集体经营性建设用地流转制度建设研究——基于优化资源配置方式的视角

基金项目：国家社会科学基金项目“社会结构变迁视角下农村土地流转制度研究”（12CSH028）；湖南省科技厅计

划一般项目“生态文明建设与土地集约节约利用”（2013SK5014）

一、引言

改革开放以后，随着市场经济体制改革不断深入，国有建设用地使用制度有了较大的发展，市场化程度不断提高，但集体建设用地使用制度却没有得到很大的突破，还是沿袭计划经济体制下的使用制度，入市流转只能通过征地这一合法途径，由于征地补偿标准总体上来说偏低，因此影响了农民通过土地权益分享改革发展的成果。据估计，全国集体建设用地总量是城市国有建设用地总量的2.4倍①，允许集体建设用地入市流转将为改革发展释放巨大的红利，可以充分缓解城市建设用地不足的状况。目前，我国农村土地市场处于自发、隐性状态，缺乏明确的法律依据和制度规范，集体建设用地流转一直处于非法状态。然而，现实中由于存在利益的诱导，大量建设用地进行了集体经济组织的内外部隐性流转，内部流转如宅基地在农村集体经济组织内部的流转，外部流转如城中村和城乡结合部大规模的小产权房建设，这种隐性流转出现了流转不规范、利益分配不均、农民土地权益受损等问题，引发了大量的社会矛盾和纠纷。集体建设用地流转的客观事实，以及流转中存在的种种问题，引起了社会各界的广泛关注。认为集体建设用地流转有利于农民以土地权益分享经济社会发展的成果②③，有利于提高土地资源配置效率④，优化城乡土地利用结构与布局⑤，是中国土地制度改革的方向⑥⑦。虽然学界对集体建设用地流转有较多研究，但是具体到集体经营性建设用地，研究成果较少⑧，更是缺乏有操作性和针对性的研究成果。党的十八届三中全会明确提出在符合规划和用途管制的前提下，允许集体经营性建设用地入市流转，与国有土地实现同地同价同权，为集体建设用地流转指明了新的改革方向。因此，如何推进集体经营性建设用地规范、合理、有序地流转，是现阶段我国政府土地管理改革面临的重大理论和政策课题。

二、集体经营性建设用地流转效率较低的主要原因

集体经营性建设用地作为集体建设用地的重要组成部分，党的十八届三中全会已经明确允许其进入市场流转。就现阶段农村集体经营性建设用地流转情况来看，其主要流转途径是通过政府征收转为国有建

集体经营性建设用地流转制度建设研究

———基于优化资源配置方式的视角

张四梅

摘要：推进集体经营性建设用地入市流转是保护农民权益、提高集体建设用地利用效率、减少社会矛盾和纠纷的重要手段。但当前我国集体经营性建设用地存在低效率流转，因此，集体经营性建设用地流转的制度设计框架，主要包括确立市场制度和转变政府职能两个方面，应加强集体经营性建设用地法制建设、推进集体经营性建设用地确权登记、强化集体经营性建设用地规划管理、构建集体经营性建设用地交易平台、健全集体经营性建设用地流转机制、完善农村集体经济组织体制机制等。

关键词：集体经营性建设用地；入市流转；制度设计

作者简介：张四梅，中共湖南省委党校副研究员，湘潭大学商学院博士研究生（湖南长沙）

设用地，

政府同时兼任土地流转过程中的参与者与管理者。这种流转方式导致我国集体经营性建设用地流转效率较低，其主要原因有：

1.城乡建设用地权能不对等

按照现行的土地管理制度，城市建设用地使用权可以直接入市进行交易，具有较为完整的占有、使用、收益和处分权，而集体经营性建设用地进入市场流转必须首先经过国家的征收转为国有建设用地，在土地权能上缺乏相应的处分权，这种流转方式只有一个买家，属于典型的买方垄断，集体经营性建设用地价格完全由买方决定，无法通过竞争机制形成充分的价格，土地价值没有得到充分体现，严重扭曲了集体经营性建设用地市场的发展，使得市场在集体经营性建设用地配置中无法发挥主导性作用，出现“市场失灵”。征地未能实现城乡建设用地“同地同价同权”，很大程度上削弱了农民依靠土地持续获取收益的能力。⑨

虽然相关政策法规为集体经营性建设用地流转提供了制度空间，

如2004年国家出台的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发28号文）指出：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”国内部分地区也开始了相关试点，如广东省2005年率先出台了《广东省集体建设用地使用权流转的管理办法》，明确集体建设用地可以出租、转租、转让和抵押等。但是，到目前为止集体经营性建设用地流转在国家层面还没得到法律的完全认可，国内出台相关管理办法进行试点的地区也不多见。在现行的财税体制下，地方政府更愿意通过“征地—出让—开发”等方式推进农村集体经营性建设用地流转，政府公权力依然是配置集体经营性建设用地的主要力量。

2.政府管理的不足

政府管理的不足主要体现在三个方面：一方面是国内部分地区已经开展了集体经营性建设用地流转的相关试点，但其制度建设和安排却滞后于流转的实践，对流转过程中出现的“市场失灵”没有进行弥补和纠正，导致流转过程中资源配置效率低下，或者集体资产、政府税收的流失，损害了当地农村集体经济组织和农民的利益。第二个方面是政府没有能够及时阻止农村集体经营性建设用地的隐性流转，当前乡镇土地管理部门工作人员少，部分工作人员因为工资待遇低出现工作积极性不高，加上群众法制意识和维权意识不强，地方政府没有能够构建覆盖面广、效果明显的隐性流转预防、执法监管机制，发现和制止隐性流转的能力有限，部分土地管理部门人员甚至利用手中权力为隐性流转开绿灯，实施权力寻租。第三个方面是由于地方财力有限，以及部分地方政府领导重视不足，地方村镇规划编制工作的滞后，村镇规划对集体经营性建设用地流转的控制作用没有得到充分的体现，集体经营性建设用地无序使用。政府管理的不足使得我国集体经营性建设用地出现流转效率低下、资产流失等问题，损害了农民权益。

3.市场机制的缺失

现有的集体经营性建设用地流转绝大部分属于隐性流转，缺乏有效的市场机制，缺乏良好的市场组织，导致市场机制出现功能障碍。由于政府公权力对集体经营性建设用地流转的过度干预，目前，我国其实还没有形成科学合理的集体经营性建设用地流转市场，缺乏有效的市场机制。现行的大量隐性流转是集体经济组织、农民和社会组织的一种自发行为，缺乏有效的管理，这种市场处于无序状态，是不完全的土地市场，由于不合法，这种市场交易必然是一种隐蔽的行为。没有公开市场信息，因而不能建立竞争机制，所形成的价格也必然不能反映集体经营性建设用地的真实价值，市场经济基本要求就是要公开、公平和公正，而现行的这种隐性流转很难做到。此外，由于没有正规的流转市场，我国集体经营性建设用地与国有建设用地相比，缺乏相应的市场中介组织，在价格评估、抵押融资等方面的中介服务还属于空白，而这些对于集体经营性建设用地流转都至关重要，没有这些市场中介主体的存在，市场难以发挥其资源配置作用。集体经营性建设用地流转缺乏市场机制，以及公开、公平和透明的市场环境，必定会影响到市场机制在资源配置中的作用。

其次，集体经营性建设用地产权残缺。产权清晰是市场机制发挥资源配置作用的前提。没有清晰的产权界定，则市场机制不能有效配置资源，从而出现“市场失灵”。我国法律规定农村土地归农民集体所有，但现行法律却没有明确“农民集体”作为土地所有权主体的运行原则和构成要素，也没有明确产权的代表和执行主体。《土地管理法》规定村民小组可以经营集体土地，但是《村民委员会组织法》规定村民小组没有独

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