指国家选举、任用行政公务人员的具体形式及有关制度。

通常包括选任制、考任制、委任制、聘任制等形式。

（4）行政监督体制：指国家政治力量和社会力量对国家行政机关及其人员的行政行为实施监察、督导和规正的制度。

一般包括内部监督（一般行政监督、审计监督等）和外部监督（立法监督、司法监督和社会监督等）两种形式。

（5）中央和地方关系体制：是关于中央和地方之间立法关系、司法关系、行政关系、经济关系及权限划分的基本制度和结构形式，主要有中央集权制、地方分权制等。

（6）行政区划体制：又称行政区域体制，指国家依照一定的原则，将全国领土划分为若干层次的区域系统并建立相应的机关的制度。

它规定和影响着中央和地方的基本结构关系。

二、行政体制的类型
（一）行政权力体制
*行政权力体制的常见类型：三权分立制和议行合一制。

1、三权分立制：指把国家权力分为立法、行政、司法三部分并建立相应的国家机构来分别行使这些权力，同时三个权力机关又相互制衡的权力体制。

*以三权分立为基础（分权学说）；
*美国等资本主义国家的国家机关组织与活动的基本制度；
*立法权属于由参、众两院组成的合众国议会，行政权属于总统，司法权属于最高法院及国会随时设立的下级法院。

*孙中山的五权宪法理论：立法、司法、行政、监察、考试。

*中华人民共和国坚持民主集中制和议行合一制。

2、议行合一制：立法权和行政权属于同一个最高权力机关，或者行政机关从属于立法机关，仅是立法机关的执行部门的政体形式和政权活动原则。

*理论依据：国家的权力属于人民。

*巴黎公社委员会、原苏联的苏维埃制度、中国人民代表大会制度等；
*由人民直接或间接选举的代表机关统一行使权力；国家行政机关和其他国家机关均由人民代表机关产生。

*全国人民代表大会是国家最高权力机关，有权选举、决定、罢免国务院、最高法院、最高人民检察院首长；对人民负责，受人民监督；国务院等向全国人民代表大会和其常务委员会负责，并接受其监督。

（二）行政领导体制
*行政领导者以不同的组织原则和方式、方法，组织并形成了多种类型的领导体制。

1、首长制与议会制：首长制，即独任制，是指行政机关的最高决策由行政首长一人执掌的体制；合一制，即委员会制，指行政机关最高决策权由两个以上的人员共同承担的体制。

*首长制：事权集中，责任分明、指挥灵活、决策迅速等，但有很大的局限性，必须通过制度性的约束来预防各种消极性的效应。

*合议制：计划周密、分析全面、避免专断，但可能出现低效和责任不明。

2、集权制和分权制：集权制是指行政决策权由上级行政机关掌握，下级机关以上级机关的指令处理政务的行政领导体制；分权制是指行政决策权由上下级机关合理划分，下级机关在其权力范围内可以自主处理政务的
行政领导体制。

3、层级制和机能制：层级制，即直线制或分级制，指管理组织纵向划分为若干层次，各层次分别对其上一层次负责，每层所管的业务性质与下层完全相同，但其管辖范围随层次而缩小；机能制，即职能制或分职制，指为完成管理机关的总任务而横向设立平行的具体职能部门的一种体制。

*政府系统划分为国务院、省级政府、市级政府、县级政府和乡镇政府等为层级制设置；政府机关设立的农业、财政、公安等部门为职能制设置。

两者共同构成行政管理系统的层级和部门。

*层级制和机能制的优缺点。

4、完整制与分离制：完整制，即集约制，指同一层级的各机关或同一机关内的各部门单位只接受一个行政机关和一个行政首长的领导和监控；分离制，即独立制，指各行政机关彼此独立，受两个以上领导机关的指挥和监控，不存在统一的领导。

*完善制：职权和责任集中，有利于统筹全局等，但可能导致专断和腐败。

*分离制：竞争性和自主性，下级的积极性和责任性，但可能政出多门，引起资源浪费。

*国情的复杂性决定了行政领导体制选择的复杂性和多
样性。

现行的领导体制主要有：总统制、总理制、国务院制（行政首长负责制）、部长会议制、委员会制等
（1）总统制：民选总统对民众负责而不对议会负责，议会不能罢免但可以弹劾总统；总统是国家元首和政府首脑，内阁是总统的人员，总统拥有国家事务的决策权力。

（2）总理制：也称内阁制，由议会中的多数党领袖组成内阁；由国家元首（总统）任命总理；总理可以提请国家元首解散议会，议会也可以罢免总理。

内阁直接对议会或医院负责。

（3）国务院制（中国）。

（4）委员会制（瑞士）。

（三）行政区划体制
1、行政区划的含义与原则
*行政区划是享有立法权或委任立法权的国家机关，按照法律规定的权限，通过一定的法律程序对地方政权所辖行政区域的划分。

它是国家进行分权管理，实施有效统治的重要手段之一。

*按照地域划分行政区而不以氏族划分部落，这是国家区别于氏族组织的一个基本点。

*社会主义国家行政区域划分的原则：政治原则；经济原
则；民族原则。

*综合历史传统、人口分布、地理环境和国防需要等条件。

*行政区划型的主要类型：传统型、发展型（市管县）、特殊性（香港特别行政区、经济特区）等。

2、中国的历史和现状
（1）国民经济恢复期。

（2）“一五”计划时期。

（3）“二五”计划与三年调整时期。

（4）“文革”时期。

（5）社会主义现代化时期。

*现行宪法的若干规定：行政区域按三计划分；国家在必要时得设立特别行政区。

第四章行政组织
一、行政组织概述
组织是指人们为实现一定目的而联合的形式以及联合起来进行有秩序的协作活动。

组织在现代社会中发挥越来越大的作用。

现代社会性的各。