改革新时代与乡村旅游发展初探

改革新时代与乡村旅游发展初探
□林峰秦川孙瑞娟贾雅惠杨茜瞿明
党的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，开启了中国改革的新时代。

全会对农村改革提出新的目标和要求，并出台了多项重大举措，以期有效推进这项工作，其中，土地制度改革是人们关注的焦点。

2006年初，北京绿维创景规划设计院曾率先提出“旅游产业导向的社会主义新农村”概念，对乡村旅游发展与新农村建设都起到积极的作用。

在新的形势下，绿维创景从旅游的角度，解读新时代的政策取向，并探索旅游行业的工作思路。

改革新时代
党的十七届三中全会审议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，明确了在新的起点上推进农村改革发展的指导思想、目标任务、重大原则，对农村改革将会有新举措、新谋划、新打算，既要稳定农村改革的成果，也要推陈出新，各项工作将更有利于农村改革和农民生活水平的提高。

“大力推进改革创新，加强农村制度建设”；“积极发展现代农业，提高农业综合生产能力”；“加快发展农村公共事业，促进农村社会全面进步”等三大部署是当前和今后一个时期推进农村改革发展的重要举措。

其中，土地管理制度创新是最为重要的内容之一，同时，也为旅游产业的发展，带来新的契机。

相关回顾与综述一、社会主义新农村发展回顾
我国社会主义新农村建设从提出到现在，经历了50多年的发展，逐渐走向成熟，大体可分三个阶段：
1、社会主义新农村建设的提出
1956年一届人大第三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》提出了“建设社会主义新农村”的奋斗目标，这是中央领导人中最早提出建设社会主义新农村的概念。

2、改革开放后社会主义新农村建设的探索
1981年，《当前的经济形势和今后经济建设的方针》的报告中，号召全党带领和团结亿万农民，为建设社会主义新农村而奋斗，家庭联产承包责任制应运而生，为新农村建设铺开了新的篇章。

3、当前社会主义新农村建设的探索
改革开放30年来，我国农村面貌发生了翻天覆地的变化，但城乡发展水平和城乡居民收入水平的差距，却不断拉大。

因此党的十六届三中全会提出了“五个统筹”的概念，并把“统筹城乡发展”放在了“五个统筹”的首要位置。

2004年至2008年，中共中央连续出台5个指导农业和农村工作的中央一号文件，分别以促进农民增收、提高农业综合生产能力、推进社会主义新农村建设、发展现代农业和切实加强农业基础建设为主题，共同形成了新时期加强“三农”工作的基本思路和政策体系，构建了以工促农、以城带乡的制度框架，掀开了建设社会主义新农村的历史篇章。

二、农村土地流转问题的回顾
1、农村土地流转背景
土地是三农问题中的核心问题之一，现行的《土地管理法》规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”；农村土地承包法规定，“农村土地承包后，土地的所有权性质不变，承包地不得买卖”；物权法规定：土地承包期届满，“由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包”。

由于粮食安全等原因，国家对于农村土地性质的变更和耕地的保护非常重视，《全国土地利用总体规划纲要（2006~2020年）》提出了坚守18亿亩耕地红线的目标。

现今，新的农村土地制度改革正在拉开序幕，法律上的保障也需要进一步加强，比如现行的《土地管理法》、《土地承包法》、《物权法》都需要适当修改。

2、农村土地使用权流转专家解读
党的十七届三中全会提出农村土地制度改革，是依据我国农村土地利用现状提出的，以保护农民的基本利益为前提，这是农业规模化经营的需要、农业产业化经营的需要、农村劳动力转移的需要、切实保障农民利益的需要，关系国计民生。

而土地的自愿流转政策，将成为其中的重头戏，很多专家对政策进行了解读，并提出了自己的建议，如：
（1）相关解读
之一，农民流转土地只是经营权的出让，土地性质不变是前提，也绝不是私有化；之二，承包经营权流转对农民具有类似社保的作用；之三，土地流转目的是要实现规模化经营，而且是在坚持农村基本经营制度，双重经营基础之上发展的；之四，适度规模经营强调农业生产规模经营，必须以尊重和保护农民土地权益为核心。

（2）相关建议
之一，土地流转须建在劳动力转移和农民自愿基础上；之二，在自愿和保障农民权益的基础上，允许农民自主流转，而不是政府主导流转；之三，尊重农民话语权；之四，赋权是关键，既要赋予交易权，更要赋予自由选择权；之五，土地使用权的市场化流动制度是必然趋势，但促进土地流转，关键在于真正赋予农民长期而有保障的土地承包经营权；之六，要坚持确保农民的土地财产权的改
革方向；之七，农村土地制度改革，根本出路是土地流转和土地交易，允许集体建设用地直接进入市场流转和交易，实现同地、同价、同权。

3、土地使用权流转模式探讨
目前我国各地都在尝试新的土地流转模式，其中比较成功的案例有：
（1）成都“联建房”模式：成都市的农村产权制度改革的目标就是建立城乡产权“同证、同权、同价”。

（2）南海模式与昆山模式：南海模式的特点在于由股份合作组织直接出租土地或修建厂房再出租，村里的农民出资入股，凭股权分享土地非农化的增值收益。

昆山模式的特点是通过复垦获得一些非农建设用地的“额度”，土地转让权不全归集体所有，农民也可以“单干”。

（3）小岗模式：从“分田到户”到新型合作化。

（4）宁阳县“股份+合作”模式：采用“底金+分红+劳务收入”的土地流转分配方式。

（5）甘肃土地股份合作社：这一合作社以土地入股为主要方式，农户携地入股，由合作社集中使用，由种田能手或外商承包租种，双方签订合同，合作社统一管理。

（6）温州创新耕地流转模式：农户把承包田有偿转包给大户集中经营，模式包括招投标式转包、“中转站式转包”和“中介机构合同转包”等三种。

（7）河南西万农地“整村流转”模式：以全村为单位进行土地流转
（8）重庆九龙坡模式与长寿模式：九龙坡模式：土地换社保、住房换宅基地；长寿模式：股权+工资+红利三、林权流转及其他
1、林权制度改革
林地是农用地之一，农村土地改革和可以借鉴林权改革的一些经验。

从1984年《森林法》的制定到2008年《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》的正式公布，我国的林权制度经过20多年的发展，不断完善，其中：加快林地、林木流转制度建设，加强森林资源资产评估管理等，为林权流转的有效实施提供了法律依据。

林权流转的方式主要包括：林权继承、转让、租赁、抵押、出资。

此外还有国家法律法规允许的其他流转方式：如拍卖、保险等等。

2、林权制度改革与旅游发展
《关于全面推进集体林权制度改革的意见》指出，推进集体林权制度改革，可有效地促进林业的发展和山区农民的增收，森林旅游是其中的重要内容。

以往集体林权制度改革的经验也表明，林权改革能够吸引大量社会资金、技术、人才等要素向林区、林产业集聚，这对于旅游业尤其是林业旅游的发展有着重大意义。

3、重庆森林工程
很多城市，也在努力探索林权改革之路，如今年重庆决定实施“森林工程”，坚持以统筹城乡林业发展为主线，围绕深化集体林权制度改革，推进科技兴林，优化森林结构，做大林业产业，培育林产市场，加大政策扶持，倡导生态文明的思路，推进城乡绿化大发展。

新农村建设与乡村旅游一、乡村旅游发展回顾
我国现代乡村旅游的发展较晚，真正意义上乡村旅游的兴起，是20世纪90年代以后的事情。

一方面，随着休假制度的调整，人们的休憩时间大大增加，极大地刺激了人们的休闲消费欲望；另一方面，生活水平的提高和生活观念的转变，使人们逐渐将旅游和休闲纳入到生活方式之中。

发展乡村旅游不仅为城市居民提供了新的休闲产品，而且对促进农业产业结构调整、增加农民收入、充分利用农村剩余劳动力资源、维护农村社会经济可持续发展，促进社会主义新农村建设，构筑和谐社会都具有重要意义。

二、乡村旅游与新农村建设
乡村旅游是以农民为经营主体，乡村民俗文化为灵魂，城市居民为目标的一种休闲旅游形式。

绿维创景认为，乡村旅游是社会主义新农村建设的重要模式，并创新性地提出“旅游产业导向的社会主义新农村建设”的概念。

乡村旅游对新农村建设的意义在于：可以充分利用农村旅游资源，调整和优化农村产业结构，拓宽农业功能，延长农业产业链，发展农村旅游服务业，促进农民转移就业，增加农民收入，为新农村建设创造较好的经济基础；使农村自然资源、人文资源，增加价值；农村生产的农副产品就地消费，降低运输成本，提高市场价格，促进农民增收；使农村自力更生，靠自身力量得到发展，进而减少国家对农村的扶持资金；促进城乡统筹，增加城乡之间互动；挖掘、保护和传承农村文化；保护乡村生态环境，实现“管理民主”的目标。

三、近年来新农村旅游发展模式
新农村旅游开发，类型多样，关联政府、集体、农民、企业、游客等各方面的主体，涉及到方方面面的问题，其开发模式不尽相同。

1、开发模式
（1）推进主体：根据推进主体不同，有政府主导型、企业主导型、集体主导型和复合型等类型，其中，政府主导的城乡统筹发展模式，如四川、重庆的城乡统筹试点；沿交通网络的一体化推进模式等，是政府发展农村产业、运作乡村旅游的重要模式。

诸如示范点、各类基地的培育带动；“一村一品”的打造；整体乡村旅游形象的塑造等，也是较为常用的手法。

此外，“企业+集体+农户”或“企业+基地+农户”等模式也是较为新颖的旅游开发模式，其土地问题一般通过撤村并点、土地整理等手段在一定程度上解决。

（2）资源依托：根据依托资源不同，如具体大中小城市以及景区的距离远近，其开发模式也各有不同。

如深山中的少数民族风情寨，主打原生态开发；大城市周围主打休闲农庄、乡村休闲酒店及休闲度假地产；小城市周边的休闲茶园和农家乐等。

（3）休闲旅游项目：乡村旅游可以包含不同的旅游休闲项目类型，如农业观光、高科技示范、民俗与民族风情观光与体验、乡村休闲、郊野运动、餐饮、郊野度假村与酒店、乡村休闲度假居所等，以及依托山水等资源形成的其他旅游项目。

以上内容的组合都可以形成较为不同的开发模式，其中较为典型的有农家乐与农家茶园；郊野休闲屋、乡村酒店与度假村；民族村寨与古村古镇；观光（高科技农业）示范区；乡村休闲度假社区等模式。

2、需要进一步解决的问题
（1）土地流转问题：一方面，农村土地流转缺乏法律法规上的依据；另一方面，中介服务组织缺失，监管组织不健全，纯粹的“圈地运动”则损害农民利益。

（2）产业发展问题：既要有科学的规划和计划，又要形成合理的操作机制———在政府层面，既符合当前政治政策、环境发展，又解决实质问题；在投资商来看，也要有符合经济规律、能够操作的项目。

（3）建设资金筹措问题：绿维创景提出G（政府Government）+V（集体Village）+I（投资商Investors）+F(农民Farmers)+O（其他Others）几种投资主体构成的整体运作模式。

其中政府是主要支持者，投资商是主要推动者，主体是农民和集体，核心是解决农民开发和推动农民自身参与。

（4）合作模式问题：其中能担当旅游开发龙头的企业合作模式最值得探讨，如“村企合一型”；“兼并整合型”（投资商整合多个村落）、“股份合作型”等。

新时代乡村旅游发展机遇
党的十七届三中全会的召开，为今后一个时期农村改革与发展，制定了目标，指明了方向。

为乡村旅游的发展，提供了千载难逢的机遇。

我们将其概括为四大机遇，分别从规模化、资本化、政策环境、市场四个方面，来研究形势，抓住机遇。

一、规模化发展的机遇
乡村旅游发展，与其他任何产业一样，需要规模化开发，才能提高生产力，形成经济社会效益。

土地承包经营权和宅基地的小块分割结构及人身依附关系，已经成为依托于土地的生产要素（或资本）聚集的主要障碍。

农村生产与生活要素的流转，使生产要素的聚集成为可能，保证了大资本进行产业投资的基础。

乡村旅游产业，是现代服务产业，需要大资金的投入，需要资本市场的支持。

乡村旅游产业，是未来现代农业综合开发中重要的一个方面，是直接面向终级消费的产业，具有提升附加价值，形成资金快速流转的特别作用。

规模化乡村旅游开发，将可以形成乡村旅游目的地，带动区域乡村发展，形成对新农村建设的全面推动。

规模化基础的形成，为国内旅游产业资本、房地产业资本、工业资本、国际投资资本等进入我国农村，提供了基础。

二、乡村休闲资本化的机遇
土地承包经营权，是一种具有盈利能力的资产，是农业生产资料，是一种产业资本。

土地承包经营权一旦可以流转，资本的价值就可以衡量，并形成土地承包经营权资本由个体人身依附转化为可聚集、可流转、可抵押的新形态。

依托于土地承包经营权的乡村旅游资源，也就转化为一种可以可聚集、可流转、可抵押的资本。

由此，对这一土地进行的投资，进行的植物种植、环境营造、生态建设、设施开发等等，都承载与土地承包经营权资本，而成为具有抵押、流转、聚集与拆分能力的资产及资本。

由此，乡村旅游就成为具有资本属性的旅游资源和旅游产品。

而我国旅游产业的核心资源———风景名胜区和文物保护单位，则是不具备资本属性的资源。

我们相信，这一点，对于投资界具有极大的吸引力。

我们可以称此为乡村休闲的资本化机遇。

乡村休闲的资本，还有一块，是乡村休闲房地产的资本化。

这和小产权的住宅房地产发展由一定的关联，又很不相同。

一旦农村宅基地流转规范出台，集中居住形成的宅基地节余，可能成为乡村休闲房地产发展的最大机遇。

由此形成乡村休闲房地产具有资本品的属性，成为受到法律保护且可以流转的物权。

这将吸引所有房地产开发商的高度兴趣。

三、政府扶持的开发机遇
作为产业的乡村旅游开发，需要产业发展的环境与条件。

新形势下，我国政府将大大提高对农村的政府投资与财政扶持，形成良好的投资环境，从而为旅游开发提供较好的支持条件，降低投资成本与风险。

四、基础设施改善与市场机遇
面对周边国际环境的恶化，中国外贸出口将成为经济增长的主要拖累。

在拉动中国经济增长的三驾马车中，外贸出口增长、投资增长、国内消费增长基本上是三分天下。

因此，投资增长与国内消费增长，成为新形势下中国经济保持高速增长的关键。

加大对农村的投资，是建设和谐社会的必然选择，也是经济增长的有效推进机制。

其中，对农村基础设施投入的加大，将极大地拉近城乡距离，形成乡村旅游市场的快速增长。

可以说，交通是带动旅游发展的直接动力。

路到哪里，休闲项目就在哪里开花。

土地承包经营权和宅基地的流转，将形成农村资本的全面升值，就像城市房地产升值一样，形成极强的财富效应，带动消费需求的较快增长。

以8亿农民为基数的财富效应，将产生出对经济发展和消费需求的持续推动，可能又开启一轮高速增长的周期。

旅游系统推动乡村旅游发展的思考
乡村旅游，是旅游产业，也是农村工作。

在政府工作的层面，乡村旅游不是传统的农口工作，也不是传统的旅游管理工作。

但是，这10年来，旅游局系统实际上已经成为推动乡村旅游发展的主要政府渠道。

站在旅游系统的立场，我们认为，应该认真学习党的十七届三中全会文件精神，抓住机遇，加大力度推进乡村旅游产业的发展，在全国经济社会发展的大舞台上，充分体现旅游系统的价值和作用。

一、乡村旅游规划的编制工作
中国农业发展，主要集中在现代农业、乡镇工业和乡村旅游三大方面。

而旅游，又是可以结合农村建设和农民生活的多功能产业，是社会主义新农村建设最有综合效益的方向。

因此，全面挖掘乡村旅游资源，系统研究市场需求，创新策划乡村游憩方式，综合协调乡村基础设施建设，科学布局旅游产业分布，编制区域形成旅游规划，已经成为旅游系统服务于农村改革发展的重要任务。

建议拿出专项资金，协调发改委、开发银行等政府机构，推动各地区编制乡村旅游规划，把全国乡村旅游发展，纳入系统指导的轨道。

二、乡村资源的景区化包装与提升工作
乡村旅游资源，不等于乡村旅游产品。

农业项目、田园风光、特色植被、经济作物、民俗风情、古村古镇等等，都是具有开发潜力的乡村旅游资源。

旅游系统最重要的工作之一，是把乡村旅游资源转化为乡村旅游产品，把简单的乡村旅游服务，转化为乡村旅游景区。

因此，推进乡村旅游资源和简单休闲服务的景区景点化，从而把农业项目转化为旅游项目，实现以市场为目标的旅游景区包装与提升，是旅游系统介入新农村建设最好的切入点。

“全国工农业旅游示范点”的创建，已经形成了一定的景区景点指导模式，我们建议推行“乡村旅游景区（点）评级”，让乡村旅游登堂入室，进入传统旅游渠道，形成规模化乡村旅游产业发展的趋势。

三、乡村旅游产品开发的设计与辅导工作
把乡村旅游资源转化为具有规模化经营基础的旅游产品，需要进行乡村游憩方式的创新设计，特别是农业体验模式设计、乡村游乐设计、田园休闲设计、民俗娱乐休闲设计等等，需要旅游专业的技术技能。

因此，旅游系统应该发挥专业优势，聘请专家帮助乡村旅游资源投资商，进行创新的旅游项目包装设计，实现乡村旅游的特色化。

更为重要的是，基层旅游系统应该对广大的农民，进行个体旅游经营的辅导与培训，帮助农民掌握旅游经营的技能，实现旅游产品的升级。

四、乡村旅游市场的整合与促销推广工作
随着乡村旅游的发展，在大型城市的周边，乡村旅游已经不是单一孤零的项目，而是布局有序的区域性群体。

旅游系统有能力更有责任对区域乡村旅游产品进行整合，形成游线产品，组合多种产品，开展客源地营销，实施系统的推广促销。

乡村旅游促销，是对社会主义新农村建设最直接的支持。

持续的乡村旅游促销，是带动新农村发展的系统工程，意义重大。

五、乡村旅游投融资的引导与促进工作
在新形势下，乡村旅游将进入规模化、资本化时代，因此，引进大资本，进行乡村旅游产业升级，最能带动区域发展。

因此，我们建议在中心城市举办乡村旅游投资洽谈会，大规模地公开进行乡村旅游招商运作。

为此，首先应该对乡村旅游资源进行梳理，包装一批大项目，制定系统的扶持政策。

我们相信，在新形势下，旅游产业将会在社会主义新农村建设中大放异彩。