浅谈边境小额贸易政策后遗症给分类

浅谈边境小额贸易政策后遗症给分类
通关改革带来的管理风险及对策
乌拉罕范永良
[内容提要]我国的边境小额贸易政策已有近20年的历史，边贸企业的“四假二乱”现象，也与边境小额贸易政策相伴至今，成为历年海关管理者最为头痛的问题之一。

当前，边境小额贸易政策虽然已经淡出历史舞台，但是政策的弊端仍然具有一定惯性。

本文着重分析了我国边境小额贸易政策给边贸企业带来的后遗症，以及对目前海关正在实施的分类通关改革造成的不利影响，并结合工作实际提出了“疏”、“堵”结合的相关对策。

[关键词]小额贸易后遗症通关改革对策
一、边境小额贸易政策的历史演变及影响
边境小额贸易政策经历了33号文、2号文和90号文三个阶段，最终淡出历史舞台。

（一）33号文。

20世纪90年代初，为履行我国与原苏联部分国家签订的政府协议，并降低我国国营进出口公司的进口成本，《国务院关于进一步积极发展与原苏联各国经贸关系的通知》（国发[1992]33号，以下简称33号文）决定对进口原产于原苏联等国的产品实行减免税，执行期限至1995年底。

33号文由于“没边”、“没限”、“没量”，造成国家税收流失严重。

（二）2号文。

1995底，33号文到期，各部门普遍认为继续保留该政策，国家付出的代价太大，也不符合WTO规则，但是强行取消又不利于边境地区的经济发展和社会稳定，建议制定一项过渡性措施，逐步培育边境地区与周边国家发展常规贸易的环境。

基于上述背景，1996年2号文应运而生。

其中对边境小额贸易税收政策的规定如下：除烟、酒、化妆品以及国家规定必须照章征税的其它商品外，“九五”前3年（1996至1998年，后又延长至2000年底），边境小额贸易可享受进口关税和进口环节税减半征收的优惠。

2001年至2008年，没有据以执行的文件，边贸政策一直根据国务院意见继续执行。

（三）90号文。

2008年11月1日起，财关税[2008]90号文规定，采取专项转移支付的办法替代现行边境小额贸易进口税收按法定税率减半征收的政策，并逐年增加资金规模，专项用于支持边境贸易发展和边境小额贸易企业能力建设。

自此，边境小额贸易优惠政策正式退出历史舞台。

在边境小额贸易政策的刺激下，我国边境各口岸的边境小额贸易日渐繁荣，该政策及大地促进了边境地区经济的发展，丰富了当地人民生活，密切了我国与毗邻国家的对外经济和政治关系；但与此同时，边贸企业的“四假二乱”现象也开始困扰海关的正常管理。

所谓“四假二乱”，是指边贸企业在进出口经营活动中，为了能够谋取更多的不正当利益而签订假合同、使用假发票、设立假账目、出口假核销，与此同时企业注册管理乱、代理经营行为乱。

二、边境小额贸易政策后遗症在一段时期内依然存在
我国有2.2万多公里的陆地边境线，与15 个国家接壤，在143 个陆地边境市（县），已设口岸数十个。

90号文下发之后，边境小额贸易政策虽然已经不复存在，但是边贸体制下的企业管理惯性犹存，“四假二乱”现象仍然会在一段时期内影响分类通关改革的质量与效益。

其政策后遗症主要表现在以下几个方面：
（一）受传统经营方式影响，边贸企业的资信度普遍不高。

以中蒙边境的二连口岸为例，截止2009年低，在该口岸注册备案的405家企业中，曾经具有边境小额贸易经营权的约占总数的90%，当年度有进出口经营记录的为107家。

目前，有12家企业被评为A类企业，有1家企业被评为AA类企业。

在A类及其以上企业中，2009年度有进出口业务的不到三分
之二，而进出口值达到千万美元以上的仅为5家。

由于深受传统经营方式的影响，绝大多数在陆路口岸从事进出口经营活动的边贸企业都没有发展壮大起来，仍以家庭作坊式为主，而且在短期内很难大幅提高其经营管理的资信度。

面对企业的这种经营管理局面，口岸海关的分类通关改革工作也必然会受到影响。

（二）出借、出租对外贸易经营权，边贸企业的财务账册普遍不健全。

在边境小额贸易时期，一些没有边境小额贸易经营权的企业和个人，为了牟取国家减半征税的不正当利益，与能够享受减半纳税、同时又不愿独立经营的部分边贸企业，一拍即合，双方形成了边境小额贸易经营权借与和出借的关系。

边境小额贸易政策取消之后，一些不愿意独立承担经营风险的企业和个人，经常以“营业部”等形式租用边贸企业的经营权，或者有进出口经营权的企业直接代替无进出口经营权的企业经营进出口业务，这就形成了“一顶帽子大家戴”的怪现象。

无论是出借经营权还是出租经营权，由于“双方”、甚至“多方”都要独立核算，所以边贸企业根本无法取得完整的单证流，致使财务账册普遍不健全，企业资信也无从考证。

（三）经营活动体外循环，进出口记录普遍不完整。

边贸企业在出借、出租经营权过程中，从表面上看，对外签约单位、经营单位和收货单位都是该企业，但事实上，该企业根本就不参与真正货主的进出口经营活动，而只负责通关环节的报关或报检等工作。

也就是说，进出口商品的购、存、销与边贸企业毫无关系，有的结付汇等资金运动甚至也不通过边贸企业，而是由货主自己通过地下钱庄等渠道来实现。

这就出现了真正的贸易活动在体外循环的情况。

边贸企业在进出口经营环节和报关环节，一般只赚取少量的租借费或代理费。

在处理账务时，只是记录往来资金或代理收入，而没有完整的进出口商品记录。

遇到这种情况，海关稽查等工作必然要陷入有账难查的困境之中。

（四）非法避税，账务处理普遍不真实。

由于陆路口岸的边境贸易比较混乱，木材、畜产品、矿产品、废品、农产品等经常有市无价，不排除个别边贸企业存在签订虚假合同、提供虚假购销发票，获取更高利润、逃避纳税等行为。

有些边贸企业还会设置两套账册或几套账册，以便应付海关、税务等不同行政执法单位和上级部门。

工作实践中发现，对于企业在账务处理时只记载代理收入的作法，虽然一些地方的税务部门已经认可，但是部分边贸企业为了逃避相关税费，竟然将自营产品的进出口收入也列入代理收入范围，用以掩盖其真实的进出口经营活动，导致企业账务与海关的相关规定不符，给海关的后续管理设置了很大障碍。

（五）管理人员配备“偷工减料”，内部管理普遍不完善。

目前的边贸企业大部分是家族式小规模经营，其经营者的管理素质普遍不高。

这些企业为了最大限度地降低管理成本，经常是在内部管理人员短缺的情况下进行超负荷运营，有的企业在某个时段甚至不雇用任何财务人员。

调查显示，在某口岸，5人以下的边贸企业非常普遍，还有个别企业在成立之后不久便辞退所有的管理人员，搬离租来的经营场所，最终沦为“皮包公司”。

可以说，无论是不愿管理、无力管理还是不会管理，直接的后果就是管理人员配备不到位，从而间导致企业的管理制度不完善，或者有制度无落实。

遇到这种无健全的组织机构和财务管理制度的情况，海关稽查等后续作业必然要陷入无账可查的困境之中。

三、结论与对策
海关分类通关改革的基础之一就是“企业分类管理”，即落实“由企及物”的工作理念，把管理的重点放在企业上，通过管住“企业”来达到管住“货物”的目的。

当前，边境小额贸易政策给企业管理造成的影响还没有完全消解，特别是边贸企业内部存在的“四假二乱”现象还没有根除，边贸企业的资信状况还距离海关的管理要求较远，这就需要海关企业管理部门在尊重历史的前提下，通过“疏”、“堵”结合的方法，充分运用综合手段来促进企业守法自律，从而服务海关分类通关改革。

结合前文分析，笔者提出如下对策：
（一）更新企业管理理念，提高海关管理者的管理水平。

海关的管理者需要进一步转变工作
理念，把管理重心从传统的注册管理向注册管理和分类管理并重转变，尽快建立和优化以企业为单元的管理新模式。

在此基础上，需要进一步开拓创新，研究提出更好的解决边贸企业“四假二乱”的思路和办法，为海关分类通关改革扫清障碍。

（二）注重与企业的沟通与联系，引导企业自我规范。

针对边贸企业整体素质偏低的现状，海关应该积极开展宣传、培训和调研等活动，为企业及其从业人员多做一些“面对面”的政策宣讲、业务培训和调研服务工作，提高其从业人员的守法意识和综合素质，切实解决企业在转型升级中遇到的一些难点和疑点，疏通企业自律渠道，使企业从“要我规范”向“我要规范”转变，从作坊式向规模化和现代化升级。

（三）加大海关各环节的监管力度，防范虚假单证流入风险。

企业的进出口活动涉及海关的各个业务环节，而后续管理掌控企业的手段有限，只有在企业通关的各个环节加强海关的有效监管，才能全面防范虚假单证流入风险，才能震慑企业的不法行为，从而促使企业规范化发展。

（四）加强海关注册备案管理，防控企业注册失实风险。

在企业注册、备案时，有必要加大对企业提交材料的审核力度，在注册审核期内，可以采取走访验核等形式，加强对注册登记企业的实际监督管理，从而全面掌握企业的经营管理信息，防控企业注册登记内容失实带来的风险。

（五）优化海关分类管理工作，鼓励企业守法诚信经营。

对于边贸企业，应严格按照《中华人民共和国海关企业分类管理办法》要求，采取分类管理。

在工作实践中，要逐步将分类管理的触角延伸到B类企业。

要严格按照“守法便利，失信惩戒”的原则，积极落实差别化管理措施，鼓励企业守法诚信经营。

在实施分类管理过程中，要建立巡查制、联络员制或专管员制，动态监控企业经营管理状况，对于不符合管理要求的，要及时下调类别，防止分类不准给通关改革带来管理风险。

（六）灵活运用海关企业稽查方式，充分发挥稽查手段作用。

贯彻“由企及物”的海关管理理念，需要一种管理手段作为支撑，加大企业的违法成本。

在目前海关企业管理行政处罚手段不完善的情况下，有必要灵活运用企业稽查手段，让稽查力量适当介入海关的企业管理工作之中，通过常规稽查、专项稽查或者验证稽查，强化对内部管理不规范、资信水平不够高的边贸企业的后期监管，以起到抓其一点震慑一片的效果。

（七）强化企业行政主管部门之间的协作与交流，营造企业综合管理“软环境”。

海关在开展企业管理工作过程中，应该与工商、税务、商务、质检、外汇等其他政府管理部门之间，进一步加强合作沟通和信息数据交流，将海关与企业之间的信息不对称降低到最小程度，实现综合治理。

同时，还应加强与地方政府和行业协会之间的沟通交流，提出促进行业发展的合理建议，共同解决边境贸易行业中暴露出来的问题，营造良好的规范监管“软环境”，形成联防、群控、综治局面。

参考资料：
1李福川.对俄罗斯边境贸易政策的分析和建议[Z].俄罗斯中亚东欧市场, 2004,第3 期
2李恂.新形势下边境贸易若干问题对策研究[Z].学术探索,2000,第1 期
3胡超.改革开放以来我国民族地区边境贸易发展的演变轨迹与启示[Z].国际贸易问题,2009,第6 期。