浅论公共突发事件应急处理机制的建立与完善

浅论公共突发事件应急处置机制的建立与完善当前，公共突发事件应急机制建设正越来越多地受到关注和重视。

近年来的全国“两会”期间，不少人大代表、政协委员更是对此展开了深入研究和探讨，并作为一项重要建议、提案提出。

国家总理温家宝曾在谈及政府履行社会管理职能时指出：要加快建立健全各种应急机制，提高政府应对公共危机的能力。

本文试就加强新形势下的公共突发事件应急机制建设作些浅论。

一、加强公共突发事件应急机制建设的紧迫性和必要性（一）这是适应形势发展的迫切需要。

一方面，在改革开放的强力推动下，各地经济和社会各项事业均呈现出加快、加速发展之势，特别是工业集聚化、第三产业多元化、人口集中化、交通网格化等城市化特点愈发明显。

但也正是由于各项建设的快节奏和高效率，尤其是片面地追求经济效益，不少地区城市发展的协调性、全面性出现了滞后现象。

其中之一，就是安全监督管理和治安防范等工作跟不上发展步伐，安全隐患大幅增多，治安形势愈加严峻，火灾、交通事故、涉黑及流窜犯罪甚至是重特大事故和大要案件多发；在社会结构、利益分配格局的大变革下，各类深层次社会矛盾大量涌现、容易激化，群体性事件时有发生且涉及面越来越广。

此外，境内外敌对势力、邪教组织、暴力恐怖分子正不断调整策略，加紧对作为各地政治、经济、文化中心的城市地区的渗透、破坏。

另一方面，要清醒地看到，虽然当前全社会的抗灾、防范、救助能力在不断提高，但一些诸如洪涝汛情、台风、地震等自然灾害以及恶性传染疫情的破坏力仍然十分强大，往往会措手不及地给广大人民群众生命财产安全带来很大的损害，严重影响社会正常的生产生活秩序。

（二）这是履行应急处置职能的必然要求。

大量事实证明：上述重特大稳定和安全问题的发生，有的具有不可抗性，有的具有难以预见性，有时即使事前知晓了也难以及时、有效地加以阻止、遏制。

鉴于此，最大程度地减少损害、最大限度地消除影响，应是应急处置工作最为重要的出发点和落脚点。

与此同时，诸多事实也表明：一旦发生重特大火灾、交通事故、化工爆炸、大规模群体性事件以及恐怖袭击等稳定和安全问题，应急处置工作往往包括维护治安秩序、救治伤亡人员、清理周边环境、挽救受袭财物、消除社会影响、缉捕有关人员等很多方面，且必须迅速到位、统筹实施、一并推进，绝非是一个或少数职能部门所能有效解决和应对的。

因此，从应急处置职能上来讲，各地必须至上而下建立健全一整套职责明晰、分工明确，能够组织多种力量快速反应、整体作战的应急反应机制，而不能满足于临时性的指挥和调度。

（三）这是加强应急处置实战的内在需求。

今年来，全国陆续发生了多起造成重大伤亡和财产损失的安全事故。

从处置实践来看，均不同程度地暴露出公共突发事件应急机制建设滞后，特别是应急处置资源配置不合理、应急救援队伍分散于各个部门、缺乏统一协调的应急救援体系等问题。

客观地讲，目前，不少地区在应急反应机制建设上还处于起步阶段，多是社会化联动的运作模式，即以公安110为指挥平台，组织相关部门联合行动，弊端比较明显，主要为：在指挥体系上，作为指令发出部门的公安机关与其他联动单位并无行政隶属关系，公安110的行政级别更是低于其他联动单位，指挥缺乏权威；社会化联动工作领导小组一般设在政府，公安110接重大警情，往往先要向领导小组汇报请示后，才能开展指挥协调，容易贻误战机。

在考核机制上，虽然各地政府也出台了有关文件，但规定上较为笼统，特别是考核指标不具体且无明确的牵头部门，监督、考核工作往往是走过场。

这些都导致了应急指挥不畅、不力，处置力量涣散，工作措施执行不及时、不到位。

造成如此局面的原因很多，但主要还是认识不足、应对准备不力，甚至是少数党政领导也认为“公共突发事件应急机制建设对经济发展作用不大；此项工作投入太多，费力费财；本地出现重大自然灾害、突发事件和安全事故概率不大”。

无疑是对形势作出了十分错误的分析和判断。

没有意识到，一旦出现突发问题，将会造成更大的损失。

二、加强公共突发事件应急机制建设的几点建议综上所述，公共突发事件应急机制建设是一项关系国计民生、涉及千家万户的政府行为，对保障经济建设、社会稳定和人民利益意义重大，加强这方面的建设不仅极端重要、非常必要，更是十分迫切。

各级党委政府要坚持以"三个代表"重要思想为指针，始终确立"立党为公、执政为民"的理念，以对人民群众生命财产安全高度负责的态度，综合考虑本地经济实力、地域特点、社会和治安状况等因素，求真务实，统筹实施，全力做好公共突发事件应急机制建设的各项工作。

笔者认为，当前，要着重抓住四个方面的要件。

（一）形成龙头，强化权威。

应急反应机制建设最关键的就是确保能在短时间内，指挥、协调、调集多方面足够的力量和物资投入处置工作。

就目前来看，政府各部门的分工已进一步明确，职能已进一步强化。

因此，应急处置所需的力量和物资基本具备。

当务之急，就是要切实消除指挥不畅、不力的现象，即尽快构建应急指挥体系中的龙头和枢纽。

对此，一方面，要设立专门机构，可合理借鉴社会化联动工作的运作理念，专门设立一个应急指挥中心并依托于人员素质较高、装备设施较好、实战经验较丰富、公众知晓率较高的公安机关及其指挥中心。

同时，必须将其明确为政府的一个常设机构，行政级别不低于政府其他部门。

实行城市应急指挥中心与公安指挥中心两块牌子、一套班子。

成立由市长或副市长兼任组长，以公安110报警服务台为主体，公安、民政、卫生、供水、农林、供电、环卫、武警、军队等职能单位负责人为成员的领导小组，统一领导全市的应急处置工作。

领导小组下设办公室，挂靠公安110指挥中心，负责处理城市应急指挥中心的日常事务，对各责任部门的工作情况进行督导和考核检查。

这样，才能对应急处置各项工作一以贯之地实行归口抓、集中抓、长效抓。

另一方面，要强化其绝对权威。

指挥学理论指出：决策、指挥具有“目的的坚决性、行动的整体性、手段的强制性”；确保政令、指令畅通至关重要。

各地政府要授权应急指挥中心享有“直接指挥和综合调度权、紧急信息报送和发布权、先期处置权、装备设施调用权、执行监督权”等，有权指挥协调、调度、监督相关职能部门处置辖区内所有的应急求助和突发事件，从而保障其在整个应急指挥系统中作为“龙头”部门的绝对权威。

特别要规定：实战中，凡党政领导未到现场前，指挥中心的当班指挥长即为最高指挥员，任何单位、部门必须无条件服从其指令。

（二）健全机制，规范操作。

一方面，与建立其他体制、机制一样，应急反应机制的建设也要建章立制，走规范化、法制化的路子。

目前，这方面仍是一个薄弱环节。

应急事件范围、应急反应体系的组织架构、运作规则、处置各类突发事件程序、应急系统建设技术标准以及政府责任、经费保障等都还不明确，概念性、约束性、强制性不强。

就此，仅凭一般性文件规定是不够的。

建议由国家立法明确，或者由大中城市以上的权力机构、省、直辖市以上的政府迅速研究出台地方性法规、规章，从而对公共突发事件应急机制建设特别是应急指挥中心的机构设置、职能定位、权力责任、设施配备、经费来源，以及政府领导、各职能部门共同参与应急处置工作的目标、责任、义务等予以明确规定。

另一方面，要根据应急处置指挥调度工作的业务需要，针对不同类型的案(事)件处置工作的特点，相应制定一系列指挥调度工作预案。

主要有：反恐和打击重大刑事犯罪处置预案，防范和处理重大火灾事故处置预案，重大交通事故处置预案，突发重大安全生产事故处置预案，突发公共卫生事件处置预案，水利防汛和抗旱救灾工作处置预案，城市水、气、油、电等重大公用设施突发事件处置预案，重大警(保)卫活动工作预案等。

其中，要注重考虑突发问题的不同性质、不同情况和不同的处置要求，分别对各职能部门的指挥者、工作人员的到位要求、职责和指挥权限、处置分工进行严格的界定和规范，努力做到决策层、指挥层、实施层分工明确、各司其责，各个环节都不缺位、不越位、不错位，确保处置工作的严密、有序、高效。

（三）严格管理，提高效能。

坚持“严要求，重管理，促工作”的方针，切实强化整个应急指挥、实战系统的管理、建设。

地方政府领导，各职能部门人员，特别是一线实战力量，要认真学习各项预案、熟悉各项预案，牢记本部门及本人在预案中所处的地位和作用、职责与任务，熟练掌握处置工作的步骤、方法、措施和要求。

在此基础上，一是严格日常训练和实战演练。

应急指挥中心要加强中心内部人员的日常业务学习和培训，既要掌握指挥学、决策学等理论精髓，又要熟谙相关法律法规、业务知识及技能、技巧。

同时，要充分履行职能部门牵头的作用，指导、督促各责任单位充实加强专门的应急处置队伍，开展相应的岗位练兵活动，并做好对各项装备器材的维护和管理。

此外，还要定期不定期地制定推演计划，设定假想警情，组织各方面力量进行处置突发性问题实战演练。

期间，政府领导要亲自参与指挥、协调和检查、督促，指挥中心抽派专人前往，了解现场情况，掌握第一手资料，借此全面排找、检验预案的可行性及不足之处，及时加以调整完善，不断提高应急处置的整体实战水平和能力。

二要加强应急处置系统的日常管理。

要对整个应急处置工作的流程实行规范化管理。

就接警、指令、处置等环节，逐一明确各责任部门的接处警工作实施细则、值班备勤工作规则等，细化目标任务，逐级落实责任，确保一有警情，拉得出、出得快、打得响。

就各项工作措施的落实，要详细制定应急指挥中心以及各责任部门的目标管理考核办法，并成立市领导牵头负责的考核领导小组，由应急指挥中心具体承办，以定期检查和不定期抽倒查等形式，加强对日常工作、演练和应急处置期间的督察、考核，及时指出、通报问题和不足，并从严追究责任。

三是全面开展应急处置宣传教育。

加强对公共突发事件应急机制建设的重要性、紧迫性以及各种应急知识的宣传教育，将其列入宣传、教育等部门的经常性工作。

组织形式多样的宣传活动，如宣传月、宣传日，在电视台组织知识竞猜活动等。

在中小学普及自救知识教学内容，对公众进行安全教育，宣传救灾和自救知识，增强抗灾、救灾意识。

要建立紧急信息公开和发布制度，由应急指挥中心及时、准确发布重大案件、灾害和事故信息，稳定人心。

此外，还要尽快确定统一的应急特服号码。

总的看，以使用110为宜。

（四）加大投入，做强保障。

城市应急指挥、实战系统的高效运作，对装备设施和科学技术保障等要求较高。

而这些主要落实在经费投入上。

公共突发事件应急机制的建设需要投入经费，同时，稳定的经费来源又是其良好运行、发展的一个重要前提。

分析看来，所需经费应由两大部分组成，即：建设经费和运行保障经费。

对此，来源上要力求多样化、市场化。

建设经费一般应由政府财政拨款。

运行经费可以分为三个来源，一是财政拨款；二是从部分社会救助服务项目的合理收费中划拨；三是其他渠道，包括社会赞助以及保险公司支付因救援工作减少损失的部分款项等。