廉租房政策及问题研究进展

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一、引言

廉租房是由政府提供的、面向城市最低收入家庭的社会保障性住宅，廉租住房制度是具有选择性的社会政策，属于救济型福利，其保障特点是窄范围、低标准，它作为有严格的资格条件限制的保障性住房制度，其特点是具有公开、公平的准入机制、轮候机制和退出机制(袁蕾，2006)[1]。中低收入阶层不能充分保护自己合法权益，政府必须通过立法来向中低收入阶层提供廉价房、廉租房等（杰弗里•特恩布尔，2008）。Faizah Ahmad 认为解决城市低收入者住房的方法是大力发展低价房[3]。

从历史上看，中国现阶段的廉租住房政策与国外在二战之后实行的公共住房政策有极大的相似性。进入20世纪90年代，由于欧美资本主义国家均先后建立起了福利资本主义国家，这一阶段西方学者对于各国住房制度的比较研究很丰富：安德森、巴洛和邓肯提出了福利国家分类模型；巴洛和邓肯、哈劳对于福利国家住房供应方式，巴尔辛、克曼尼对于福利国家住房产权结构等作了深入的研究[2]。

国内学者们一般是把廉租住房制度纳入住房保障制度一并论述，研究住房保障政策制定以及住房政策国际比较层面的学者较多，他们侧重于对国外发达国家或地区住房保障政策的介绍，分析其经验对我国进行借鉴，从宏观层面提出中国住房保障政策的理论框架。

中国的住房保障实施以来，其沉没成本和当前成本远高于通过柯布—道格拉斯效用函数测算的社会效益（叶剑平，2008）[3]，不仅政策实施的成本过高，而且其绩效也不尽如人意，面向最低收入家庭的廉租住宅则严重“缺位”。这已经成为城市经济深入发展中的障碍，不容回避。以下就从廉租房政策的理论与实践两方面讨论该政策的相关问题。

二、廉租房政策制定的理论依据

（一）马克思的有关理论

马克思的扣除学说是社会保障制度建立的重要理论基础，是社会保障实质和内容的高度概括。马克思关于生存、公平等方面的理论，为社会主义国家解决住房短缺问题、缓和社会矛盾、维持社会稳定提供了理论依据，也为我国的廉租房政策建立提供了依据。

（二）福利经济学理论

当代西方社会保障经济理论开始于福利经济学，20世纪20年代福利经济学代表人物庇古，主张国家实行养老金制度和失业救助制度，建立了福利经济学的社会保障经济理论。他们运用边际效用递减规律，以18世纪末和19世纪初英国哲学家边沁的功利主义理论为基础，依据边沁所提出的“最大多数人的最大福利”这一功利原则论述了社会保障政策的经济意义。

（三）政府干预理论

干预经济推行扩张性的财政政策。扩大政府支出，除了减税鼓励投资外，政府还要兴办公共工程，扩大社会福利开支，扩大总需求并达到充分就业（凯恩斯，1936）。为处于经济危机下的西方资本主义

廉租房政策及问题研究进展

单希 南京农业大学公共管理学院 210095

国家建立社会保障制度提供了强力有力的理论依据。纵观各国的住房补贴方式，所采取的主要有三种：政府直接建造住房；给开发商补贴间接提供住房；向受益者直接发放补贴。前两种方式被学者称为“补砖头”，最后一种方式被称为“补人头”。

（四）住宅过滤理论

住房具有耐久性，随着时间的流逝，其价值也在发生变化，从而导致对特定消费人群所提供的房屋数量与质量也发生变化，住房“过滤”模型理论（伯吉斯，1920）揭示了住房市场的这一内在规律。这一理论由后继者更好的阐释：较高收入者居住的住房，因为折旧、过时等原因，会逐渐过滤给较低收入者（劳瑞，阿瑟•奥沙利文）。从二十世纪70年代中期至今，理论界建立了几个考虑过滤的、比较规范的住房市场模型，如Sweeney(1974)模型，Ohls(1975)模型，Braid(1988，1991)模型[4,5,6,7,8,9]。以旧住宅为主渠道，为低收入阶层提低廉住宅；在补贴方式上，从“补砖头”为主转向“补人头”为主，从而提高政府的补贴效率（褚超孚，2005）[16]。

（五）社会排斥理论

社会排斥理论认为居住空间是社会排斥的重要原因。居住与居民的收入、经济能力联系日益紧密。巴尔和哈罗(1990)认为每个社会都有一种“住房供给结构”，这种结构本身存在极大的社会排斥性。对我国对相关住房政策的分析，我们可以看到，城市弱势群体家庭基本被相关的住房供应政策排除在外，其住房难问题就更加突出了（崔凤，毛凤彦，2005），这种结果再一次有利于本来在市场机制中处于优势地位的阶层，而使在市场机制中已经处于不利地位的弱势群体的住房相对利益进一步受损，使社会再分配机制扭曲（李斌，2002）[10]。

三、廉租房政策实施状况

（一）国外廉租政策的落实

第二次世界大战以后，发达国家的住房补贴政策发生转变，经历了从供给方增量住房的建设补贴转向需求方存量住房的使用补贴，即由补“砖头”向补“人头”转移。发达国家通过立法对各类房租，特别是对低档住房的租金加以限制。英国是最早实行控制房租政策的国家，在20世纪60年代公房年租金只相当于住房价值的1.1%，租户家庭实际房租支出占平均收入的比例控制在10%。而美国的控制房租政策通常由地方政府以立法形式规定，并通过投票方式进行。在控制房租政策作用下，美国公共住宅的租金长期以来只占低收入家庭收入的25%(现在这一比例已达30%)，其绝对数比最低市价租金低20%，美国政府还专门成立联邦住房金融机构和联邦住房发展机构，对住房市场进行政府干预（陈文殊，2006）[17]，新加坡也于1960年成立“建屋发展局”，以廉租屋的形式向居民提供了大量的政府租屋。目前，新加坡的居民中，有87.6%居住在由政府建屋发展局提供的政府租屋里，其中8.6%居住在廉租屋里，79.0%居住在廉价屋里（王晖，2006）[18]。

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（二）我国廉租政策的实施

过去台湾保障住房政策集中在建设并向低收入者出售公寓和向合格购房者提供抵押贷款津贴，现在由于台湾出生率极低，将短期政策导向引向立足年龄和婚姻状况实施，通过对年轻夫妻提供住房补贴，改善居住条件，鼓励其生育（Chiuling Lu，2008）[3]。

据2006年调查数据显示，我国自1998年廉租房建设实施以来，虽然取得了一定的成效，但政策效果仍不容乐观：其一，现仍有4个地级城市，以及141个县级市没有建立廉租住房制度；其二，仍有166个地级以上城市未明确土地出让净收益用于廉租住房制度建设的比例，绝大多数城市还没有开始将土地出让净收益实际用于廉租住房制度建设；第三，廉租住房制度覆盖面低，部分城市还没有建立廉租住房保障对象档案，申请、审批、退出等机制不完善；第四，相当数量的城市，廉租住房建设进展缓慢。

四、我国廉租房政策实施中存在的主要问题

（一）廉租房的供给问题

廉租房的供给往往由政府承担，供应主体单一，由于廉租房的利润微薄企业很少愿意参与到廉租房的开发建设中；而且地方政府把廉租房建设当成短期的“形象工程”，造成供应主体缺位（王吓忠，巫月娥，2006，易忠，秦虹，2007）[11,13,15]。现有廉租房的房源主要来自于腾空的公有住房、政府出资建设的廉租住房、政府出资收购的住房、社会捐赠的住房和其他渠道筹集的住房。

（二）廉租房的资金来源短缺

尽管各地积极实施廉租住房政策并取得了一定成果，但是由于中国大陆的经济发展现状、种种因素的制约以及特殊的国情，使得廉租房制度的发展受到一系列的困扰，特别是资金保障问题更让中国城镇廉租房制度遭遇了发展的瓶颈（张文龙，2008）[3]。

（三）廉租房的覆盖面窄

各城市出台的廉租房政策，保障的对象多限定在低保户、优抚家庭中的住房困难户，城市中既买不起房、又非低保户的“夹心层”、被征地的农民和大量的流动人口则不在廉租房的保障范围之内（王吓忠，巫月娥，2006）[11]。

王亚平[3]指出，在中国大陆有超过1 亿的外来务工人员居住在城市之中，对于其中的大多数，当地政府并没有提供令人满意的居住设施。他对深圳外来务工者进行了实地调研，取得807个样本，他认为：(1)总体上外来务工人员的居住条件较差；(2)私租是住房的主要来源；(3)外来务工人员的居住面积远小于城市平均水平；(4)外来务工者多居住在高密度的老房子中；(5)缺少相关配套设施及绿色空间。

五、我国廉租房政策存在问题的对策

（一）解决廉租房的供给问题

私人出租住宅应该作为城市住宅市场的一部分，更有效地供给城市贫困和低收入人群居住，并且得到保护和大力支持（王亚平，Kyung Hwan Kim，2008）[3]。政府的角色应从政策执行者转变到住房提供者（Faizah Ahmad，2008）[3]，只有廉租房的供应有了保证，住宅市场才可能理性回归（莫连光，郭慧芳，2006）[14]。

（二）解决廉租房的资金来源问题

鉴于廉租房发展遇到的资金瓶颈，应该根据其运行特征来开拓多层次的融资方式，采用多元化的创新融资渠道，以此来满足融资需求，为廉租房制度的建设提供充足稳定的资金保障（张文龙，2008）[3]。王吓忠（2006）[11]、易忠（2007）[13]提出建立“廉租房基金”作为一种类似于国债性质的投资项目，吸引群众的购买，充分利用市场上的闲散资金。徐婷（2005）基于政策性融资现状提出了：扩大住房公积金规模，征收住房保障税，运用信托投资和BOT的融资方式。基于金融体系，是通过两种方式对住房保障产生作用：①帮助遭受冲击的人们迅速从不利处境中恢复过来，②设计出合理的机制引导资本等资源投入到保障性住房的发展中去（Patrik Lawler，2008）[3]。

（三）“夹心阶层住屋”计划

自1993 年开始，香港政府还委托房屋协会推出“夹心阶层住屋”计划。房屋协会新建房屋的价格略高于政府新建房屋的价格，但低于香港市场价格，出售房屋的对象多是中低收入与高收入阶层之间，收入超过公屋或居屋申请资格，却又没有能力在私人住房市场置业的阶层（王坤，王泽森，2006）。

六、总结与讨论

廉租住房政策的研究论文中有的是以某省或者某市为案例，进行个案研究，分析现状，找出问题，提出对策，如褚超孚[16]。从研究视角来看，可以分为廉租住房法律角度、廉租住房融资方式角度、廉租住房供给模式角度、政府角色和职能定位角度。

分析单独把廉租住房作为研究对象的论文，学者们达成的共识是廉租住房制度实施过程中出现的问题：廉租对象覆盖面过于狭窄；收入标准划分困难，监督难度大；廉租住房资金来源渠道单一；廉租住房房源不足；廉租住房建设缓慢等。

目前，我国廉租房制度建设的主要问题和难点在于：部分地方政府重视不够，政府职能缺位；配套政策不完善，缺乏长远规划，住房法律、法规建设滞后，缺乏社会力量参与的激励机制；廉租对象覆盖面过于狭窄，旺盛的需求与短缺的房源供给，廉租资金来源渠道单一，缺乏足够的资金，收入线难以划分，监督难度大。

一些学者虽然提出了要建立与完善廉租房政策保障对象动态的退出与准入机制，但是提出具体解决措施的研究还较少，而且在资金来源方面多局限于政府拨款与融资，没有想到廉租房也可形成一个自负盈亏的政策。笔者结合相关研究提出廉租房政策完善的以下几点具体措施：

1.保障对象标准的确定。最低收入标准因各地而异，首先根据地区平均收入水平确立一个保障对象收入的基本范围。征集保障对象信息时应以街道为单位，按所有常住居民的收入评议，评议过程中公开征询意见，保证政策实施的透明化，并建立廉租房政策的政府问责机制，对保障对象采取年审制，对提供虚假信息以续租的现象，制定法律法规，轻者予以一定的经济惩罚，重者可监禁。

2.房源与补贴。各个街道的可获的保障指标依据其平均收入水平分摊相应的指标，廉租房的房源可来自各个街道，这样可以节省政府一部分公共设施的投入。政府采取补贴房租的方式，补贴直接给房东，保证专款专用，补贴标准可依地方财力不同而异。采取高低收入人民混居方式，可以避免产生贫民窟的情形，有利于低收入人群下一代的健康成长。

3.拓展资金来源——以商养房。出租政府廉租房屋附属的商业设施和停车场等非住宅设施，获得稳定的收入和盈利来源。发展廉租房时增加的相应商业配套设施，不仅方便了群众生活，而且使廉租房运营可以获得稳定的资金补充，一些学者提及的在金融市场上融资也是一个很有效的途径，二者是对政府财政拨款的有力补充。

参考文献：

[1]袁蕾.中国公共住宅供应体系及其完善的框架思路.城市问题，2006（2）:59-63.

[2]姚玲珍.中国公共住房政策模式研究[M].上海：上海财经大学出版社，2003.

[3] 王克强，王洪卫，陈帅，魏中华，竺叶，夏珊珊，周蕾.聚焦房地产市场关注房地产业可持续发展——第13届亚洲房地产学会年会暨国

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