第三章 公共管理理论

第三章公共管理的理论发展

内容提要

•传统公共管理理论

•西方行为科学管理理论

•新公共管理理论

•企业再造理论

•虚拟企业理论

•学习型组织理论

•公共选择理论

第三章公共管理的理论发展

一、传统公共管理理论

传统公共行政模式理论是公共部门中持续时间最长且最为成功的理论，现在虽然已被认为过时了，但依然功不可没。

传统模式的理论基础主要来源于：

（1）美国伍德罗·威尔逊和弗雷德里克·泰勒的理论

（2）德国马克斯·韦伯的理论

1.马克斯·韦伯的官僚科层制理论

•马克斯·韦伯（Max Weber,1864-1920）德国人，著名的社会科学家，在管理理论上的最大贡献是提出了“理想的行政组织体系”理论，这一理论适应了传统封建社会向现代工业社会转变的需要，具有里程碑性质，影响深远。韦伯并因此被称为“组织理论之父” 。

(1)官僚科层制理论的基础

•理想行政组织体系的主要特点

(1)明文规定其权利和义务。

(2)职务和职位阶层体系。

(3)根据职务要求来任用人员。

(4)人员之间公私分明。

(5)专职人员、固定薪金、升迁制度。

(6)管理人员必须严守规则和纪律。

•行政组织体系结构的三个层次和职能：

高层职能——决策

中层职能——贯彻上级的决策

基层职能——实际工作

(2)官僚制的原则

第一、管理的权威来自于法律

第二、等级制原则

第三、保持组织，保存档案，运用规定

第四、行政是专门化的职业，从事的人需要训练

第五、官僚制的工作是一种全职的工作

第六、公职管理应遵循规定，是一种可以学习的活动

(3)科层官僚制理论评价

A.难以适应信息社会追求多元、强调创新、崇尚个性的发展要求

B.强调管理权力高度集中,难以适应竞争、高效的市场经济

C.专业分工原则导致各自为政、缺乏团队协作，以至于政府功能退化

D.层级节制、循规蹈矩的原则导致行政组织行为保守，墨守陈规

2.文官制度确立

（1）文官的产生

“文官”, 是通过公开资格考试进入政府部门的公务人员(publicservant) 。在西方国家,公务员主要是指国家行政系统中非经政治过程产生的常任职业官僚(career bureaucrats),他们的工作报酬和福利待遇全部由国家财政支付。

西方文官制度发端于英国在19世纪中叶的政府人事制度改革。随后,美国、法国、德国、日本等都,建立了适合其本国情况的文官制度。这种制度导致了公务员队伍的形成。

（2）文官制度的基本原则

(1)专业化原则：需要接受专门的职业培训

(2)考试录用原则：任何职别、职位都要凡进必考

(3)中立化原则：在履行职权的过程中保持中立

(4)常任制原则：职业地位受法律保障

(5)功绩制原则：晋升、加薪、奖励必须结合其绩效

(6)终身制原则：无过错不得辞退,享受退休养老保险

3.泰勒制：科学管理思想

泰勒(F.W.Taylor) 从工人的作业行为分析入手,引进了动作分解、分工协作、作业标准化和严格管理控制等核心概念。泰罗被称为“科学管理之父”。

（1）主要理论观点

•劳动方法标准化。

•劳动时间科学化。

•劳动环境标准化。

•劳动成果效率化。

•“例外原理”

•“适当的人做适当的工作“

泰勒主义追求的是效率,作业分解、标准化管理、绩效报酬等措施都是为了提高产出的效率。而这些管理手段综合起来就是“流水线作业”,这就为大规模标准化生产提

供了科学管理的方式。

泰勒管理思想被公共管理接受和运用的原因：

首先，它与韦伯官僚制的理念相吻合。因为分工、分类、标准化、作业流程、绩效报酬、严格控制等理念也是传统的公共行政所追求的管理价值。

其次，泰勒的科学管理思想在1910～1940年期间一直对公共行政起支配作用,使公共行政成为一个学术研究的领域。

再次，“泰勒主义”科学管理所产生的影响一直延续到了当今十分流行的新公共管理,因为泰勒所强调的物质刺激或绩效工资等管理手段,如今变成了内涵更广泛的绩效管理。

二、西方行为科学管理理论

1.前期行为科学：人际关系学说

•代表人物有埃尔顿·梅奥等。梅奥生于澳大利亚，后在美国哈佛大学从事管理研究。他于1927年开始领导在霍桑工厂的调查研究。这就是有名的“霍桑试验”。取得了一系列成果。梅奥在此基础上于1935年发表了《工业文明中人的问题》一书，总结了出人际关系学说的基本观点。霍桑试验

•牢骚分三级：

低级牢骚

高级牢骚

超级牢骚

梅奥人际关系学说的基本观点

(1)职工是“社会人”，是复杂的社会系统的成员，而不是“经济人”。工作条件，物质利益并不是决定生产率的第一要素，社会、心理因素对人有更大影响。

(2)企业中除了“正式组织”之外，还存在着“非正式组织”，他是影向生产率提高的一个重要因素。

(3)领导的责任在于通过对职工满足度的提高来提高职工的“士气”，从而达到提高生产率目的。为此，要改变传统的领导方式，使职工有机会参与管理，建立和谐的人际关系。

梅奥认为，作为管理者要同时具有技术、经济方面的技能和人际关系方面的技能，这种新的领导能力，可以弥补科学管理理论的不足。

2.后期行为科学：需要层次理论

马斯洛

（A.H. Maslow ,1908-1970）美国著名的社会心理学家、人格理论家和比较心理学家。他是人本主义运动的发起者之一和人本主义心理学的重要代表，是需要层次论的创立者。

人的需要层次

(5)自我实现的需要

如胜任感、成就感（求自主、求发展）高级

(4)尊重需要

如自尊、权力、地位（求进、求胜）

(3)社交需要(社会、归属需要)

如归属感、友谊感（求群、求友）

(2)安全需要

如人身安全、职业安全（求胜、求职）低级

(1)生理需要

如衣食住行性（求富、求偶）

需要层次理论在管理上的应用：

①容易了解员工的心理需；

②可以在工作奖励上对症下药，有效激发工作士气；

3.X理论、Y理论和Z理论

X理论和Y理论是管理学中关于人们工作源动力的理论，由美国心理学家道格拉斯•麦克雷格(Douglas McGregor)于60年代提出。这是一对完全基于两种完全相反假设的理论，X理论认为人们有消极的工作源动力，而Y理论则认为人们有积极的工作源动力。基于这种假设，持Y理论的管理者会趋向于对员工授予更大的权力，让员工有更大的发挥机会，以激发员工对工作的积极性。

•X理论的假设:

人天生懒惰，没有进取之心，并总是逃避责任，只能用惩罚及其它强制手段去使其工作，金钱