治理视角中大学运营效率探析

一、对效率和大学运营效率的诠释效率一词的英文为efficiency ，源出拉丁文effieientid ，本意是指“有效的因素”，属于哲学范畴。

效率最初曾被理解为“有效地达到目的的适应性和能力”。

从人们对效率的这一最初认识看，“效率”首先是与人类活动有关，尤其与人类活动的目的密切关联。

它既包含着人们对自身活动目的预期（即有效），同时又包含着对有助于实现这一预期的因素的认识（即适应性和能力）。

因此，人们在其活动中能够正确地选择“有效的因素”，无疑会提高其活动目的实现的可能性。

这种对能够带来活动结果最大化的“有效的因素”的追求，导致了人们对效率认识的由质的判定到量的测定的过渡。

随着自然科学的发展，在19世纪，效率作为一个科学概念而首先运用于哲学之外的物理学和工程学，有了它的特定意义，即“有效输出量与输入量之间的比值”①。

19世纪末20世纪初，效率一词带着其质与量统一的特性，重新进入人类对自身活动认识的领域，而被广泛应用于管理学、经济学、教育学等方面。

其中，效率概念在
经济学方面的应用则使人们对于效率的认识进入了一个空前丰富和深入的阶段，效率也因此被理
解为经济学的专用术语。

经济学效率首先将效率
集中在投入和产出的比率方面。

经济学中的效率
概念在关注各“有效的因素”对于活动提高的单
独作用的同时，也关注各“有效的因素”间的合
理配置对于活动效率影响。

而资源配置效率概念
的提出使经济学对于效率的研究进入了新的阶
段，资源配置效率的最优化因此成为经济学家关
注的焦点。

帕累托效率被认为是运用最为广泛的
同时也是较少争议的效率定义。

帕累托的效率
（或有效配置）是指这样一种社会资源的配置状
态，如果想让某个社会成员变得更好，就只能让
其他某个成员的状况变得比较差。

也可以是指一
个在最优状态下取得的最大剩余或收入。

由此，效率概念开始摆脱了仅仅作为人们活
动中的一个“有效的因素”的工具性地位，开始
摆脱了以单纯的人的行为与结果的对比关系为视
角的阶段，而进入了包含经济价值、社会价值和
道德价值等在内的社会综合性价值判断的阶段。

这是效率概念由哲学，经自然科学、管理学、经
济学等学科，再复归于哲学的发展过程，效率与许杰
（国家教育行政学院，北京102617）
摘要：效率是大学运营的主要目标。

由于对效率理解的片面性以及新公共管理理论的
局限性导致市场化取向大学运营效率的偏失。

治理理论作为对“新公共管理”理论的超越
和整合，治理视角中大学运营的效率将得以修复和重构。

关键词：效率；大学运营；新公共管理；治理；市场化中图分类号：G647文献标识码：A 文章编号：1672－4038（2010）09－0036－06治理视角中大学运营效率探析
收稿日期：
2010－07－25基金项目：
中国高教学会“十一五”教育科学研究规划课题资助项目（06AIL062003）作者简介：
许杰（1968-），女，辽宁省大连市人，国家教育行政学院国际教育教研部副教授，博士，主要从事教育政治学、教育政策学和教育法学研究。

学
者
论
坛
公平之争便是效率观念复归哲学的一大成果。

它使效率概念直指人类活动的目的，探究人类活动的终极意义。

提高教育效率始终是我国教育政策所关注的重点之一。

依照哲学及经济学中的传统，公平与效率被视为一个独立统一的范畴，因此，对教育公平的关注必然带来对教育效率的考量。

但在借用经济学中的投入产出比率来定义教育效率的同时，要强调教育效率并非经济效率，还应包含精神效率。

因为，教育是培养人的一种社会活动，是承传社会文化、传递生产经验和社会生活经验的基本途径②。

因此，只注重教育的经济效率而忽视教育的精神效率是不完全的。

我们应该重新认识教育效率的标准，树立科学的效率观。

以此为前设，大学组织运行效率不能仅仅局限在经济学层面，更应关照和考量大学的组织特性。

有学者认为，大学的组织特性主要有四个方面③：第一，大学组织的公共性。

所谓公共组织是以公共利益为目标，拥有公共权力或者经过公共权力机关的授权负公共责任，提供公共服务或公共产品的组织。

在我国，大学主要是向社会提供教育服务的组织，以最广大人民的根本利益为宗旨，因此是典型公共事业组织，其公共性体现在它向社会提供教育服务时必须坚持公正、公平、公开的原则，接受服务对象和教育行政机关的监督。

第二，大学组织的公益性。

大学公共服务的主要产品是人才，其不同于企业所产出的物化商品，集情感、意志、思想、价值观、知识于一身，是不可以买卖的，大学法人是非营利组织。

大学所开展的活动应该符合国家和社会公共利益的要求。

第三，大学组织的教育性。

大学的根本特性是教育性。

教育性的内涵一是价值性。

大学法人的价值性是指学校开展的教育活动体现国家和办学者的价值观，反映着一个国家和民族的文化观。

既体现在大学的办学理念、办学方针、办学目标等方面，也体现在课程和教育内容以及教育方法的选择方面。

二是教师的主导性和学生的主体性以及二者的交互作用。

第四，大学组织结构的知识特性。

为了充分履行“以培养人才为中心，开展教学、科学研究和社会服务，保证教育教学质量达到国家规定的标准”的职能，大学除了坚持以人为本，还应当遵循教育规律，合理地设计大学的组织结构，凸显组织结构的知
识特性。

从大学组织特性的四个方面看，公共性是大
学组织的本质属性，公益性、教育性以及大学组
织结构的知识特性彰显的都是大学的公共性。

大
学的公共性是指大学作为实施高等教育与知识创
新的组织，具有公益性、公正性、共享性、参与
性、责任性等基本特征④。

决定大学公共性主要
有两个方面的因素：一是大学天然赋有公共性，
即教育与知识创新的公益性与共享性；二是国家
赋予大学的公共性⑤。

公共性作为大学组织运行
的有效因素，本应是衡量大学组织运营效率的核
心标准。

二、市场化取向大学运营效率的偏失
20世纪80年代至今，世界各国公共行政的
基本价值发生了巨大变化。

在经历了古典经济学
的观点——
—“大市场与小政府”，凯恩斯学派的观点——
—“小市场与大政府”的公共行政的基本价
值转变后，由于它们不能再满足过度膨胀的福利
国家的要求，以致于新自由主义的观点——
—“大
市场与小而能政府”大行其道。

在该思想的影响
下，全球公共行政发生了巨大的变化，其中新公
共管理理论的兴起就立即受到了重视，原因在于
其关注的是政府与市场之间的关系以及怎样提高
政府的效率。

在新公共管理理念的影响下，各国
为了解决各自所面临的各种问题，大多数采取了
市场化的资源配置方式。

随着世界各国对政府与市场关系的重新界定
以及对高等教育属性的重新认识，世界各国也在
重新思考高等教育体制中政府与市场之间的关
系。

在此背景下，很多国家为解决本国高等教育
所面临的教育经费问题，逐渐对本国高等教育进
行改革，引入市场机制作为一种资源配置方式，
即实行高等教育市场化。

也就是政府放松管制，
将市场逻辑引入高等教育，让竞争和价格机制引
导高等教育机构响应市场的需求，以增强弹性、
提高效率。

“自20世纪80年代以来各国高等教
育的改革基本上是在回应全球化和新公共管理所
要求的经济、效率和效能。

”⑥在我国，为了满
足高等教育大众化的需求以及解决高等教育所面
临的经费问题，以市场为导向的高等教育资源配
学
者
论
坛
置方式逐渐占据主导地位。

随着我国高等教育市场化改革的逐步深入，政府采取了解除管制、消除垄断和私营化等手段和方式，政府、高校与市场之间的关系得到了重新调整。

客观上大学传统上以学术为主的经营方式，已逐渐无法适应环境变迁所带来的各种挑战，因此许多大学经营者开始引进企业管理理念。

其主要目的在于，通过多元理财、成本效益、管理效率、绩效指标、绩效责任、质量保证，以及管理规划等观点的强调，进而提升学校的经营绩效。

显然，在高等教育体制改革的背后实质上是经济学家和他们的经济学观点以及私营部门的管理方式占据着支配地位。

“高等教育在上世纪八十年代以后的转变反映了新自由主义和新公共管理‘大市场和小而能国家’理念，也就是由国家来协助市场顺利运作的市场化趋势⑦。

”
大学是典型的公共部门。

就公共部门管理与企业和私人部门管理而言，是有本质区别的，它更多地体现“公共”的特性，公共性无论在何时都应该是现代公共管理的首要价值取向。

然而目前主流的公共部门管理理论——
—新公共管理有过分的管理主义取向。

这种管理主义信条认为，如果公共管理者受到激励，或被迫关注于结果，运用自由裁量和想象而不是简单地遵循规则，那么公共服务的质量就会提高、成本会更低。

由此带来公共部门责任的淡化，导致公共气质的丧失⑧。

博兹曼（Barry Bozeman）认为，当代的话语并不是公共价值，有太多的诸如市场干预、技术效率、公共物品的私人价值充斥其中⑨。

在英国，不断增长的对管理主义路径的强调，已经低估了公私间的基本差异。

公共服务标准，如公民身份、代表性、责任制、平等、公正、回应性、正义等，已经被竞争、效率、生产率和利润等企业化标准边缘化了，甚至替代了。

对此，欧文·E·休斯也认为，目前流行的管理主义有两大基础，一是经济学，二是私人领域的管理方法。

经济学对于私营部门的管理是有效的，但运用到公共部门则完全是一种拙劣的构想。

因为管理主义在某些方面违背了公共服务的传统，不利于提供服务，在某些方面是不民主的，甚至其理论依据也值得怀疑⑩。

我国学者张成福认为，这种过多的管理主义取向导致公共性的缺失主要表现为三个方面：一是公共行政理论的非公共取向。

深受实证主义方法论的影响，公共行政学强调价值与事实的区别与分离，试图建立一种价值中立的科学，试图寻找既适用于企业（或私人）管理，又适用于公共行政管理的普遍法则。

二是公共行政基本价值的偏差，无论是古典、主流的行政理论家，或相当一部分行政实务者，都倾向于将“效率”视为公共行政的终极目标和目的。

三是公共行政实践的误区。

由于缺乏对公共生活基本价值的反思、认同和内化，行政体系始终受着两种力量的巨大侵扰，一是行政生活逐步扩大的市场化和物化，二是组织体系的偶像化或官僚化。

新公共管理作为传统公共行政的替代物，在这个过程中，虽然对民主、公民权和公共利益的关注并没有完全消失，但是这种关注却被置于次要的地位。

尽管诸如效率和生产积极性这样的价值观不应该被丢弃，但是他们却应该被置于由民主、社区和公共利益构成的更大的环境中。

越来越多的研究者认为，新公共管理把商业的价值观念移植到公共管理中，片面追求效率、绩效，是错置了现代公共管理的价值优先顺序。

一种共同的公共利益已经因新公共管理的兴起而基本上被夺取了光彩。

在新公共管理理论的导引下，当下的高等教育改革其核心价值主要体现为：竞争；选择；消费者至上；效率、效益和效能；绩效责任等市场隐喻。

当政府的主要任务只是提供合适的服务来保证市场的自由运作时，市场在控制种种社会性和政治性事务方面却常常走得太远。

市场化做法尽管非常有效地提高了教育的生产效率，而忽视了教育中极其重要的方面，即对个人和社会的发展所具有的基本价值。

其结果是把教育这一复杂的社会现象简单化为一种“投入——
—产出”、“成本——
—效益”的过程。

市场化取向的大学运营凸显的是大学组织的经济效率。

新公共管理理论的基本的理论预设是，大学组织与一般的私营部门之间在管理上并无本质差别。

克拉克明确了支撑新管理主义的两个支柱：“普遍性”（universalism）和“同构性”（isomorphism）。

普遍性主张，如果不考虑他们各自的功能，所有的组织从根本上讲是相同的，并有追求效率的需要。

同构性假设商业组织是最自然的协调形式，相对而言，公共组织便是非常11
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学者论坛
态的。

由此得出的结论是，对公共组织如学校来说，要想更有效就必须变得更“像企业”——
—其中一项重要的措施是采用良好的企业管理形式。

“学校与其他社会成员共享目标的组织，如医院、商业机构和政府部门有许多共同之处。

”“主张每类组织都具有自己特殊性的观点是站不住脚的，认为不同的组织需要有自己特定的解决方法的观点也是充满矛盾的。

”因此而产生的逻辑结果是：借用私营部门的管理理论、管理模式、管理原则、管理方法和技术来塑造大学，认为这是提高工作效率和管理水平的根本途径。

近年来风靡全球的高等教育结构调整其用意亦在于此。

我国也出现了要求大学企业化经营的呼声和尝试，高等教育的公共性价值则处于次要和从属地位，大学组织的合法性和有效性也不时受到了人们的质疑和诘难。

三、治理视角下大学运营效率的重构
20世纪90年代以来，在西方学术界，特别是在经济学、政治学和管理学领域，“治理”一词十分流行。

在公共管理领域，治理一词也逐渐获得话语霸权，在很多地方取代了“公共行政”和“政府管理”。

“少一些统治，多一些治理”被当作其新的政治目标。

虽然治理理论体系庞杂，概念广适，但它的核心理念已为学界所公认：首先，治理意味着政府组织不是唯一的治理主体，治理主体应是多元化的；其次，治理中的权力运行方向不应是自上而下单一向度的，不是单纯的控制与统治，而应包括上下互动、彼此合作、相互协商的多元关系；再次，治理应该致力于构建多样化的社会网络组织，从事公共事务的共同治理；另外，政府的运作应该适应治理的要求进行策略和技术的改变。

显然，治理理论作为一种新的理论范式，它以当代公共管理新的生态环境——
—政府、市场和社会的合作网络作为理论原点，以此对政府、市场和社会的关系进行了新的构建。

治理是一个比政府管理外延更广泛的现象，它更强调的是多种相互发生影响的行为者的互动，要求政府部门与私营部门、第三部门以及公民个人一起解决问题，实现公共利益的最大化。

正是在这个意义上，我们认为治理理论的一个重要理论特征是公共性的回归，它以现代形式肯定并发公共性的内涵。

在治理理论的导引下，市场取向的大学运营效率的缺失将得以修复和重构。

（一）更新观念，确立以公共性为核心的大学运营效率观
新公共管理理论强调采用商业管理的理论、方法和技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量，旨在追求“3E”（econo-my，efficiency and effectiveness，即经济、效率和效能）为目标。

其在大学组织中的推广和适用，使大学运行漠视了其组织的公共性，片面追求教育经济效益的最大化,忽视了教育的本质属性，带来了诸多的负面效应。

因为经济功能并不是教育的核心价值，高等教育还具有塑造人才、文化传承以及引领完善社会发展等功能，彰显的是大学的公共性。

正如世界首届教育大会所指，“教育过程、目标、结果或教育产品都不能与经济相提并论”。

治理理论作为对新公共管理理论的超越和整合，突出了大学组织的公共性，确保公共性是高等教育治理的主要价值诉求。

治理中的大学将把公共性作为其运营效率的首要指标或“有效的因素”，回归效率的哲学层面意蕴，还原大学的本色。

（二）创新高教管理体制，提升大学运营效率
在制度经济学出现以前，经济学理论通常将制度的存在视为自然的、无须研究的前提，资源配制的效率可以在完全的市场竞争过程中得以体现。

因此，它一方面导致经济学理论建立在一个无法实现的、纯净的假设环境当中，另一方面导致经济学理论只关注于影响经济增长的直接因素，而忽略了对经济增长有着复杂性因素的影响。

诺思认为，有效率的经济组织是经济增长的关键，而要保持经济组织有效率，则需要在制度上做出安排，以便造成一种激励，使个人的经济努力变成私人收益率接近社会收益率的活动。

由于新制度经济学派的努力，最终使人们认识到制度和资源、技术等一样，是影响人们经济生活、社会生活的基本因素之一，好的制度便是人类活动的“有效因素”。

囿于后发展中国家的基本国情，我国的体制改革明显地表现出“强制性制度变迁”的特征，即它主要是由政府法令、政策所
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引起的制度变迁过程，这实际上是一种供给主导
型制度变迁。

但政府本身也不是万能的，它也会
有失误。

新制度经济学家诺思提出的著名的“诺
思悖论”———国家的存在是经济增长的关键，然
而国家又是人为经济衰退的根源———就表达了这
一思想。

因此，要提升大学运营效率，应依托治
理理论的精髓，创新高教管理体制。

第一，转变政府职能，履行政府对高等教育
的职责。

治理理论强调治理主体的多元化，但并
不否定政府在公共事务治理中的主导地位和重要
作用。

实际上，政府观念的更新、职能的转变、
公共权力垄断局面的打破是实现多元治理、良好治理的首要前提。

实施治理首先要求政府转变观念，从全能型政府变为有限政府。

没有政府的自觉便没有治理，其他治理主体的形成与成熟有赖于政府力量的推动。

这也是我国治理不同于西方的重要内容。

同样，在我国高等教育改革进程中，政府始终发挥着重要的指导和推动作用，高等教育治理的前提是政府职能的转变。

在现代社会中，政府的基本职能是保证社会公平和提供市场不能提供的公共产品，这是政府的基本责任。

政府的基本职能表现在教育方面，就是保证教育的公共性和向社会普遍提供统一的义务教育。

政府职能的转变意味着在高等教育领域，“为了改革高等教育体系，教育部和省级主管部门应当迅速转变角色，从对正规高等教育体系的高度管制转向确保整个体系的质量和公平性”，“将教育主管部门的角色由教育提供者转换为教育质量的保证者，给予高等教育机构更大的自主权”。

具体来说，在举办权方面，政府不再是唯一的举办者；在办学权方面，政府应当将它交给高等学校，使之成为一个独立的法人实体；在管理权方面，政府应更多地依靠行政合同而不是行政手段、行政命令来管理学校。

同时，为了更好地满足社会需要，政府、高校、社会应当合作、协商、谈判，以更好地提供公共产品或服务。

第二，改变高教权力运行模式，从集权走向分权。

治理理论主张，打破政府至高无上的权威，摒弃运用发号施令、制定和实施政策对公共事务进行自上而下单一层级式管理的方式，建立在市场原则、公共利益和广泛认同基础上的政府与私营部门、第三部门协商、合作。

通过向地方
分权和向社会还权，构建扁平化的行政组织结构和公共事务合作网络体系，以自上而下与自下而上相结合的多中心治理，来替代层级节制与权力集中的单一的、垂直权威控制。

治理理论打破了政府作为单一权力中心的“霸主”地位，重新界定自己的管理职能。

管理权限制约着权力结构模式，与统治状态下政府管理权限的泛化对应的是集权，而政府管理权限的缩小暗含着其权力结构和运行模式的调整———由集权走向分权。

“为了实现高校面向社会自主办学，就必须使高校成为真正独立的利益主体和法人实体，摆脱对行政组织的从属和依赖，从集权决策走向分权决策。

”
为此，应根据治理主体的多元化，将政府对大学
的管理职能进行分解：一部分下放给地方政府，
一部分转移给市场主体和社会中介组织，一部分
下放给大学。

在这一过程中，还应当防止地方政
府“截留”中央政府下放给高校的办学自主权，
使改革一步到位。

只有这样，才可能真正赋予大
学独立的法人地位和学术自治的权利，并避免将
大学的特质———
自主权、法人地位和学术自由掩埋于政府与市场的影响之下。

第三，培育和发展社会组织，形成政府的权
威制度、市场的交换制度和社会的志愿制度相结
合的复合式的制度安排。

非营利组织是弥补政府
和市场缺陷的第三种力量。

治理理论特别强调了
非营利组织是治理过程中的重要参与者，它在凝
聚社会资本，吸纳整合社会各阶层的利益要求，
提升公民的使命感，以及开拓满足公众需求的新
的治理空间方面都有重要的作用。

目前我国的非
营利组织较改革开放前有了很大的发展，但由于
起步晚、行政干扰大、缺乏相应的法律法规保障、
自我管理能力差等，独立性和自主性的发挥还不
理想，成为目前政府、市场、社会复合制度安排
中的最薄弱的环节。

政府要培育和发展社会组织，
并采取适当的形式向社会领域分权，主要包括：
允许各种类型的非营利性社会组织参与提供原来
由政府负责的高等教育产品，形成政府与非政府
的社会组织共同提供公共高等教育产品的格局；
政府应培育和引导教育中介组织的发展，把教育
中介组织作为高等教育领域社会自治的重要力
量，明确教育中介组织的法律地位；赋予公众参
与高等教育的公共治理的权利，赋予公众对公共1817学者论坛。