对重庆市城市二次供水管理模式的思考

对重庆市城市二次供水管理模式的思考

随着城市的不断发展和土地资源的日益稀缺，城市的高层建筑数量不断增加，高度不断攀升，针对这一现状，我国大中城市大多采用二次供水的方式来解决城市高层供水的需要。从我市主城的情况来看，主城区有45万户，130多万市民涉及二次供水，2008年供水量约3800万立方，无疑是关系民生的重要行业。相对于城市公共供水，二次供水易被污染，安全性问题突出，且由于二次供水所产生的费用大多由业主采用分摊方式解决，容易引发社会矛盾。我市早期建设的二次供水设施多建于上世纪八九十年代，设施建设标准不高，目前设备己进入老化期，因二次供水而产生的各种社会矛盾已开始突显，解决城市二次供水问题己迫在眉睫。因此，笔者拟从二次供水的性质特点入手，结合实际情况对我市城市二次供水的管理模式进行探讨，供公共管理部门决策参考。

当前，就解决城市二次供水的问题，社会各界有提出了多种意见和设想，归纳起来大体有四种可供选择的方案：

第一种方案是业主自建自管自行负责的供水模式；

第二种方案是公共供水企业管理与业主自管相结合的模式；

第三种方案是将二次供水全部纳入城市公共供水体系，实现同城同价的供水模式；

第四种方案是在城市公共供水体系之外，由市场主体经营、专业化管理模式。

四种可供选择的方案或从社会公平、或从公共管理理性、或从管理成本与效益角度提出，资金的投入、产生的效果存在较大区别。城市供水涉及城市市民的切身利益，是公民基本生存权的重要构成要素，兹事体大，需要政府、市民、企业站在维护公共利益和推动本市经济社会发展的高度认真加以研究讨论。

一、业主自建自管自行负责的供水模式

早期建设的二次供水设施大多都是采用业主自建自管自行负责的供水模式，在重庆市主城二次供水总用户数中约占50%。通常是由开发商或单位代建，管理维护交由物业或业主自行负责，实行总表计量，由业主自行分摊损耗和费用的管理模式。这种模式存在以下问题：一是建管分离，建设单位和管理人分别是不同的利益主体，建设单位为追求最大化的利益，在二次供水设施建设和材料选择上低质化，造成后期管理服务正常运营难以为继；二是没有明确的管理责任主体，水质出现问题很难分清是物业的责任还是公共供水企业的责任；三是物业并不具备管理供水设施的专业能力，低下管理产生的不良后果完全由业主承担；四是不能实现计量到户，用水量分摊不透明。

二、公共供水企业管理与业主自管相结合的模式（上海模式）

公共供水企业管理与业主自管相结合的模式是当前上海市正在推进的二次供水管理模式。

上海市城市公共供水管网压力为1.6公斤，仅供水至三楼，三楼以上均为二次供水，公共供水与二次供水采用同一供水管道，在供水压力不足时由供水增压设备将自来水加压至屋顶水箱，再由屋顶水箱重力流供水至用户。

上海市原本采取二次供水设施等由用户（单位、物业）自行负责管理维护的模式。2010年以来上海市积极推进二次供水管理模式改革，实施了以下措施：1、在建设方面。新建住宅除建筑内立管和入户管道由开发商自行建设外，二次供水设施（包括增压水泵机组、配电设备、屋顶水箱）、庭院管网和入户表由供水企业负责施工安装进行统一代建。老旧住宅改造部分其中住宅供水设施中的屋顶水箱、水表更换由供水企业负责，其他部分（庭院管网、二次供水设备、立管）的改造由当地政府和业主承担，新老设施的产权仍为业主所有。2、在运营管理方面。除加压产生的电费由业主分摊以及立管和入户管道的维护由业主负责外（电费和入楼后的管道维护费用与物业费合并计收），其他二次

供水设备均交由供水企业统一管理维护并承担运行费用，实行计量到户，同城同价。据上海市自来水市南公司测算，按以上方式运作后，二次供水运营管理将增加城市公共供水运营成本每立方米0.362元（不含投入改造资金的折旧费用）。

上海模式实现了计量到户，水价供应上的同城同价，明确划分了供水企业和产权单位的责任范围，这些都是值得肯定的。但亦存在无法回避的问题：一是对二次供水设施责任归属的划分与《物权法》和《城市供水管理条例》的相关规定矛盾，按上述法律法规的规定，二次供水设施为小区附属设施，所有权归属业主，与此所有权相应的管理维护之法律责任也应当归属业主。二是二次供水用户仍要用分摊的方式解决电费和部分管道的维护费用，与一次供水用户还是有区别，同时仍然存在费用分摊透明度的问题，并没有实现真正意义上的供水同城同价；三是二次供水设施的更新仍需要由业主的大修基金解决（这与《物权法》的规定一致）。

三、二次供水全部纳入城市公共供水体系，实现同城同价的供水模式；

所谓二次供水全部纳入城市公共供水体系，实现同城同价的供水模式，就是把二次供水全部纳入城市公共供水范畴，二次供水改造运营管理费用全部进入公共供水成本，由公共供水企业按照同城同价的原则，对所有用户实行统一的管理。这种模式最大的优点是在同一城市供水范围内，实现计量到户，二次供水用户享受与公共供水用户相同的自来水价格，是一种解决当前二次供水所有问题比较理想的模式。

但是，要实现二次供水纳入城市公共供水、实现同城同价的总体目标，仍然需要解决以下几个方面的问题：

（一）法律法规的冲突

如前所述，按《物权法》和《城市供水管理条例》规定，二次供水设施为小区附属设施，所有权归属业主，与此所有权相

应的管理维护之法律责任也应当归属业主，现将此法律责任交由公共供水企业，二次供水设施产权关系如何确定？若产权不归属公共供水企业，企业则无管理维护之责，同时企业也无法获得更新维护二次供水设施的后续资金；若政府确认产权归属公共供水企业，则存在法律法规的障碍。

（二）在我市自来水用户一户一表改造尚未完成之前，即使将二次供水纳入城市公共供水的范畴，“同城同价”的总体目标仍是无法实现的；如欲实施一户一表改造则面临巨大的资金投入。

同城同价，意味着供水企业与用户的统一计量结算方式，需要对老住宅实行总表制的公共供水用户和二次供水用户进行全面改造。我市重庆市主城区内，需要进行一次供水总表制改造的用户约60万户，按每户500元改造费计算，需要3亿元的改造费用。二次供水用户的改造费用，按市水务集团提供的数据初步推算，现重庆主城有二次供水用户约45.39万户，己实施完成一户一表改造用户22.28万户(基本是新住宅),未进行一户一表改造的用户约23.11万户,按市市政委提供的标准，即每户改造费2800元(其中：供水设施改造费1500元/户、一户一表改造费800元/户、庭院管网改造费500元/户)测算，共需改造费用约6.5亿元。主城用户一户一表改造共计需要资金约9.5亿元。需要指出的是，只要政府决定在主城区实现同城同价，那么一户一表改造资金投入都是不可避免的。

（三）将增加公共供水企业的成本

一是资产的折旧。产权是价格的基础，抛开产权归属的法律障碍问题，同城同价后改造形成的资产如全部划归公共供水企业，则可以解决今后设备设施更新资金的问题，但会带来城市公共供水固定资产折旧成本的增加。其中包括两部分，一是未改造部分，按上述改造资金数据计算固定资产原值，以每年5%的年综合折旧率，按年供水量3.6亿立方米分摊，约增加供水成本每