提升政府集中采购效能_助推全国统一大市场建设

中国招标/ 2024年第4期
提升政府集中采购效能　助推全国统一大市场建设□文/杨雪雪
【摘要】文章在构建全国统一大市场的背景下，以集采机构履行职能为切入点，立足工作实际，分析出影响集采机构效能提升的因素主要包括各级集采机构管理体制机制不统一，集采机构由
于行政垄断而缺乏竞争性，集采机构专业人才队伍短缺等，并从保持集采机构设置上的独立性、明
确集采机构属性、精简集采机构设置、找准集采机构自身定位、打造专业化集采队伍等方面提出集
采机构效能提升的实践路径，以期将理论成果广泛应用到机构改革、制度建设、标准编制、改革试
点等实践中，推动新时代政府采购工作高质量发展。

【关键词】政府集中采购；影响因素；实践路径
《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》，从全局和战略高度为今后一定时期内建设全国统一大市场提供了行动纲领。

政府采购市场不仅是全国大市场的重要组成部分，也是生产要素在政府和市场间科学流动与良性循环的桥梁，是政府与市场之间最直接的沟通渠道，政府采购市场的构建对于畅通商品、要素资源在更大范围内流动，促进国内、国际经济双循环具有重要作用。

政府集中采购机构（以下简称集采机构）工作的效能高低影响政府采购对国家宏观经济调控职能的发挥，影响全国统一大市场的建设。

实践中，集采机构哪些问题影响效能提升？集采机构如何适应发展需要合理转型，提升效能？笔者以Y省政府集中采购实践工作为例，通过对现行政府集中采购效能展开系统性分析，并对制约政府集中采购效能提升的因素进行深入分析，最后提出切实可行的实践路径。

影响集采机构效能提升的
因素
各级集采机构管理体制机制不
统一
关于集采机构的设置，我国政
府采购领域的上位法《中华人民共
和国政府采购法》（以下简称《政
府采购法》）仅规定了“集中采购
机构为采购代理机构。

设区的市、
自治州以上人民政府根据本级政府
采购项目组织集中采购的需要设立
集中采购机构……采购代理机构与
行政机关不得存在隶属或者其他利
益关系”。

从法律源头上来看，并
没有规定具体的集采机构主管部
门。

目前，据调查了解，全国政
府集中采购机构行政主管部门各地
情况不一，大致分为五类。

第一类
是集采机构合并入各地公共资源交
易中心，由发改部门或政务服务管
理局管理；第二类是归机关事务管
理部门管理；第三类是各级政府直
管；第四类是归财政管理；第五类
是企业化运作，归国资委管理。

从
机构属性来看，前四类均为事业单
位，第五类为国有企业。

集采机构
的上级主管部门涉及各级政府、财
政、发改、机关事务局、政务局、
公共资源交易中心、国资委等，集
采机构管理体制呈“纵向上下不统
一、横向多头管理”的局面。

加之
目前各地市场化改革进行得如火如
荼，导致各地集采机构属性不一、
行政归属各异。

各地政府集中采购
市场相对割裂，各地集中采购目录
不统一、采购需求标准不统一、信
息化系统不统一、评审专家库不共
享等现实状况，既不符合构建全国
统一大市场的要求，也不利于提高
经济运行效率。

集采机构由于行政垄断而缺乏
竞争性
集采机构在实践中会出现诟病
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采购效率不足、采购结果采购人满意度不高等情况。

究其原因，一是从集采机构自身角度来看，因缺乏竞争机制导致整体服务意识不强。

《政府采购法》规定，集中采购目录内的项目采购人必须委托集采机构代理，这一“法定强制委托”带来了集采机构对集采目录内采购品目的行政垄断，缺乏竞争性。

二是从采购人角度来看，与采购人的主体责任不到位息息相关。

近年来，随着我国改革进程中监督检查力度不断加大，采购人产生“怕担责”的心理，往往主观上认为“政府采购项目交给集采机构更放心”，为了最大限度降低自身廉政风险，大量本属于集采目录外无须委托集采机构的项目也委托集采机构采购，进而导致集采机构业务逐年成倍增加。

与此相对应的是，集采机构由于事业单位属性、人员编制难以增加等原因，使服务质量未曾显著提升。

尽管《深化政府采购制度改革方案》也提出了建立集采机构的竞争机制，但是根据《政府采购法》的规定，各省级以上人民政府均有制定集中采购目录的权限，这造成各地集采目录不统一、采购限额标准不一致。

因执行的政策标准就不统一，从源头上难以展开有效竞争。

集采机构专业人才队伍短缺
政府采购全流程从采购预算编制、采购需求制定，到采购项目委托、组织评审、合同签订，再到履约验收、项目归档等环节至少包括了10多个环节，每一个环节都要层层把关，不能有疏漏，因此，对
采购人员的专业性和实践经验要求
很高。

《政府采购法》颁布实施仅
有20余年，相对来说起步较晚。

且多数高校并未设置政府采购相
关专业，集采机构的从业人员基本
是“半路出家”，缺乏系统完备的
知识储备，实践经验不丰富。

加之
机构改革一直在进行，人员的流动
性较大，因此，目前全国大部分集
采机构仅停留在组织采购流程合法
合规的“程序代理”层面，尚未从
“程序代理”向专业化服务转型。

集采机构效能提升的实践
路径
保持集采机构设置上的独立性
2015年印发的《整合建立统
一的公共资源交易平台工作方案》
要求，建立统一的公共资源交易平
台。

各地集采机构纷纷加入了公共
资源交易改革的浪潮，在政府采购
和公共资源交易整合的浪潮中，全
国大部分集采机构并入公共资源交
易中心。

然而，一方面，集采机构
是执行机构，交易中心本身是个场
所，不是代理机构，不能执行与监
管不分，既当裁判员，又当运动
员；另一方面，交易市场不同于有
形的交易场所，而应是无形的电子
交易市场，因此，集采机构设置上
应保持独立性。

明确集采机构属性
从机构属性来看，目前全国各
地的集采机构主要有事业单位和国
有企业两种形式。

《政府采购法》
关于“集中采购机构是非营利事业
法人”的规定，明确了集采机构的
事业单位法人身份。

集采机构作为
事业法人，又分为三种形式。

一种
是实行财政全额拨款制，一种是实
行自收自支制，还有一种是介于二
者之间的差额拨款制。

第一种实行
全额拨款制，其追求经济效益提升
和服务质量提高的动机将会大大受
到压制。

第二种实行自收自支制，
又容易导致集采机构过度追求营利
性，显然与《政府采购法》对集采
机构“非营利事业法人”的定义相
矛盾。

而第三种采取财政差额拨款
制可以说是“取长补短”，是目前
最适宜的形式，其既能保障公平、
公正，助推政府采购政策功能的
实现，又能兼顾采购效率和服务质
量，实现综合效益的最大化，提升
政府集中采购的整体效能。

精简集采机构设置
从机构设置层级来看，建议
取消偏远地区县一级政府集中采购
机构设置。

以Y省各级政府集中采
购机构调研实际情况为例。

据调
查了解，县级集采机构采购规模
普遍较小，有的地方甚至一年都没
有一个集采项目，集采机构就成为
“空壳摆设”，核定的编制内工作
人员普遍被抽调干其他工作。

此
外，偏远地区县一级政府采购市场
规模小，供应商、专家数量少，即
使有集采项目，也容易因供应商数
量不足而造成采购失败，或者因专
家人数少带来“专家抽不到”“专
家不专”“常委专家”等现象。

因
此，建议撤销偏远地区县一级集采
杨雪雪.提升政府集中采购效能 助推全国统一大市场建设
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机构，与市级集采机构进行机构整
合，实施统一集中管理，实现以往
分散在各地的资源集中统一使用，
形成采购规模效应，大大降低采购
成本，有效防范廉政风险，以达到
提升质效的目的。

找准集采机构自身定位
集采机构有别于社会代理机
构。

集采机构是进行政府集中采购
的法定代理机构，注重的是操作过
程和程序的合法合规、执行政府采
购政策等方面，而社会代理机构因
其营利性，更多注重的是经济效
益。

集采机构履行好法定职责，必
须掌握集采目录内通用产品的专业
知识、执行法定规范流程；带头充
分发挥好政府采购政策调控功能；
完善电子交易系统，构建统一的电
子交易平台；探索开展批量采购，
跨级次联合带量采购，实现“以
量换价”，充分发挥集采的规模效
应，并在实操基础上形成可行性
研究成果，为监管部门决策提供依
据。

与此同时，不断优化服务，提
升采购时效性，解决效率低、时间
长、采购结果不满意的问题。

打造专业化集采队伍
随着政府采购改革的不断深
化，对集采机构从业人员也有了更
高的工作要求，不仅要掌握相关法
律知识，更要全面了解采购相关内
容，运用专业技能帮助采购人采
购，提升专业化采购服务水平。

一
方面，要围绕政府采购法律法规、
业务管理等，积极开展专题培训活
动，及时学习掌握最新政策文件，
不断优化知识结构，提升政策水
平。

另一方面，要通过案例分析、
政策研讨、问题辩论等多种形式加
强从业人员对相关法律法规的灵活
运用能力，形成认真学好政策、熟
练掌握政策、灵活运用政策的良好
氛围。

集采机构要虚心听取采购
人、评审专家、供应商等采购各方
当事人的意见和建议，不断提升服
务水平，创建优势品牌，提供差异
化服务。

把代理的每个项目都作为
精品项目来对待，了解掌握采购标
的的市场供求状况、仔细研究采购
需求，制定与需求对应的评审办
法，根据自身特长优势，打造各个
细分领域甚至细分品目的专业化采
购队伍，开展专业化咨询、组织评
审、参与履约验收等活动，当好采
购人的参谋顾问。

此外，严格开展
绩效考核，对监管部门年度监督检
查代理机构发现的问题引以为戒，
对照检查，不断提升规范化和专业
化水平。

结语
建设全国统一大市场是构建新
发展格局的基础支撑和内在要求，
必将对新形势下深化改革开放，更
好利用发挥、巩固增强我国市场资
源巨大优势，全面推动我国市场由
大到强转变产生重要影响。

为此，
我国各级集采机构需要充分认识
自身当前发展中存在的问题，并
且积极寻找问题产生的原因，结合
自身实际，找到最有效的解决对
策，为推动全国统一大市场建设贡
献力量。

（作者单位：云南省政府采购
和出让中心）
参考文献：
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责编：夏建立；编辑：张曼琳。