[最新定稿]发展改革村镇银行的配套政策研究报告方案

XX市发展改革村镇银行的配套政策研究方案【内容摘要】村镇银行是缓解农村金融困境的突破口，而重庆作为统筹城乡综合改革试验区，发展和深化村镇银行改革具有重要的战略意义。

调查发现，村镇银行在发展中面临发展缓慢、存贷款业务规模较小、垒大户现象突出、对农户贷款支持力度不够四大困境。

其原因在于村镇银行在发展中受到制度设计、金融生态、内部管理、监管部门和政府部门支持不够等5个方面的制约。

作者从监管部门、政府和村镇银行视角提出了放宽村镇银行发起人限制、通过村镇银行开展利率市场化改革，完善农村金融生态，加大对村镇银行支持以及村镇银行自身加强经营和管理模式创新等对策建议。

最后，就重庆市在开展民间资本控股和利率市场化改革试点、规划布局村镇银行、建立农户贷款投放激励机制等方面提出了一系列具有可操作的政策议。

【关键词】农村金融村镇银行发起人制度利率市场化民间资本引言小平说，金融是现代经济的核心。

其实，金融也是农村经济的核心。

随着新农村建设的大规模开展，农村经济更迫切需要金融的大力支持。

2006年l2月20日，银监会出台了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》(银监发[2006]90号，以下简称《意见》)，调整和放宽了农村地区银行业金融机构准入门槛。

2007年1月22日，银监会制定并发布《村镇银行管理暂行规定》，为村镇银行进入农村金融市场提供了制度保障。

据银监会数据，截至2009年6月末，全国已经先后设立了100家村镇银行。

村镇银行对于农村金融的作用，比如完善农村金融体系，增加农村金融的总量供给，构建农村金融的竞争秩序，解决农户贷款难问题等，目前学界有较多的论述。

但是，三年来村镇银行生存发展总体情况怎么样？村镇银行对于农村金融发展的作用到底有多大，与政策设计的目标即加大对三农的金融支持是否吻合，存在那些困难，原因是什么？如何去破解村镇银行生存发展的困难以及政府在村镇银行发展中的定位和作用等重要问题学界却研究甚少，本文将着力探讨这些问题。

为了充分了解全国不同地区村镇银行的发展现状，笔者选取了重庆汇丰大足村镇银行、重庆璧山工银村镇银行、重庆巴南浦发村镇银行、四川仪陇惠民村镇银行、吉林东丰诚信村镇银行5家不同地区的村镇银行进行研究（表1）。

样本的选择上兼顾了东西部、中资和外资、国有商业银行控股和本地商业银行控股、注册资本规模大小、成立时间早晚等因素，力争比较全面地反映村镇银行的总体状况。

表1 5家样本村镇银行的基本情况11资料来源：根据人民银行各分支机构、各家村镇银行提供的资料整理而成。

仪陇惠民村镇银行数据获取时间为2009名称人员数量注册资本控股方地点成立日期大足汇丰47人4000万香港上海汇丰银行（独资）重庆大足县2008.9璧山工银29人1亿中国工商银行（独资）重庆璧山县高新区2009.12仪陇惠民20人23000万3南充市商业银行（50%）四川仪陇县金城镇2007.3东丰诚信42人2000万辽源城市信用社吉林东丰县2007.3巴南浦发/ 5000万浦发银行等8家股东巴南2010.1一、村镇银行发展情况概述（一）发展村镇银行对农村金融具有重要意义1、设立村镇银行有利于解决了农村资金外流问题。

当前农村金融面临的突出问题是资金外流，城乡金融失衡加剧。

资金外流是指农村地区的金融机构大规模从当地吸收存款，再把存款上存，却很少在当地发放贷款。

银监会2008年发布的《中国银行业农村金融服务分布图集》（简称图集）显示，截至2007年末，县及县以下农村地区的各项存款余额10.16万亿元，贷款余额5.72万亿元。

从数据可以看出，农村地区金融机构存贷年2月末，大足汇丰为2010年6月外，其他3家均为2010年8月末。

2仪陇惠民村镇银行人员数量不含其分支机构新政支行人员。

32008年4月，仪陇惠民村镇银行经过银监会批准，该行在原有的200万资本金基础上增资为3000万元。

比仅为56%。

按银监会规定的75%的存贷比上限计算，农村地区金融机构可贷资金为7.74万亿，说明有1.93万亿的存款流向了城市。

村镇银行是解决农村资金外流顽疾的突破口，是统筹城乡金融改革的重要环节。

由于村镇银行只能在县域内发放贷款，因此很好地解决了农村资金外流的难题。

5家村镇银行的贷款余额都超过了存款余额，充分体现了村镇银行支持农村经济发展的意愿和积极性。

2、设立村镇银行有利于提高农村金融覆盖率，缓解农村金融供给不足，培育农村金融市场良性的竞争局面。

长期以来，受城乡二元经济结构影响，我国农村地区经济发展水平严重滞后，城乡差距不断扩大，城乡金融二元化问题日益突出，金融资源配置严重扭曲。

特别是国有银行的商业化改革后，商业利益驱动下的部分银行业金融机构弃乡进城，大量收缩撤并县及县以下地区的机构网点。

4比如，农业银行90年代在农村地区已经撤销了2.1万个网点，占全国网点总数的40%，目前主要集中在县城，乡镇地区较少。

加之邮政储蓄改制前只存不贷，导致农村地区机构种类单一，网点覆盖率低，服务功能残缺。

《图集》显示，农村地区金融市场竞争不充分，有8901个乡镇只有一家银行业金融机构网点，零金融机构乡镇仍有2868个。

农户贷款提供者十分集中，从农村合作金融机构和农业银行获得贷款的农户数占全国获得贷款农户的比例高达98.7%。

因此，村镇银行的设立有利于促进农村新金融竞争格局的形成，由此形成村镇银行与农业银行、邮政储蓄银行、农村信用社及各种非正规金融机构（如扶贫基金会、地下钱庄、台会）同时竞争的局面。

村镇银行的进入有利于促使传统农村金融机构改善自身经营，增加了一条支持“三农”的金融渠道，可以弥补商业银行撤离农村地区所形成的空白，还可解决国有商业银行贷款因审批严格、手续繁琐、门槛高而对“三农”和中小企业支持不4蒋定之.认真总结经验，积极扩大试点，大力培育适合“三农”特点的新型农村金融机构，2007年10月23日足的问题，有利于“三农”和地方经济的更好发展。

5（二）重庆发展村镇银行具有重大的战略意义1、重庆视角。

重庆的大城市、大农村格局是开展农村金融改革的沃土。

大城市带动小农村，这个不难，小城市带动大农村，又带不动。

而大城市带动大农村的目标既有必要性也有可能性。

如果重庆能把"城市带动（反哺）农村"这个问题解决好，无疑能为解决全国农村金融困局提供新的思路和途径。

2、中央视角。

重庆开展农村金融改革寄托了中央的政策意图。

重庆作为统筹城乡综合配套改革试验区，国发〔2009〕3号文件明确提出：“重庆应建立统筹城乡的金融体制，发展多种形式的新型农村金融机构和以服务农村为主的地区性中小银行、建立农村信贷担保机制，探索建立农业贷款贴息制度，提高农村地区支付结算业务的便利程度，加快农村信用体系建设，积极推进三农保险。

”显然，中央的政策意图是希望重庆作为改革实验区能在统筹城乡金融改革上做出新的探索和尝试。

因此，重庆在建设长江上游金融中心的目标外，寻求农村金融的增量改革也是题中之义。

这既是自身的需要，也承担着中央的希冀和嘱托。

（三）全国和重庆村镇银行发展情况1、全国村镇银行发展情况截至2009年末，全国共组建新型农村金融机构230家（其中开业172家，筹建58家），6村镇银行大约200家。

经营情况方面，已开业机构共引入各类资本70亿元，吸收存款269亿元，发放贷款181亿元，实现利润131亿元。

地域上，除了西藏、海南外，全国其他省份都已有村镇银行。

发起人方面，大中型银行成立新型农村金融机构5郭素贞.关于村镇银行运行状况的几点思考[J]，经济纵横，2008年第6期6参见《中国银监会关于加快发展新型农村金融机构有关事宜的通知》，银监发〔2010〕27号。

仅有26家，中小银行成立214家。

村镇银行作为农村金融的新生事物，也体现了农村金融领域“摸着石头过河”的思路，即前期先着手制度建设、中期试点、后期再逐步扩大规模。

可划分为三个阶段。

第一阶段，制度建设期。

制度建设方面，前期主要制定了3项制度，即《意见》、《村镇银行管理暂行规定》和《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策》。

这三项制度对村镇银行在发起人、注册资本、公司治理、外部监管等方面做出了明确的规定。

第二阶段，试点探索期。

银监会首批选择四川、吉林等六省（区）开展新型农村金融机构试点。

2007年3月1日，中国第一家村镇银行——仪陇惠民村镇银行在四川仪陇县金城镇正式挂牌开业，这标志着银监会放宽农村地区银行业金融机构准入政策取得新突破。

第三阶段，大规模发展期。

2007年10月，在总结试点经验的基础上，银监会宣布扩大准入政策试点范围，将试点省份从现在的6个省（区）扩大到全国31个省市区。

按照银监会《新型农村金融机构2009年-2011年总体工作安排》的规划，在2008年底104家的基础上，2009年到2011年底，全国要新成立1027家村镇银行，达到1131家。

2、重庆市村镇银行发展情况截至2010年9月末，重庆已成立了7家村镇银行，筹备中的有2家。

（见图一。

已开业和筹备中的分别用黄、黑五角星表示）。

从布局来看，“一圈”6家，渝东北2家，渝东南仅有1家（表2）。

发起人方面，外资银行成立4家，国有商业银行1家，中小银行4家。

注册资本方面，最高为1亿，最低为770万，平均注册资本额度为4595万元。

图一 重庆村镇银行分布情况表2 重庆村镇银行发展概况名称注册资本控股方地点 成立日期 大足汇丰4000万香港上海汇丰银行（独资）大足2008.9巴南浦发 5000万 浦发银行，重庆市农垦集团等8家股东巴南 2010.1璧山工银 1亿 中国工商银行（独资） 璧山 2009.12 梁平澳新770万澳大利亚与新西兰银行集团独资组建梁平2009.9泰 业 5000万 广东东莞银行等5家公司 开县 2009.9 丰都汇丰150万美元香港上海汇丰银行（独资）丰都2009.12★★7潼南民生5000万民生银行潼南2010.9荣昌汇丰/ 香港上海汇丰银行（独资）荣昌筹备中綦江民生6000万民生银行綦江筹备中二、村镇银行生存发展面临四大困境截至2009年末，全国共成立村镇银行200余家。

总体来看，村镇银行三年来发展速度较慢，离银监会设想的在2011年成立1131家的目标还有很远的距离（见表3）。

村镇银行在解决资金外流，支持“三农”上取得了一定成效，但是离监管部门的政策初衷还有较大差距。

当前，村镇在发展中面临四重困境。

对村镇银行面临的问题的分析必须置于村镇银行设立的初衷（即支持三农，缓解农村金融困境，特别是解决农户贷款难）这个视角下去考量，才可能对村镇银行的困境有深入的认识。

困境一：村镇银行发展速度较慢，数量仍相对较少，对农村金融格局影响甚微先说全国的情况。

我国一共有2000多个县，分散在各个县的200多家村镇银行对全国来说还是显得势单力薄。