法国行政法院制度的启示与借鉴

第45卷 第6期河南大学学报(社会科学版)

V o.l 45 N o .62005年11月Journa l of H enan U niversity (Socia l Sc i ence)N ov .2005

法国行政法院制度的启示与借鉴

张德瑞

(华侨大学法学院,福建泉州362021)

摘 要:现代行政诉讼制度起源于法国,在世界范围内,人们往往以法国的行政法律制度作为行政诉讼的典型。法国行政诉讼的特点是案件不受普通法院管辖,而是在普通法院的审判之外,设立独立的行政法院来审理行政诉讼案件。我国现行行政审判体制所暴露出的各种弊端,表明它已难以实现行政

诉讼的根本目的。立法的承诺与司法现实之间的巨大反差已使行政诉讼步履维艰。借鉴法国行政法院制度的经验,构建我国的行政法院,不失为走出行政诉讼困境的一个明智选择。

关键词:法国;行政法院;制度;借鉴中图分类号:D912 1 文献标识码:A

文章编号:1000-5242(2005)06-0182-04

收稿日期:2005-02-09

基金项目:华侨大学科研基金资助项目

作者简介:张德瑞(1966-),男,河南信阳人,华侨大学法学院副教授、法学博士。

一、法国行政法院制度形成的社会背景

现代的行政诉讼制度起源于法国,人们往往以法国的行政法律制度作为行政诉讼的典型。也正是因为如此,法国素有 行政法母国 之称。法国行政诉讼的特点是案件不受普通法院管辖,而是在普通法院的审判之外,设立独立的行政法院,由它来管辖行政诉讼案件。按照当时法国人的理解,包括行政诉讼在内的一切行政事务,都归行政机关独立管辖。正如行政机关不得干涉司法事务一样,司法机关也不得过问行政事务,不得受理行政诉讼案件。

法国之所以最早实行这种制度,是同1789年法国大革命的具体历史进程相联系的。当时,法国资产阶级已经取得了立法权和行政权,但司法机关仍为封建保皇势力所盘踞,因而资产阶级为了自己取得的权力不受干涉,便强调有关行政事务方面的争讼应由行政机关本身处理。他们认为, 裁决行政纠纷的权力属于行政权的组成部分,普通法院不能干涉。 [1](P533)法国设立独立的行政法院的理论基础源自孟德斯鸠的三权分立学说。法国大革命时期的政治家根据分权原则,规定行政机关和司法机关互相独立,并且认为行政诉讼也是一种行政,因此普通法院不能受理行政诉讼。法国对于分权学说的理解,主要由当时的历史背景所决定。法国自16世纪以后,资产阶级的势力逐渐强大,资产阶级的利益开始反映到行政部门,而当时的法院却掌握在封建势力手中,普通法院极力抵制政府实施的一些有利于发展工商业的政策。法院的反抗给政府造成很大的麻烦,大革命后资产阶级取得了政权,为了制止司法部门对行政部门的抵制,1790年的制宪会议,根据分权原则通过法律,禁止普通法院受理行政诉讼。

大革命时期的制宪会议禁止普通法院受理行政诉讼以后,在最初十年左右,没有考虑设立一个行政法院来受理行政诉讼,而是由行政机关来裁决行政争议。1799年,法国成立国家参事院(最高行政法院的雏形),由它来行使国家元首保留的行政审判权,在法律上,参事院本身还没有取得行政审判权。1872年,法律赋予国家参事院以法国人民的名义行使审判权力,行政审判正式取得独立地位,不再属于国家元首保留的权力,国家参事院在法律上成为最高行政法院。同时还成立了一个权限争议法庭,裁决行政法院和普通法院之间的权限争诉。一般认为,在1889年以前,法国没有完全取消行政官法官制度。但在1889年12月3日,最高行政法院在卡多案件的判决中,正式否定了部长法官制。当事人不服行政机关的决定,可以直接向行政法院起诉,无须经过部长的裁决。至此, 法国行政法院取得了完全独立于实际行政的地位,行政法院的创建基本完成。 [2](P144-145)

二、法国行政法院制度的构成与运行机制

法国的行政法院分为普通行政法院和专门行政法院。普通行政法院包括:最高行政法院、上诉行政法院、行政法庭、行政争议庭。行政法庭和行政争议庭对行政争端有普遍的管辖权,凡不由其他行政法院管辖的行政诉讼都由它们管辖。上诉行政法院虽然只有部分上诉管辖权,但是它受理行政法庭的上诉案件,管辖范围不限于某类专门事项,也是普通行政法院。最高行政法院作为全部行政法院的共同最高法院,同时具有初审管辖权、上诉审管辖权和复核审管辖权。除以上四种行政法院外,其他行政法院都是专门行政法院,

182

有永久设立的,也有临时性质的,主要有:审计法院、财政和预算纪律法院、补助金和津贴法院、职业团体纪律处分委员会和战争损害赔偿委员会等。这些机构,只对特定的行政事项具有管辖权。

最高行政法院的院长由总理担任,但他从不参加最高行政法院的工作,遇有特别重要会议时,由司法部部长代表出席。最高行政法院一方面是中央政府最重要的咨询机关,主要适用于政府提出法律草案和制定行政条例的行为,也包括某些具体的行政处理行为,法院给政府提出建议;同时,它又是最高行政审判机关,它享有:(1)初审管辖权。(2)上诉审管辖权。(3)复核审管辖权。(4)行政法院系统内部管辖权。最高行政法院设有行政组、诉讼组以及报告和研究组。行政组的任务,是向政府提供咨询意见,内设四个小组,即内政组、财政组、公共工程组和社会组。诉讼组是最高行政法院中人数最多、作用最重要的组织,有组长一人、副组长三人负责各类诉讼工作。报告及研究组设组长一人,行政法官10人至12人。该组拟定每年向总统提出的报告,总结最高行政法院的活动,并以最高行政法院的名义对法律、行政条例等提出改革意见,同时也负责提出行政法院判决的执行措施。[3](P100-101)

上诉行政法院创设的目的是为了减轻最高行政法院的上诉审负担。上诉行政法院的职权是受理地方行政法庭的上诉案件,它只有上诉审管辖权,没有初审管辖权。它原则上可以受理地方行政法庭所有的上诉案件以及法律明文规定的专门行政法院的上诉案件,但由最高行政法院保留上诉审管辖权的除外。例如,关于解释和审查行政决定的意义及其合法性的上诉案件,关于行政条例的上诉案件,关于市镇议会及省议会选举的诉讼案件,都直接上诉于最高行政法院。目前,法国全国共设5个上诉行政法院,分别设在巴黎、里昂、波尔多、斯特拉斯堡、南特等大城市中。

行政法庭是法国本土和海外省的地方行政诉讼机构。行政争议庭是没有建省的海外领地的行政诉讼机构。二者是法国普通行政法院中的基层行政法院。行政法庭为一般权限法庭,凡法律未规定由其他法院管辖的一切行政诉讼案件,都以行政法庭为初审法庭。目前,法国共有33个行政法庭,其中本土26个,海外7省每省设1个。

在法国,由于行政法院审判系统和普通法院审判系统没有共同的上级法院,为了解决行政法院和普通法院之间管辖权限的冲突,法国建立了权限争议法庭,由9名正式法官组成。

权限争议法庭的功能是解决普通法院与行政法院之间的权限争议,司法审查的功能则由宪法委员会承担。法国的宪法委员会由9名委员组成,其中3名由总统任命,3名由国民议会议长任命,3名由参议院议长任命。宪法委员会主席由总统任命,委员任期9年,不得连任,每三年更换三分之一。除上述规定的9名成员外,历届前任总统为宪法委员会终身当然成员。宪法委员会享有审理总统、议员选举中的诉讼案、监督公民投票并宣布投票结果等职权。另外,它还充当总统的法律顾问。法国宪法第60条规定:各项组织法在颁布之前,议会两院的规章在执行之前,均应提交宪法委员会审查,由该委员会宣布其是否符合宪法。为了同样的目的,各项法律在颁布之前,可以由总统、总理、两院中任何一院的议长,或者由60名国民议会议员或者由60名参议员提交宪法委员会进行审查。凡被宣布为违反宪法条款的便不能公布实施,而且该委员会的这种裁决是终审裁决。

为了保证行政法院的独立,法国行政法院的经费采取预算制。行政法院的经费统一由司法部提出预算,由议会批准实施。

三、法国行政法院制度的成功经验

法国的行政法院自产生后,由行政法院负责行政审判工作的制度经历了一个长期的发展过程。从最初的行政官员受理行政诉讼,行政审判机关依附于行政机关发展到行政法官独立于行政官员受理行政诉讼,并且行政法院组织也取得了独立地位。这是一个不断自我完善、发展健全的过程。法国国家参事院最初是国王的咨询机关,以后逐步演变为政府的中央行政机关,其权力范围也由行政管理权扩大到审查和裁决对行政违法行为提出的申诉。参事院中经常实施这种权力的机构,很快就具备了行政司法机关的性质。它不但有自己的诉讼程序和补救措施,而且还作出了大量的具有权威性的判例,从而形成了由法律工作者定期公布并加以适用的判例法,国家参事院因而也最终成为法国最高行政法院。时至今日,行政法院在法国已成为法律制度中不可或缺的组成部分,其作用和效果在实践中都得到了充分的体现。它不仅推动了法国行政法的发展,适应了行政的需要,也切实保障了人民的权利和利益,为自己赢得了应有的社会地位。由于行政的日趋专门化,原本数目繁多的法国行政法院还有进一步增加的趋势。

从行政法院在法国现实生活中的作用来看,其行政审判职能日益完善,在整个国家的审判活动体系中运转良好,并具有其自身独特的优点。在行政法院成立之初,由于和行政机关联系紧密,它曾受到广泛的怀疑和批评。但法国基于自己对三权分立原则的独到理解,在实践过程中找到了支持行政审判的理由:专门的案件应该对应专门的法官;行政机构的行为及其与居民之间的法律交往与普通生活中的法律交往显著不同,理应进行独立审判等等。同时,行政法院还利用自己隶属于行政系统的有利条件,和实际行政部门在组织和活动上保持着经常接触,从而加强了行政法院执行行政审判职务的能力。法国的行政法院制度被证明是行之有效的组织制度,在社会生活中表现出了强大的活力和生命力,欧洲大陆其他国家纷纷起而仿效,形成了大陆法系独有的行政审判制度。

由于行政法院在法国取得了较理想的效果,西方其他大陆法系国家,如比利时、意大利、西班牙等国,纷纷效仿,先后设立起了与法国、德国大同小异的行政法院组织体系。近年来,即使像英、美那样实行审判一元制的国家,也设立了一些行政裁判所这样的行政裁判机构受理行政案件,并且其所裁决案件的数量远远超过普通法院。可以说,当今社会纷纷设

183