从我国远程教育发展的轨迹看远程教育政府规制政策的演变

从我国远程教育发展的轨迹看远程教育政府规制政策的演变
作者：李江
来源：《高教探索》2008年第03期
摘要：本文对我国远程教育政府规制政策的演变过程进行了系统分析，指出我国远程教育规制经历了规制、放松规制和再规制的过程，大体可以分为原始规制、放松规制以及再规制三个阶段。

我国现行远程教育规制的基本内容包括进入规制、价格规制、质量规制和信息规制，目前我国已初步形成了规制政策体系的雏形。

关键词：远程教育；政府规制；政策演变
一、我国远程教育政府规制政策的演变
综观新中国成立以来我国远程教育发展的轨迹和政府对远程教育规制的历程，我国远程教育政府规制经历了规制、放松规制和再规制的过程，大体可以分为如下三个阶段：
（一）原始规制阶段
新中国成立至1999年国家实施现代远程教育工程之前我们称之为原始规制阶段。

在这一阶段，远程教育尚处于初创时期，政府对远程教育实施严格的规制。

这一阶段，这里暂且称之为原始规制阶段。

一方面，政府对远程教育实行严格的价格规制，加上价格规制政策长期不变，远程教育行业基本上是一个不赢利的公益事业；另一方面，政府对依赖于各种技术手段进行远程教育的办学主体实行严格的进入规制，当时依赖于技术手段进行远程教育的主体实际上只有广播电视大学一家独家垄断经营，其办学的经费主要来自于政府拨款和学费收入，学校基本不赢利，其他学校和机构不能进入也没有进入的动力。

在这一阶段，虽然远程教育行业除了广播电视教育外还有自学考试和普通高校的函授和刊授教育，但供给还是远远满足不了需求。

（二）放松规制阶段
1999～2002年我们称之为放松规制阶段。

这一阶段以1999年国家实施现代远程教育工程，开展现代远程教育试点为主要标志。

上世纪末，国家经济高速增长，社会建设日新月异，社会经济建设急需大量人才，高等教育大众化任务艰巨，政府需要在原有国民教育体系的基础上构建终身教育体系，以适应人民不断增长的教育需求，而单靠传统的普通教育已难以完成这些任务。

同时，2001年，我国加入了世界贸易组织，按照世界贸易组织服务贸易总协定中关
于教育条款的规定，教育作为一项服务贸易要受到该协定的约束，必须遵守ＷＴＯ关于服务贸易自由、公平和开放的基本规则。

凡是承诺开放教育市场的国家，除了政府彻底资助的教育活动外，凡带有商业性的教育活动，所有协定签署国都有权参加包括各级各类教育与培训服务的商业竞争，也就是要开放教育市场，而以我国当时远程教育行业的运行质量、效率和服务将难以与外国远程教育机构竞争。

面对这些新情况、新问题，国家急需加快发展本国的远程教育。

在这种背景下，政府对远程教育采取了放松规制的政策，以便让我国的远程教育学校先展开内部竞争，在竞争中尽快壮大起来。

这一阶段的规制政策以“关于开展‘中央广播电视大学人才培养模式改革和开放教育试点’项目研究工作的通知”（教高厅［1999］1号）、“对十五所高校开展远程教育试点工作的批复”（教高厅［2000］8号）和“关于支持若干所高等学校建设网络教育学院开展现代远程教育试点工作的几点意见”（教高厅［2000］10号）等文件为主要代表。

这一阶段远程教育政府规制的主要特征是：国家放松了对依赖于各种技术手段进行现代远程教育（含网络教育）的办学主体的进入规制，实行了审批许可制度，允许普通高校进入该领域。

在这一阶段，政府对有关开展现代远程教育（含网络教育）学校的规制只涉及试点学校进入规制、价格规制、学历教育毕业生毕业资格规制、招生计划（报备案制度）规制和试点评估制度等方面。

远程教育学校（机构）的自主权非常大，拥有包括自行确定入学条件、考试及录取方式，自行确定年度招生计划，自行确定招生地区，自行颁发毕业证书等办学的自主权。

这个时期是我国现代远程教育快速发展的时期。

在短短3年左右的时间，参与现代远程教育试点的学校就从1999年最初的清华大学、北京邮电大学、浙江大学、湖南大学和广播电视大学5家迅速发展到67家，注册学生近百万。

这一时期我国现代远程教育的快速发展主要得益于两个方面因素：一方面是政府放松了进入规制，使远程教育行业出现了竞争的局面，竞争的结果增加了远程教育供给，也改善了远程教育资源配置效率；另一方面，由于当时的价格机制不成熟，开始阶段对部分实施远程教育的学校定价偏高，而这些学校的教育方式和手段并没有发生根本变化，相关服务又没有完全到位，因而办学的成本就相对较低，这使得部分学校取得了较高的赢利，成为赢利行业，因此吸引了众多潜在进入者进入，同时还吸引了大量社会资金投入网络教育，其中包括企业进入远程教育的公共服务体系。

但是，在发展过程中由于对相关校外教学点的进入规制、质量规制等配套政策没有跟上，出现了一些不容忽视的问题：如校外学习中心的设置和管理问题，教学质量和学习支持服务问题，违规办学问题，学校内部的办学条件、教学资源和管理问题等，这些问题影响了高校网络教育的正常秩序。

这段时期网络教育学生投诉增多，有些学校学习支持服务跟不上，缺乏对学生必要的辅导，学生在收费、学历文凭方面的投诉增多，网络教育的质量受到社会质疑，成为社会的热点问题。

个别试点高校违规招生办学，给现代远程教育造成了不良影响，部分用人单位甚至明确表示不承认网络教育的文凭。

上述种种问题严重地影响了现代远程教育的声誉，社会以及试点高校对教育主管部门在现代远程教育管理方面的微词也不断增多。

［1］
（三）再规制阶段
2002年后我们称之为放松规制阶段。

鉴于放松规制阶段出现的问题，从2002年开始，政府加强了对现代远程教育的规制。

这一阶段的规制政策以“教育部办公厅关于印发《关于现代远程教育校外学习中心（点）建设和管理的原则意见》（试行）的通知”（教高厅［2002］1号）、“教育部办公厅关于印发《现代远程教育校外学习中心（点）暂行管理办法》的通知”（教高厅［2003］2号）、“关于规范现有现代远程教育校外学习中心（点）管理工作的通知”（教高司函［2003］173号）、“关于加快对现有现代远程教育校外学习中心（点）清理整顿工作的通知”（教高司函［2004］141号）、“教育部关于加强高校网络教育学院管理提高教学质量的若干意见”（教高［2002］8号）、“教育部办公厅关于对现代远程教育试点高校网络教育学生部分公共课实行全国统一考试的通知”（教高厅［2004］2号）、“教育部关于开展现代远程教育试点高校网络教育部分公共基础课全国统一考试试点工作的实施意见”（教高［2004］5号）、“教育部办公厅关于进一步加强高校网络教育规范管理的通知”（教高厅［2006］1号）、“教育部关于做好2006年现代远程教育试点高校网络高等学历教育招生工作的通知”（教高［2006］2号）等一系列文件为主要代表。

这一阶段政府加强远程教育政府规制的政策措施主要体现在如下三个方面：一是暂停新进入的远程教育学校的审批；二是调整完善质量保证的相关规制政策；三是加大规制执行力度，强化招生管理，开展校外学习中心的清理、整顿工作等。

这一阶段远程教育政府规制政策的主要特征是：在原有远程教育学校进入规制和价格规制的基础上，重点加强对校外学习中心的进入规制、质量规制和信息规制三个方面。

在进入规制方面，增加了对校外学习中心及远程教育公共服务体系的进入规制；在质量规制方面，增加了办学类型规制、入学资格规制、招生计划核准制度、部分公共课程统考制度、远程教育学校的年报年检制度、校外学习中心的年度检查制度等一系列规制政策措施；在信息规制方面增加了招生简章和招生广告审查制度、远程教育学校及校外学习中心公布制度等。

经过这一阶段，我国初步形成了现代远程教育政府规制政策体系的雏形。

二、我国现行远程教育政府规制的主要内容
根据国家教育部关于远程教育政府规制的相关文件，可以看出目前我国政府对远程教育政府规制的基本框架，其主要内容包括进入规制、价格规制、质量规制、信息规制等方面。

（一）进入规制
目前，国家对远程教育的进入规制主要包括对远程教育学校、校外学习中心和公共服务体系的进入规制。

1﹒远程教育学校的进入规制
国家从1999年开始实施现代远程教育工程，开展现代远程教育试点。

国家对远程教育试点学校实行许可制度。

远程教育试点分两个系列：一个系列是普通高校开展的网络教育试点，另一系列是广播电视大学系统开展的“中央广播电视大学人才培养模式改革和开放教育试点”。

国家对普通高校开展的网络教育实行进入试点的审批许可制度，试点学校由教育部审批，经审批进入的学校为现代远程教育试点学校。

①未经教育部批准，各级各类高等学校不能自行举办网络学历教育。

②对广播电视大学系统开展的“中央广播电视大学人才培养模式改革和开放教育试点”，国家对各省级广播电视大学参与试点实行审批许可制度，经教育部高等教育司和中央广播电视大学组织专家进行评审，高教司正式批准后组织实施。

③
2﹒校外学习中心的进入规制
国家对远程教育学校校外学习中心实行审批许可制度。

试点高校或公共服务体系设立校外学习中心（点）由所在地省级教育行政部门审批，审批结果抄报教育部。

④⑤⑥试点高校只能在审批通过的校外学习中心（包括教育部批准的现代远程教育公共服务体系自设的校外学习中心）开展网络高等学历教育的招生活动。

⑦
3﹒公共服务体系的进入规制
国家对公共服务体系的进入实行许可制度，远程教育公共服务体系的进入需经过教育部审批。

省级教育行政部门对远程教育公共服务体系或试点高校设在本地的学习中心，要根据教育部制定的学习中心设置条件进行核准和管理。

⑧
目前，国家对公共服务体系进入规制的方式采用项目审批管理的方式，并纳入现代远程教育试点工作进行管理。

例如我国建立的第一个国家级的公共服务体系——中央广播电视大学现代远程教育校外教学支持服务体系，就是由教育部高教司审批立项进行建设的。

⑨
（二）价格规制
国家对远程教育的价格实行许可制。

规定对网络教育学院的学生，可按教育成本收费，其收费标准和办法由学校按国家有关规定报学校所在地收费管理部门批准后执行。

网络教育学院不得以营利为目的。

⑩
政府对远程教育价格规制的方式主要有政府指导价和政府定价两种。

政府指导价是指由地方教育主管部门和地方物价部门规定基准价及浮动价格，远程教育学校的定价可以在规定的范围内浮动；政府定价是指政府按照定价权限和范围制定的价格，远程教育学校必须严格执行。

例如广东省对远程教育的定价实行的就是政府指导价，规定远程教育的收费标准可在同类高等院校、中等院校同类专业普通教育收费标准的基础上上下浮动50％，具体标准由办学单位提出，按行政管理职责分工，分别由省教育主管部门或省劳动与保障主管部门审核后，报省物价
主管部门备案。

{11} 国家对中央广播电视大学的定价实行的是政府定价，明确规定收费项目和标准，中央广播电视大学必须严格执行。

{12}
（三）质量规制
目前国家对远程教育的质量规制主要体现在对远程学历教育的学习形式、专业设置、招生计划、入学资格、毕业资格、部分公共课程考试以及对试点学校年报年检、校外学习中心年度检查、试点评估等9个方面。

1﹒学历教育学习形式规制
国家对远程教育学校学历教育的学习形式实行限制制度。

规定从2004年7月开始不得以网络教育的名义招收全日制高等学历教育学生。

{13}
2﹒专业设置规制
国家对远程教育的专业设置实行许可制度。

本、专科专业的设置及调整按照教育部关于高等学校专业设置备案、审批和管理办法执行。

{14} 试点学校在本校已设置的本、专科专业和有硕士学位授予权的学科、专业范围内，利用网络等现代化手段开展本、专科学历教育和学士学位教育。

经批准，可以开展研究生专业学位的非学历教育，也可经过认真论证，开设本科专业目录外的新专业。

{15} 开设现行本科专业目录外的专业，需由学校提交专业论证报告，报教育部审核。

{16}
3﹒学历教育招生计划规制
国家对远程教育学校的招生计划实行报备案制度。

每年度的招生计划和实际招生情况由试点学校报教育部备案。

{17}
4﹒学历教育学生入学资格规制
国家对远程教育学生的入学资格实施限制制度，规定严禁非高级中等教育毕业或者不具有同等学力者取得专科生或者本科生入学资格；严禁未获得专科毕业证书者取得专科升本科入学资格。

{18}
5﹒学历教育毕业生毕业资格规制
国家对远程教育学历教育毕业学生实施电子注册制度。

学历证书由学校自行印制，并实行电子注册制度，电子注册后，国家予以承认。

{19}
6﹒学历教育课程考试规制
国家对远程教育大专以上学历教育实行网络教育部分课程统考制度，从2004年开始现代远程教育试点高校网络教育学生的部分公共课程实行全国统一考试。

统考实行全国统一大纲、统一试题、统一标准，考试对象为试点普通高校本科层次网络学历教育的学生和中央广播电视大学“人才培养模式改革和开放教育试点”项目本科层次学历教育的学生，统考科目有大学英语（Ａ）、大学英语（Ｂ）、大学英语（Ｃ）、计算机应用基础、大学语文（Ａ）、大学语文（Ｂ）、高等数学（Ａ）、高等数学（Ｂ），不同学历起点和不同专业类别统考不同的科目，统考科目成绩合格作为教育部高等教育学历证书电子注册资格的条件之一。

{20}{21}
7﹒远程教育学校年报年检制度
国家对高校网络教育学院实施年报年检制度，要求各试点高校每年根据教育部公布的年度检查要点，开展自我检查，并形成自评报告报教育部。

教育部结合学校自评报告和省级教育行政部门对校外学习中心的年度检查结果等进行抽查和综合评估，并对发现的问题给予相应的处理。

{22}
8﹒校外学习中心年度检查制度
国家对远程教育学校校外学习中心（点）实行年度检查制度。

各省、自治区、直辖市教育行政部门每年要对本地区的校外学习中心（点）进行年度检查，并在每年11月底以前将本地区校外学习中心（点）的基本情况和年度检查结果向教育部报告。

{23} 检查结果将作为高校网络教育学院年报年检的重要依据之一。

{24}
9﹒试点评估制度
国家对现代远程教育试点学校实行试点评估制度。

试点评估分两大类：一类为普通高校网络教育试点的评估。

现代远程教育试点学校试点期限为4~5年，试点两年后，教育部将组织中期检查。

试点期满后，由教育部对试点工作进行全面评估。

在试点期间，对教学质量达不到国家要求的，将暂停试点的招生资格。

对乱发文凭或者以营利为目的者，教育部将依照有关法规给予严肃处理{25}；另一类为广播电视大学系统试点的评估。

为保证“中央广播电视大学人才培养模式改革和开放教育试点”工作取得预期的效果，教育部高教司决定对参加“中央广播电视大学人才培养模式改革和开放教育试点”项目研究工作的中央广播电视大学和省级广播电视大学进行教学工作评估。

{26} 为促进广播电视大学更好地适应经济社会发展与科技进步的需要，推动项目的实施进程，教育部从2001年起对试点项目进行中期评估。

{27} 自2005年起，教育部以总结性评估的方式对试点项目进行全面检查、评价和验收。

通过总结性评估促进广播电视大学进一步明确发展方向、确立现代远程教育的教学模式、完善相应的管理制度、提高人才培养质量，使其在实现我国高等教育大众化、构建终身教育体系和建设学习型社会的目标中发挥重要作用。

{28}
（四）信息规制
目前国家对远程教育行业的信息规制主要包括两大类：对招生简章和招生广告的规制；对收费标准、远程教育学校及学习中心信息的规制。

1﹒招生简章和招生广告审查制度
国家对远程教育实行招生简章和招生广告审查制度。

招生简章和招生广告由省级教育行政部门负责审查。

{29} 该审查制度要求试点高校对网络教育招生计划、招生章程和宣传广告实行统一管理，并报生源所在地的省级教育行政部门核准{30}；要求试点高校加强对招生宣传的统一管理，各校外学习中心不得自行印制招生宣传材料、开展宣传活动；要求试点高校发布的招生信息必须实事求是，不得发布模糊和虚假信息误导学生；要求试点高校在招生简章中必须公布本年度计划招生的校外学习中心名称，明确有关统考、学历、学位证书、电子注册等网络教育政策要求。

{31}
2﹒收费标准公布制度
国家对远程教育的收费标准实行公布制度，规定现代远程教育招生的收费标准必须由试点学校向学校所在地的省级物价部门报批并向社会公布。

{32}
3﹒远程教育学校及校外学习中心公布制度
国家对远程教育学校及校外学习中心实行公布制度。

教育部每年以文件形式公布当年可以开展网络高等学历教育招生的试点高校名单，要求各省级教育行政部门定期将批准设立的校外学习中心（点）报教育部备案并向社会公布。

教育部还规定各试点学校必须在招生简章中公布本年度可以招生的校外学习中心名称。

{33}{34}{35}{36}
综上，新中国成立以来，特别是1999年国家实施现代远程教育工程以来，我国政府在远程教育政府规制方面进行了大量实践。

我国远程教育政府规制经历了规制、放松规制和再规制的过程，大体可以分为原始规制、放松规制以及再规制三个阶段，目前，政府对远程教育实施了进入规制、价格规制、质量规制和信息规制，初步形成了远程教育规制政策体系的雏形。

注释：
①{15}参考教育部办公厅“对十五所高校开展远程教育试点工作的批复”（教高厅［2000］8号），有改动。

②⑧{22}{24}{30}详见教育部“关于加强高校网络教育学院管理提高教学质量的若干意见”（教高［2002］8号）。

目研究工作的通知”（教高厅［1999］1号）。

④{23}{29}详见教育部办公厅“关于印发《关于现代远程教育校外学习中心（点）建设和管理的原则意见》（试行）的通知”（教高厅［2002］1号）。

⑤{36}详见教育部办公厅“关于印发《现代远程教育校外学习中心（点）暂行管理办法》的通知”（教高厅［2003］2号）。

⑥{32}详见教育部办公厅“关于加强现代远程教育招生工作管理的紧急通知”（教高厅［2001］9号）。

⑦{14}{18}{31}{35}详见教育部“关于做好2006年现代远程教育试点高校网络高等学历教育招生工作的通知”（教高［2006］2号）。

⑨详见教育部高教司“关于中央广播电视大学现代远程教育校外教学支持服务体系建设试点项目立项的通知”（教高司函［2001］268号）。

⑩{17}{19}{25}详见教育部办公厅“关于支持若干所高等学校建设网络教育学院开展现代远程教育试点工作的几点意见”（教高厅［2000］10号）。

{11}详见广东省物价局、广东省教育厅和广东省财政厅“关于高等院校和中等职业技术学校收费管理问题的补充通知”（粤价［2003］325号）。

{12}详见教育部办公厅、国家计委办公厅“关于中央广播电视大学收费及其标准问题的通知”（教财厅［2000］110号）。

{13}{16}{33}详见教育部办公厅“关于做好2004年现代远程教育试点高校网络教育招生工作的通知”（教高厅［2004］9号）。

{20}详见教育部办公厅“关于对现代远程教育试点高校网络教育学生部分公共课实行全国统一考试的通知”（教高厅［2004］2号）。

{21}参考教育部“关于开展现代远程教育试点高校网络教育部分公共基础课全国统一考试试点工作的实施意见”（教高〔2004〕5号），有改动。

{26}详见教育部高等教育司“关于开展‘中央广播电视大学人才培养模式改革和开放教育试点’评估的通知”（教高司［2000］27号）。

{27}详见教育部办公厅“关于开展‘中央广播电视大学人才培养模式改革和开放教育试点’项目中期评估工作的意见”（教高厅［2001］5号）。

目总结性评估工作的通知”（教高厅［2004］20号）。

{34}详见教育部“关于做好2005年现代远程教育试点高校网络高等学历教育招生工作的通知”（教高［2005］2号）。

参考文献：
［1］李江﹒从利益分析的视角看试点高校网络教育统考政策［Ｊ］﹒高教探索，2006（6）﹒。