《公共政策学》课件10公共政策执行

2．法律手段
➢ 法律手段是指通过各种法律、法令、法规、 司法、仲裁工作，特别是通过行政立法和 司法方式来调整政策执行活动中各种关系 的方法。
➢ 法律手段除了与行政手段一样具有权威性 和强制性外，它还具有稳定性和规范性的 特点。
3．经济手段
➢ 经济手段是指根据客观经济规律和物质利 益原则，利用各种经济杠杆，调节政策执 行过程中的各种不同经济利益之间的关系， 以促进政策顺利实施的方法。
政策执行研究兴起的原因
➢ 从理论上看，在美国60年代末70年代初政策科学 研究的视野拓宽，要求对政策系统和政策过程的 各种因素和环节作全面深入的研究。过去人们忽 视了对政策执行、评估和终结的研究，这制约着 政策分析学科的发展，必须加以纠正。
➢ 从政策实践上看，60年代由约翰逊政府所发起的 “伟大社会”改革的许多政策项目并没有取得预 期的结果，这促使人们去评估政策，并寻找政策 执行方面的原因。正是在理论与实践的双重作用 下，政策执行在70年代初以后成政策科学研究的 一个焦点话题。
➢ 政策执行是政策过程的中介环节，是将政策目标 （理想）转化为政策现实的唯一途径，是检验政 策正确与否的唯一标准。政策执行的有效与否事 关政策的成败。因此，政策执行是整个政策过程 的又一个重要阶段。政策执行在政策活动及其生 命过程中具有至关重要的地位与作用。
3. 政策执行：进入研究领域
➢ 兴起。70、80年代，西方尤其是美国公共政策研究 领域出现了一场研究政策执行的热潮，形成了声势 颇大的“执行运动”（Implementation Movement）。它的兴起以普雷斯曼和韦达夫斯基 （T.L. Pressman and A. Wildavsky）对美国联邦 政府的创造就业机会的政策项目——“奥克兰计划” 执行的跟踪研究并于1973年完成的报告《执行》一 书的出版作为标志。普雷斯曼和韦达夫斯基的研究 表明，奥克兰计划并不是按政策制定者所设想的那 样被执行的，它并没有取得预定的目标，问题就出 在它被执行的方式上尤其是“联合行动”的困难上， 他们的工作引发了政策执行的热潮，导致了70、80 年所谓的“执行运动”的兴起。
表3
政策制定 与政策执 行的关系
自上而下的途径
两分法（政策制定与政 策执行相分离）
政策评估
出发点的 非对称性
关注正式目标的实现程 度，以此来判断政策的 成功与失败
价值优先，即首先确定 目标，然后寻找手段
自下而上的途径 这种划分是人为的、误导 的，不能把执行从制定过 程中孤立出来，制定政策 是执行过程中的内在组成 部分；主张用政策/行动关 系取代政策制定
对政策执行 强调官僚机构内部的层 过程的研究 级控制、信息管理、资
金配置、人员素质等
研究的目的 提供政策改进的指示， 具有浓厚的规范性质 （立足点在中央政府）
政策在执行过程中形 成的东西，而且中央 政府的政策目标是明 确的
强调执行过程的利益 互动，而且这种互动 远远超出了行政组织 的范围
以经验描述为起点， 分析政策是如何被执 行的，其价值色彩较 为隐蔽
政策执行的研究途径-2
➢ 自下而上的研究途径认为政策目标是由政策制定者与 政策执行者共同协商达成的，把组织中的个人（参与 政策过程的所有行为者）作为研究的出发点，以政策 链条中较低和最低层次为研究的基础。
➢ 该途径认为政策执行过程不是由高层政府及其官员的 法令和规则所控制的，而是由政策行为者之间的讨价 还价所塑造的。所有的政策最终都会被那些下级官员 所修正，以便符合他们的想法和需要。所以，该途径
➢ 物质准备。物质准备是保证政策执行顺利进行的经济基础， 是必不可少的环节。物质准备主要是指必需的财力（经费） 和必要的物力（设备）两方面的准备。
➢ 组织准备。组织准备工作是政策具体贯彻落实的保障机制组 织准备不只是解决组织形式问题，而且包括建立精干高效的 组织执行机构、配备胜任称职的领导者和一般的政策执行人 员，制定必要的规章制度，使人力、物力、财力得到最合理 的利用。
政策的制定与执行是一个演化的过程。
5. 政策执行的研究途径-1
➢ 自上而下与自下而上两种研究途径（top-down and bottom-up approach）
➢ 自上而下的研究途径肯定政策制定者设定明确目 标的权威和能力，把高层政府的决策作为研究的 出发点。这种途径承认上层政府及其官员确定政 策目标，形成政策偏好，基层政府及其官员执行 政策内容，落实政策目标；强调层级节制的指挥 命令关系，某些中央控制的变量对于地方执行的 影响优于其他因素；注重上级政府对于下级政府 的政策指挥、监督与控制的角色与责任，以达成 政策预期目标。
➢ 经济手段运用价格、工资、利润、利息、 税收、资金、罚款以及经济责任、经济合 同等来组织、调节和影响政策执行者和政 策叶象活动。
➢ 经济手段不同于行政手段和法律手段，它 有间接性、有偿性和关联性等三个特性。
4、说服引导手段
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➢ 说服就是“某些人试图使他人相信自己的 立场和价值观的正确，从而使他们采取和 自己一样的行动……官员向公众解释和证 实特定的政策，就反映了政府试图说服公 众遵从这些政策”。
2021/11/10
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判定认识或理论是否真理，不是依主观 上觉得如何而定，而是依客观上社会实 践的结果如何而定。真理的标准只能是 社会的实践……由于实践中发现前所未 料的情况，因而部分地改变思想、理论、 计划、方案的事是有的，全部地改变的 事也是有的。
毛泽东《实践论》
第10讲 公共政策执行
公共政策过程
➢ 全面实施。政策的全面实施是政策实施过程中操作性、 程序性最强、涉及面最具体、最广泛的一个环节。全面 实施政策要求严格遵循政策执行的基本原则，充分发挥 政策执行的功能要素，以保证政策目标的圆满实现。
➢ 协调与监控。政策的协调与监控是贯穿于政策实施全过 程。协调做好了，才能使执行人员及其他有关人员做到 思想观念上的认识统一和行动上的一致。 监控是政策 实施过程的保障环节。必须对整个实施过程加强监控， 以保证政策的全面贯彻和落实。
➢ 80年代末90年代初，随着政策分析和公共行政科学 的发展，尤其是政策分析与管理合流的趋势以及（新） 公共管理（Public Management）学派的兴起，作 为一种思潮或时髦的执行运动便衰落了。
4. 研究政策执行的理论
➢ 行动理论—政策执行被视为对某项公共政策所要采取的广 泛行动；
➢ 组织理论—强调组织在政策执行中的地位，认为只有了解 组织是怎样工作的，才能理解所要执行的政策以及它在 执行中是如何被调整和塑造的；
政策执行：总结阶段
➢ 政策执行的最后一个阶段，为制定新的政策做 准备
• 绩效评估：检验政策执行的成本（economy） 效率（efficiency）、效益（effectiveness） 和公平性（equity）。
• 追踪决策：不是对原有政策方案的修修补补， 而是进行根本性的修正与变革，因此从本质上 讲，追踪决策是针对原有政策问题的重新决策。 P380
将政策过程视为无缝之网
基于经验事实，考虑实际 的政策过程
公共政策执行：过程和手段
➢ 政策执行的过程 ➢ 政策执行的手段
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政策执行的过程
➢ 三个阶段 • 政策执行的准备阶段：1进行政策宣传、加
强政策认知；2做好组织准备；3物质准备； 4制订执行计划 • 政策执行的实施阶段 • 政策执行的总结阶段
中央政策的执行
执行过程的性 行政技术管理过
质
程，讲政策付诸
行动
自下而上的途径 政策执行过程中基层行动 者的活动
具体的执行结构或基层官 员的自由裁量权 政策执行是一个政治过程， 不同的行动者在这一过程 中相互作用（讨价还价、 博弈妥协）
表2 自上而下的途径
自下而上的途径
政策的界定 中央政府的法律、目标 通常是含糊不清的
➢ 公共政策制定：政策问题及其确认、政 策议程；政策方案的规划、合法化及其 采纳
➢ 公共政策执行：概述、过程与手段、影 响政策执行的因素（政策执行模型）、 政策执行的偏差及其矫正
➢ 评估与监控/控制：概述、评估过程、标 准和影响因素、评估方法、监控
本讲安排
➢ 公共政策执行：概述 P365➢ 公共政策执行的过程与手段 P373➢ 影响公共政策有效执行的主要因素 P384/368 ➢ 公共政策执行偏差 P392➢ 公共政策执行机制的构建 P399➢ 小结：公共政策执行
➢ 因果理论—将政策看作一种假设，将政策执行看作是引导 人们达到目的地的地图，关心政策过程中的因果关系；
➢ 管理理论—强调政策执行是一个管理过程； ➢ 交易理论—认为政策执行是一个政治上讨价还价的过程； ➢ 系统理论—将政策执行理解为政策行动者与环境的相互作
用； ➢ 演化理论—主张在政策执行中重新设计目标和修改方案，
政策执行过程-准备阶段
➢ 政策宣传。政策宣传是政策执行过程的起始环节和一项重要 的功能活动。政策执行活动是由许多人一起协作完成的。 要使政策得到有效执行，必须首先统一人们的思想认识。政 策宣传是统一人们思想认识的一个有效手段。
➢ 政策分解。政策分解就是通常所说的制定计划，它是政策实 施初期的另一项功能活动。要使政策执行顺利进行，就必须 在这些基本原则指导之下，对总体目标进行分解，编制出政 策执行活动的“线路图”，明确工作任务指向，使执行活动 有条不紊地进行。
主题二 公共决策体制
第3讲 公共政策系统 第4讲 公共政策主体系统1：公共权力 第5讲 公共政策主体系统2：政党 第6讲 公共政策主体系统3：社会团体-利益集团 第7讲 公共政策主体系统4：公民参与 第8讲 公共政策问题的提出与认定 第9讲 公共政策方案的规划与抉择 第10讲 公共政策执行 第11讲 公共政策评估与监控 第12讲 公共政策的稳定、变动与政策周期
政策执行：实施阶段
➢ 政策实验。政策实验是政策实施过程中的重要步骤。政 策实验既可以验证政策，如发现偏差，及时反馈信息， 修改和完善政策，又可以从中取得带有普遍指导意义的 东西，如实施的方法、步骤、注意事项等，为政策的全 面实施取得经验。 政策实验的步骤大致包括选择实验 对象、设计实验方案和总结实验结果三个阶段。
现实的行动过程。
➢ 特点
原则：
• 目标的导向性 • 内容的务实性
•执行主体：忠实原则
•民主原则：符合人民意愿、公民参与、 知情权、社会公正
• 行为的能动性
•法治原则
• 影响的深远性
•创新原则
• 手段的强制性
•成本-收益分析：公共服务、公共产品
2. 政策执行：地位与作用
➢ 政策方案一经合法化过程并公布之后，便进入政 策执行阶段。政策执行是在政策制定完成之后， 将政策所规定的内容变为现实的过程，是为实现 政策目标而重新调整行为模式的动态过程。
强调应给基层官员或地方政府充分的自由裁量权。
➢ 对中央的政策制定者的核心任务并不是设定政策执行 的架构，而是提供一个充分的自主空间，使基层官员 或地方政府能采用适当的权宜措施，重新构建一个适 应政策环境的执行过程。
两种研究途径的比较
表1 研究的出发点
关注的中心
自上而下的途径
中央政府的政策 （通常以法律的 出台为起点）
公共政策执行：概述
➢ 含义、特点和原则 ➢ 地位与作用 ➢ 进入研究领域 ➢ 政策执行的研究理论 ➢ 政策执行的研究途径
2021/11/10
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1. 政策执行：含义、特点和原则
➢ 公共政策执行（policy implementation）
• 政策执行主体为了解决政策问题、实现政策目标，通
过各种措施和手段作用于政策对象，使政策内容变为
政策执行的手段
➢ 行政手段 ➢ 法律手段 ➢ 经济手段 ➢ 说服引导手段 ➢ 技术手段
1、行政手段
➢ 行政手段是最基本的手段。行政机关采 用规章制度、命令指示、组织纪律等方 式，按照行政系统、行政层次和行政区 划来实施政策的方法。
➢ 行政手段有着权威性、强制性、对象的 有限性和时效性三个显著的特点。
研究政策执行的贡献
➢ 兴起于美国的“执行运动” 拓展了早期政策科学的 研究范围，将长期被人们所忽视的政策执行这一环节 或阶段纳入政策分析学科的视野。
➢ 政策执行的学者们从不同的途径、不同的方面来探讨 政策执行过程，并提出了种种的理论，尤其是力图系 统地了解影响政策有效执行的各项因素及其相互关系， 构造相关的政策执行过程模式，从而丰富了政策科学 的理论内容。