构建发展型的残疾人社会保障政策研究_以安徽为例

一、 引 言 残疾人是一个特殊脆弱群体 ， 通过特定的制度安排来保障他们的社会生活权益 ， 是社会文明的标 志 ， 也是政府与社会的基本责任。目前 ， 在稳步推进以社会保险、 社会救助、 社会福利、 慈善事业为内容 的中国新型社会保障制度的过程中 ， 我国残疾人社会保障制度在基本理念、 保障模式、 运行机制等方面 规定国家和社会采取扶 进行了有益探索 ， 并取得了积极成效。１９９０ 年 《中华人民共和国残疾人保障法》 助、 救济和其他福利措施 ， 保障和改善残疾人的生活。此后 相继 《残疾人教育条例》 、 《残疾人就业条例》 出台 ， 更加细化了对残疾人的扶持措施。但总体看来 ， 中国的社会政策仍是 “一种非专业化的福利政
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社会保障发展的一个重要转向。近年来 ， 安徽省为了确保残疾职工参加社会保险 ， 不仅制定有关文件 ， 规定用工单位对新招（录）用的残疾职工必须依法与其签订劳动合同或办理录用手续 ， 办理社会保险 ， 而 且还通过政策倾斜 ， 要求残疾人集中就业单位从减免税金中安排一定的比例 ， 补贴困难残疾职工个人应 缴纳的社会保险费。 部分地区还利用 对城镇贫困残疾人个体户缴纳基本养老保险费 “残疾人就业保障金” 给予了适当补贴。一些 的试点地区 ， 采取措施帮助农村贫困残疾人参加新型农村合作医疗。 “新农合” 在社会救助方面 ， 随着最低生活保障制度的发展和完善 ， 救助模式从单一化的生存救助逐渐发展 为多元化救助模式 ， 在应保尽保的基础上实行 将 “分类施保” 。 《安徽省农村困难群众救助办法》 “因残” 与 致贫人口确定为三大主要救助对象 ， 近年来 ， 相继出台了 “因病” 、 “ 因灾” 《安徽省救助贫困残疾大学 生暂行办法》 和 、 《关于进一步加强扶助贫困残疾人工作的意见》 《安徽省优待扶助残疾人规定》 。一些地 方对重度残疾、 一户多残等特困残疾人给予特殊扶助 ， 提高保障水平。在安徽 ， 城镇和农村分别有 １２．
０５％和 ３．５８％的残疾人享受了最低生活保障。 ２． 补偿性和发展性的残疾人福利目标并举
救济为内容的福利院和其他安置收养机构等补偿性残疾人福利项 目前 ， 安徽省除了具有以供养、 目 ， 一些以发展性为目标的福利项目相继开展。在就业培训方面 ， 修订了按比例安排残疾人就业办法 ， 规定社会各单位依法按比例安排残疾人就业 ， 将残疾人就业纳入各级政府 “就业与再就业工程” 。在生 产、 经营、 税收等方面对集中安排残疾人就业的社会福利企业和残疾人自主就业予以保护和扶持。规定 凡安排残疾人达不到政府规定比例的 ， 应按规定交纳残疾人就业保障金 ， 开展了残疾人职业技能培训。 据调查 ， 到 ２００７ 年 １２ 月 ， 全省收取残疾人就业保障金 ８０００ 多万元 ， 共有 ２０ 万残疾人接受了职业教育 与培训 ， 重点扶持了 ３００ 多个社会福利企业。另外 ， 城市各公共服务机构还为残疾人提供优先服务和辅 助性服务 ， 如将残疾人列入城市社区卫生服务重点人群之一 ， 一些城市道路、 商场、 医院、 车站等公共场 所的无障碍环境建设取得新进展 ， 部分市级电视台开办了手语新闻栏目 ， 越来越多的影视节目加配了 字幕。
构建发展型的残疾人社会保障政策研究： 以安徽为例
１ 范丽娟 ２ 邢 军
（ １． 安徽省社会科学院社会学所 ， 安徽合肥 ２３００５１； ２． 安徽省社会科学院科研处 ， 安徽合肥 ２３００５１） 摘要 ： 本文在发达国家残疾人社会保障的理论和政策进行评述的基础上 ， 利用安徽省第二次全 国 残 疾 人 抽样调查的有关数据以及补充调查 ， 对安徽省残疾人社会保障的政策设计和实施效果进行评估。从中长 的政策框架 ， 即 由 普 惠 型 期发展的战略出发 ， 提出促进中国残疾人的社会保障可持续发展的 “四位一体” 的残疾人福利、 扶持型的社会保险、 选择型的社会救助以及公益型的社会互助共同发挥作用。 关键词 ： 残疾人 ； 社会保障 ； 可持续发展 ； 政策 中图分类号 ： Ｃ９１３．６９ 文献标志码 ： Ａ
１． 现有制度设计不足 ， 保障政策未能发挥应有的作用 职业设计的社会保险覆盖面窄 ， 限定了残疾人的进入途径。由于残疾的影响和就业歧 （ １） 分城乡、
视存在 ， 残疾人远比健全人就业率低。另外 ， 残疾人受教育程度较低 ， 有的甚至没能接受义务教育 ， 导致 就业层次低 ， 主要是体制外就业 ， 从而影响参加社会保险的机会和效果。 ２００６ 年安徽省第二次全国残疾 人抽样数据表明 ， 残疾人参与社会保险的比例偏低 图 ２） 。 （ 见图 １、
３． 社会资源成为残疾人社会保障重要补充
全省各级残疾人联合会在残疾人社会保障中发挥了重要作用。在宏观上 ， 各级残联与政府有关部 门密切联系 ， 为残疾人社会保障政策的出台争取源头上的支持 ； 在微观上 ， 积极实施项目 ， 直接致力于 残疾人福利。另外 ， 残联积极争取社会资源 ， 与残疾人家庭、 社区其他社会组织 ， 如大学、 企业、 基金会、 志愿者协会等维持良好的联系 ， 利用志愿者提供服务。目前 ， 安徽省在城镇的每个社区都成立了残疾人 协会 ， 形成了一个网状的为残疾人服务的体系。 社区是为残疾人提供服务的基本平台 ， 在部分城市社区 ， 辖区单位、 志愿者与重度残疾人签定了扶 残助残帮扶协议 ， 定期上门为残疾人提供精神慰籍、 医疗护理以及打扫卫生、 生活照顾等志愿服务 ， 社 区还协助残疾人组织起 项目的开展 ， 为扶助贫困残疾 “独立生活互助中心” 。随着一些市 “慈善一日捐” 人或兴建贫困残疾人福利设施拓展了资金筹集渠道。 （ 二） 残疾人社会保障的基础仍然脆弱 在残疾人社会保障制度的设计中 ， 安徽省把残疾人作为一类特殊的保障需求群体 ， 既注重了残疾 人的社会保障和其他群体的社会保障的相通性 ， 又注重了特殊性 ， 但由于经济社会发展水平不高 பைடு நூலகம் 保障 资源欠缺 ， 运行机制不畅 ， 残疾人社会保障仍处于较低的层次。
［２］ 的特点 ， 可持续发展问题日益突出。 策” “单位—福利国家” ， ［１］具有
本文首先对发达国家在残疾人社会保障领域的一些理论和政策进行评述 ， 然后以安徽省为例 ， 通 过对 ２００６ 年安徽省第二次全国残疾人抽样调查的有关数据分析以及所作的补充调查 ， 对安徽省残疾 人社会保障制度的政策设计和实施效果进行评价 ， 提出完善安徽省残疾人社会保障制度的政策建议。 二、 发达国家残疾人社会保障的政策取向 现代意义上的残疾人社会保障是国家和社会为了满足残疾人的基本生活需求和发展需求 ， 促进残 疾人实现与社会、 自然及其他群体之间和谐发展而采取的一些行动计划和措施。目前在残疾人社会保 障领域中一个明显的变化是 ： 从把残疾人视为从属社会整体利益的客体 ， 向着将其作为特殊性的利益 主体转变 ， 从社会环境领域和个人领域和制度层面进行多种干预。社会排斥理论、 社会风险管理理论、 社会公正理论是促使这一变化的理论基础。 参与、 共享 ： 社会排斥视角下残疾人社会保障的目标 （ 一） 平等、 在不同的历史时期 ， 由于人们对残疾理念的理解不同 ， 残疾人社会保障具有不同的目标。传统的残 疾观认为 ， 残疾是一种缺陷 ， 残疾人是一个病态的、 低能的群体 ， 不能对社会有所贡献 ， 社会不会改变环 境和设施以适应残疾人 ， 残疾人应该通过自己的努力来适应社会。 ［３］社会保障的目标是通过治疗、 救助 与施舍使残疾人的生活状况有所改善。
２０ 世纪 ５０ 年代以来 ， 西方出现了一系列与残疾人教育与服务相关的新思想或观念 ， 认为残疾问题
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《江淮论坛》 ２００８ 年第 ３ 期
是人权问题 ， 任何对残疾人的歧视都是对其基本人权的侵犯。同时残疾问题也是社会和发展问题 ， 是不 健康的社会态度和政策造成了对残疾人的社会排斥与社会隔离 ， 并在干预方式上发生了相应的变化 ， 对残疾人提供的福利不仅仅是医疗康复、 生活救济 ， 还致力于消除环境障碍、 提高教育水平、 实现劳动 就业和丰富文化生活 ， 以期实现残疾人的 参与、 共享” “平等、 。 多元合作 ： 社会风险管理视角下残疾人社会保障的重要机制 （二） 事先预防、 自德国社会学家贝克提出 理论后 ， 该理论为我们解读现代社会发展和现代化进程提供 “风险社会” 了独特的视角 ， 为制订相关的社会政策提供了有益的思路。吉登斯认为 ， “ 传统福利国家体现的是生产 主义 ， 外部风险 ， 传统的家庭分工等观念 ， 但随着社会经济的变化 ， 福利国家失去了原先的基础 ， 而解决 外部风险的手段无法解决人为风险” 的原则 ， ［５］认 。 ［４］他提出了积极的福利政策 ， 强调 “无责任即无权利” 为应对风险应采取 的方法 ， 主张个人、 社会和国家共同建设社会投资型国家。在手段上 ， 注 “事先预防” 重人力资本投资 ， 将市场手段运用于社会保障 ， 倡导政府主导的多元参与。 ２０ 世纪 ９０ 年代以来 ， 欧美及 日本等国都进行了一系列的福利政策改革 ， 重点是进行结构调整和福利具体政策的完善。 （ 三） 专项保障 ： 社会公正视角下的特殊制度安排 通过优先原则在制度层面给予社会中处境不利的人们最大利益是罗尔斯关于 “作为社会公平的公 正” 的一个重要观点 ， 它把缩小社会差距和实现社会机会的平等落实到经济利益调节和利益补偿这样 一个更具体的可操作的层面。 ［６］残疾人是一个特殊的需求群体 ， 在与健全人平等享有社会保障的同时 ， 许多发达国家还针对残疾人的特殊需求提供专项社会保障。 《贝弗里奇报告》 ， 设计 １９４２ 年 ， 英国颁布了 了一整套 的社会福利制度。残疾人的社会保障项目也日益增多 ， 特别是在医疗康复和 “从摇篮到坟墓” 职业训练、 就业指导方面极为完备。另外 ， 有的国家还专门立法 ， 如 １９６８ 美国政府正式通过了 《建筑无 障碍条例》 ， 残疾人的公民权利得到了真正的尊重。１９８７ 年比利时制定了 《残疾人福利法》 ， １９９８ 年瑞典 制定了 等。 《残疾补贴和护理补贴法》 概括起来 ， 发达国家对残疾人的专项社会保障主要包括以下几个方面 ： 一是对残疾儿童家庭给予 补贴 ， 二是对成年无业残疾人提供相当于工资性收入的救助 ， 三是向残疾人提供辅助器具或相应的补 贴 ， 四是向残疾人或其家庭提供护理补贴 ， 五是对不能通过竞争性劳动力市场就业 ， 只能在庇护性机构 社会保险费补贴。 工作的残疾人提供工资补贴 ， 六、 （ 四） 发达国家残疾人社会保障政策对中国的启示 首先 ， 发达国家的残疾人社会保障机制是从中长期发展战略的角度出发 ， 以应对全球化对国内经 济和社会福利制度的挑战为目标和依据的。目前中国在社会政策领域同样需要这样一个中长期战略视 角。其次 ， 基于人力资本理论、 社会排斥理论的 策略方面的残疾人社会保 “从环境和个人等多方面干预” 障措施 ， 主张社会政策要致力于消除或减少那些会使人们陷入不幸或困境的因素， 而不是在风险成为 事实后再向他们提供生活保障。 这样， 社会政策不再只是针对现实的残疾人的帮助， 而是一种增进全体 社会成员经济和社会能力的社会资源配置。 ［７］再次 ， 基于社会公正理论的残疾人专项保障的设计 ， 是社 会公平中优先原则的体现 ， 这种补偿对缩小社会差距和实现发展机会的平等 ， 对保障残疾人的公民权 利具有重要的意义。 三、 安徽省残疾人社会保障制度设计和效果评价 安徽省现有残疾人 ３５８．６ 万人 ， 占全省总人口的 ５．８５％。其中 ６５ 岁及以上残疾人占 ４７．５０％， 农村残
［８］ 疾人占 ８３．０１％， 重度残疾人口占 ３２．５２％。 近年来 ， 安徽省将残疾人依法纳入社会保障体系 ， 提供政策扶
持 ， 推进社会合作 ， 为形成市场经济条件下残疾人社会保障的长效机制奠定了一定的基础。 （ 一） 多层次残疾人社会保障体系初步形成
１． 以政策倾斜促进制度化社会保障的建立
以社会保险和社会救济等制度化社会保障逐步取代临时的非制度化的救济式保障是安徽残疾人