行政管理学讲义-第一章

第一章概述
第一节行政管理学的学科性质与研究对象
一、行政管理的概念及其特点
（一）行政的词源
行政管理是行政管理学中最基本、最核心的概念。

在日常用语中，“行政”这个词，有着很广泛的含义。

“行政”一词在中国古书中最早见于《左传》，在此书中有“行其政事”、“行其政令”的记载。

因此从词源上看，“行政”一词是指执行政策和政令的意思。

在国外，英文中的“行政”一词是“administration”，它来源于古希腊语。

亚里士多德最早把国家权力分为讨论权、行政权和司法权，其中行政就是指推行和执行政务的意思。

（二）行政概念的三种涵义
现代行政管理学所讲的“行政”概念，确切地说，来源于西方的学术传统。

从西方的学术传统来看，“行政”大致有以下几种解释：
第一，与立法、司法相对应的“行政”。

在西方的学术传统中，早在古希腊时期，亚里士多德就对国家的议事、行政、审判活动进行过研究和探讨。

在近代，从英国的洛克开始，就着手对国家权力进行划分，提出政府要实行分权制。

在他所著的《政府论》中，他首次将政府（国家）权力分为立法权、行政权和外交权。

法国的孟德斯鸠进一步提出了立法权、行政权和司法权分立的思想，即政治学上著名的“三权分立”或称“分权制衡”原则。

【例】早在古希腊时期，就对国家的议事、行政、审判活动进行研究和探讨的哲学家是（）
A.柏拉图
B.亚里士多德
C.苏格拉底
D.马基雅维里
【答疑编号0120001】
答案：B
第二，与政治相对应的“行政”。

现代行政学的产生与政治学的发展存在着密不可分的关系。

从严格意义上说，真正的行政学首先是由美国的政治学家提出来的，如美国政治学家威尔逊、古德诺等人。

他们主张研究行政学的起点是把行政与政治分离开来。

按照他们的说法，政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行；或者说，政治是政策的制定，行政是政策的执行。

所以，从这个意义上来理解，国家意志的执行或政策的执行就是行政。

【例】从严格意义上说，首先提出真正的行政学的是（）
A.法国的政治学家
B.美国的政治学家
C.英国的政治学家
D.意大利的政治学家
【答疑编号0120002】
答案：B
第三，与管理相对应的行政。

一种观点认为，行政活动就是管理活动。

如美国学者古立克认为，行政是由计划（planning）、组织（organising）、人事（staffing）、指挥（directing）、协调（coordinating）、报告（reporting）和预算（budgeting）等功能构成的一个过程，即著名的POSDCRB七功能说。

另一种观点认为，行政管理就是公共管理，或称公共行政，即有关公共事务的管理。

它既包括政府对公共事务的管理，也包括非政府公共机构对公共事务的管理。

还有一种观点认为，行政管理仅仅指政府行政机关的管理活动。

按照这种观点，并非所有的公共事务管理活动都是行政，只有政府行政机关对公共事务的管理活动才是行政。

所谓行政管理，就是指政府行政机关依法对公共事务及其内部事务管理的总和。

这个定义至少应包括以下几层意思，或者说，行政管理至少有以下几个特点：
（一）行政管理的主体是政府行政机关
行政管理是一种以政府行政机关为主体的管理，政府行政机关扮演着管理者的角色。

一种管理活动是不是行政管理，首先应看其管理主体是谁，如果是政府行政机关，则可以称之为行政管理，否则就不是行政管理。

（二）行政管理的对象包括社会公共事务和政府内部事务
行政管理的对象首先是社会公共事务。

人们的社会生活领域可分为私人领域和公共领域。

政府权力作为一种公共权力，其管理只涉及公共领域，因而只有公共事务才是政府行政管理的对象。

当然，政府自身作为一个完整的组织体系，它本身也存在着大量的内部事务，这也是行政管理的重要内容。

（三）行政管理必须依法进行，是一种执法活动或执行政策的活动
行政机关必须按照立法机关所制定的法律和政策进行管理，行政活动表现为一种执法活动或执行政策的活动，同时还要接受法院的司法监督。

从以上的内容可以看出政府将为社会提供更多的公共事务的服务，如北京城市广播电台中城市管理节目的播出、出租汽车服务等。

在行政管理活动中要求有优秀的行政管理人才，优秀的行政管理人才取决有管理者的个人素质和能力。

二、行政管理学的学科性质
（一）行政管理学的学科性质问题
实际上是有关行政管理学究竟属于哪一个领域的学科的问题。

它既属于管理学科的分支学科，又是政治学、经济学、社会学和法学的综合应用学科。

（二）行政管理学与其他学科的关系
1.行政管理学与公共管理学的关系
行政管理学是公共管理学的一个重要分支学科。

按照我国现行的学科分类，行政管理学属于公共管理学的二级学科。

公共管理学作为一个一级学科，下面包含了多个二级学科。

这些二级学科分别是：行政管理学、公共事业管理学、土地资源管理学、劳动与社会保障学等。

在公共管理学的二级学科中，行
政管理学是最为基本的一个二级学科。

从这里我们不难看出行政管理学与公共管理学之间的联系和区别：从学科分类来看，公共管理学是一级学科的名称，行政管理学是二级学科的名称，公共管理学包括了行政管理学，行政管理学只是公共管理学的一个分支学科；从研究范围来看，公共管理学是一门研究有关社会公共事务管理的科学，而社会公共事务的管理主体，既有政府组织，也有非政府组织，或称非政府公共机构，或称非营利组织，或称第三部门。

而行政管理学仅仅研究政府行政机关对社会公共事务的管理。

前者的研究范围大于后者的研究范围，后者的研究范围仅仅是前者研究范围的一部分。

2.行政管理学与管理学的关系
行政管理学是管理学的一个重要组成部分。

管理学是研究管理者或管理机构在一定范围内通过计划、组织、指挥、协调和监督等一系列活动，以对人力、物力和财力进行合理分配和使用来实现预定目标的科学。

管理学可分为有关私人领域的管理学和有关公共领域的管理学，前者如企业管理学，后者如公共管理学。

行政管理学作为公共管理学的二级学科，当然也是管理学的一个重要组成部分。

因此，在行政管理学的研究过程中，需要运用管理学的基本原理研究政府行政机关在管理社会公共事务及其内部事务过程中所进行计划、组织、指挥、协调和监督等活动，管理学的原理和方法成为研究行政管理学的重要的基本原理和方法。

3.行政管理学与政治学、经济学、社会学、法学的关系
行政管理学是政治学、经济学、社会学、法学等多门社会科学在政府行政机关管理社会公共事务及其内部事务过程中的综合运用，因此，它是一门多学科的综合应用科学。

首先，就行政管理学与政治学的关系而言，政治学也是行政管理学的基础学科之一。

在传统公共行政学看来，政治是法律或政策的制定，而行政是法律或政策的执行。

尽管他们主张要把政治与行政区分开来研究，但制定法律或政策的活动与执行法律或政策的活动本身就是紧密相连的。

政治与行政的密切联系决定了政治学与行政管理学之间的密切联系。

因此，行政管理学的研究需要政治学的指导。

其次，就行政管理学与经济学的关系而言，行政管理学的研究也离不开经济学的指导。

这是因为，一方面，当代各国政府的行政管理在内容上总是涉及大量的经济事务；另一方面，在方法论上，行政管理学的研究也要接受经济学的指导。

由此看来，经济学也是行政管理学的基础学科之一。

再次，就行政管理学与社会学的关系而言，行政管理学的研究也离不开社会学的指导。

一方面，社会学是研究社会现象运行和发展规律的科学。

另一方面，社会学中的社会调查研究方法，也是行政管理学研究中需要认真吸取的方法。

因为行政管理学作为一门应用社会科学，其研究离不开社会调查。

最后，就行政管理学与法学的关系而言，两者也存在着密不可分的关系。

依法行政是现代行政管理的本质要求。

现代行政管理学必须研究依法行政的条件、过程和规律，这就要求行政管理学的研究者懂得法学的基本理论，特别是行政法学的基本理论。

（三）行政管理学的含义
综上所述，行政管理学是一门研究政府行政管理机关依法管理社会公共事务及其内部事务的活动过程和规律的科学。

就行政管理学的学科性质而言，它属于管理学的子学科，具体说来，属于管理学这个大学科门类的公共管理一级学科的二级学科。

在研究过程中必须坚持管理学的基本取向。

同时，我们还应看到，行政管理学与政治学、经济学、社会学和法学又存在着十分密切的关系，这些学科所提出的一些基本原理和方法论对行政管理学的研究也具有重要的指导作用。

三、行政管理学的研究对象与范围
行政管理学的研究对象包括以下两个方面：
其一是政府行政机关对社会公共事务的管理；
其二是政府行政机关对其内部事务的管理。

行政管理学的研究对象决定了其研究内容和范围，大致包括以下内容：
行政管理学的基本问题。

主要内容有：行政管理的概念及其特点，行政管理学的学科性质，行政管理学的研究内容与范围等；行政管理学的产生与发展；学习与研究行政管理学的方法与意义等。

行政环境。

主要内容有：行政环境的特点、类型和行政生态模式；经济环境的构成要素、特点及其对行政管理的影响；政治环境的构成要素、特点及其对行政管理的影响；文化环境的构成要素、特点及其对行政管理的影响。

行政权力。

主要内容有：行政权力的产生及其来源；行政权力的性质及其价值取向；中央政府与地方政府行政权力的关系。

行政职能。

主要内容有：行政职能的含义及其特点，研究行政职能的意义；行政职能的发展；我国行政职能转变。

行政管理机构。

主要内容有：行政管理机构的性质与作用，行政管理机构的组成方式及其类型，行政管理机构设置的原则、程序与编制管理，行政管理机构改革的原因、目标及其内容等。

行政管理事务，包括政府内部行政管理事务和社会公共行政管理事务。

政府内部行政管理事务主要有：人事行政管理、财务行政管理、机关行政管理、后勤行政管理等；社会公共行政管理事务主要有：经济行政管理、政治行政管理、文化教育科技卫生行政管理、社会行政管理等。

行政管理行为。

主要内容有：行政管理行为的含义与类型；行政组织行为，包括行政组织的设计、行政组织中的冲突及其解决途径、行政组织的变革；行政领导行为，包括行政领导方式、行政领导艺术；行政沟通行为，包括行政沟通的种类与形态、行政沟通的方式与过程、行政信息及其在行政沟通中的作用等。

行政管理过程。

主要内容有：行政管理过程的含义与基本阶段；行政决策，包括行政决策的理论模式、行政决策的基本程序；行政执行，包括执行计划的含义、特点以及行政执行的诸环节；行政监督，包括行政监督的含义与特点、行政监督的方式、行政监督系统及其内容。

行政管理方法。

主要内容有：行政管理方法的含义与特点、行政管理方法的地位与作用；行政管理方法的基本内容，包括行政方法即行政指令方法、经济方法、法律方法和行为方法；电子政务与行政管理方法现代化，包括电子政务的特点与功能、电子政务的产生与内容、中国电子政务的发展趋势、电子政务对行政管理方法现代化的意义等。

行政管理规范。

主要内容有：行政管理规范的含义与内容、行政管理规范的地位和作用；行政法律规范与依法行政，包括行政法律规范的特点、行政法律规范的功能、依法行政及其重要意义；行政道德规范与以德行政，包括行政道德规范的特点、行政道德规范的功能、以德行政及其重要意义；行政法律规范与行政道德规范的关系，以及依法行政与以德行政的关系。

行政绩效评估。

主要内容有：行政绩效评估的含义与特点，行政绩效评估的地位与作用；行政绩效
评估的指标体系与绩效管理；行政绩效评估的方法与过程；行政绩效的制约因素分析，克服行政绩效制约因素的途径等。

行政发展。

主要内容有：行政发展的含义、特点与基本模式；行政发展的动力与阻力分析，行政发展的途径；我国当代行政发展的基本特征，加入WTO后我国行政发展的趋势等。

本书的逻辑安排是沿着以下思路进行的：
①行政管理是在怎样的环境下发生的；
②行政管理的实质和功能是什么；
③由谁管；
④管什么；
⑤怎样管；
⑥用什么工具管；
⑦管理的效果如何；
⑧未来的行政管理将向何处去。

第二节行政管理学的产生与发展
一、行政管理学的产生
（一）行政管理学产生的标志
行政管理学作为一个相对独立的学科，产生于19世纪末20世纪初。

早在1865年，德国学者史坦因就曾使用过“行政学”一词，但他所说的“行政学”不是我们现在所讲的行政管理学，而是行政法学。

对于行政管理学的产生具有里程碑意义的学术成果是美国学者伍德罗·威尔逊在1887年发表的《行政研究》一文，这篇著名文章在世界范围内开创了行政管理学学术研究的先例，威尔逊也因此成为行政管理学的创始人。

除此之外，对行政管理学的产生具有决定性影响作用的学术研究还有：1900年美国学者古德诺的《政治与行政》，1926年美国学者罗纳德怀特撰写的第一本大学教科书《行政学导论》，以及1927年美国学者魏洛比撰写的另一本大学教科书《公共行政原理》。

以上著作的发表，标志着行政管理学在美国正式产生并得到公认，而且逐步发展起来。

（二）行政管理学产生的理论条件
从理论上看，西方行政管理学的产生既是西方政治学发展的一个必然结果，也是西方管理学兴起的理论产物。

古希腊学者亚里士多德在其《政治学》、英国学者洛克在其《政府论》、法国学者孟德斯鸠在其《论法的精神》等著作中都阐述过行政机关与立法机关及其他机关的关系，甚至论述过行政机关的职能及其运行状况。

但是，在理论上推动行政管理学产生的学术动因并非仅仅是政治学，与此同时还有管理学。

1910年德国的马克斯·韦伯出版了《社会与经济组织理论》一书，提出了其著名的“官僚组织理论”；1911年美国的F.W.泰罗发表了《科学管理原理》一书，提出了其著名的科学管理理论；1916年法国的法约尔出版了《工业管理与一般管理》一书，提出了管理过程理论。

正是管理学的迅速兴起推动了行政管理学
走向成熟。

（三）行政管理学产生的实践需要
从实践上看，行政学从政治学中分离出来，是行政实践从政治实践中分离的结果；同时，行政管理学的迅速崛起，也是由于西方行政实践发展的需要。

从实践上来看，行政从政治中分离出来，主要表现为行政机关与立法机关的分离。

由于行政机关及其职能的相对独立，本身就有可能催生出对行政管理的研究。

但在资本主义的早期，这种研究并没有显得特别重要。

但是，到了19世纪末至20世纪初，在资本主义的发展过程中，“市场失灵”的问题已经开始暴露，同时政府行政管理也出现了效率低下、腐败现象严重、官僚主义盛行等弊端。

正是在这种情况下，一些早期的资本主义国家着手改革行政，以提高行政效率。

也正是在这一背景下，行政管理学应运而生。

二、西方行政管理学的发展
当代西方行政管理学的发展大致经过了三个阶段：一是19世纪末20世纪初至20世纪30年代以古典学派的理论为代表的行政管理学；二是20世纪40年代至70年代以行为科学学派、决策学派、系统学派等理论为代表的行政管理学；三是20世纪80年代以来以新公共管理理论、政府治理理论、后现代公共行政理论为代表的行政管理学。

（一）19世纪末20世纪初至20世纪30年代的行政管理学及其发展
1.古典学派理论的代表
在行政管理学的学科发展史上，这一时期的行政管理学理论被称为古典学派的理论，其主要代表人物有美国学者伍德罗·威尔逊、古德诺和怀特，法国学者法约尔，德国学者马克斯·韦伯以及美国科学管理理论的创始人泰罗等。

2.古典学派理论的观点
（1）威尔逊在《行政研究》一文中明确提出，行政管理是政府工作中最突出、最显著的部分，必须重视行政管理学的研究。

他还特别指出，行政管理学的研究内容不同于政治学的研究内容，主要应该研究公务员制度、行政组织和行政活动。

（2）古德诺继威尔逊之后，在其所著的《政治与行政》一书中进一步提出了政治与行政“两分法”的观点，认为政治是政策的制定，是国家意志的表达；行政是政策的执行，是国家意志的实现。

他将政治与行政区别开来的目的在于，说明行政可以作为一个独立的研究对象加以研究，从而为相对独立地研究行政管理学奠定了理论基础。

（3）怀特在《行政学导论》一书中，把复杂的行政要素归纳为组织原理、人事行政、财务行政、行政法规四大部分，并对这四大部分进行了系统的论述，在行政管理学的发展史上第一次建立了较为系统的行政管理学理论体系。

（4）法约尔在1916年发表了著名的《工业管理及一般管理》一书，对后来行政管理学的研究产生了很大的影响。

其一，他提出了有关管理的功能理论，认为管理有五大基本功能，即计划、组织、指挥、协调和控制。

这些基本功能不仅是企业管理的基本功能，也是一般管理的基本功能，当然也是行政管理学的基本功能。

其二，他提出了著名的有关管理的14项原则：分工、权力、责任、纪律、命令一致、指挥统一、公利先于私利、报酬、集权、等级制、秩序、公正、主动精神、集体精神。

同样，他认为这
些原则不仅是企业管理的基本原则，而且应该是一般管理的基本原则。

行政管理也不例外，也应该遵循这些基本原则。

其三，法约尔特别重视对管理组织的研究，重点考察和研究了组织效率问题，认为要提高组织效率，既要注意处理好等级制组织结构中的不同层级的关系问题，也要关注组织中的内在要素。

（5）德国社会学家马克斯·韦伯提出的官僚制组织理论也是这一时期有代表性的理论之一。

马克斯·韦伯系统地论证了官僚制理论，在古典学派的行政管理学理论中占有重要的一席之地。

韦伯认为，“官僚”是一种以管理为目标的社会组织的特定形式。

其具体的组织特征与不同形式的权威是相对应的。

韦伯的官僚制理论为传统的行政组织理论奠定了基础。

（6）美国科学管理创始人泰罗开创了管理科学的新时代，对古典学派的行政管理学也产生了非常重要的影响作用。

在他的管理思想中，尤其对行政管理学产生重要影响作用的是他关于工作方法标准化的思想。

此外，他还提出了管理职能专门化的思想，主张把计划职能与执行职能分开。

泰罗的这些思想当时主要是针对工业管理问题提出来的，但也为当时的行政管理学所吸收，成为当时行政管理学的一个重要来源。

【例】最早把复杂的行政要素归纳为组织原理、人事行政、财务行政、行政法规四大部分的行政著作是（）（2005年）
Ａ.行政学研究
Ｂ.行政学导论
Ｃ.政治与行政
Ｄ.科学管理
【答疑编号0130001】
答案：Ｂ
3.古典学派理论的意义
古典学派的行政管理学作为行政管理学发展史上的第一个阶段，其成就及其意义都是非常重大的，这主要表现在以下几个方面：第一，古典学派不仅仅开创了行政管理学研究的先例，而且基本上建成了比较完整的行政管理学理论体系，对于当时的行政管理实践也起到了一定的指导作用；第二，古典学派将研究重点放在组织管理问题上，提出了比较系统的古典组织理论体系，他们认为，合理的组织结构是有效管理的关键，组织图是监督和控制整个程序的基本工具，并且提出了组织分工和专业化的基本思想；第三，明确提出了行政管理的几个基本原则，这些原则对于指导行政管理实践确实具有重要的意义。

（二）20世纪40年代至70年代的行政管理学及其发展
1.行政管理学发展时期的主要代表
20世纪40年代以后，西方行政管理学的发展进入了一个新的时期，可以说是一个非常繁荣的时期，出现了各种理论学派并存、共同发展的局面。

这一时期有代表性的理论学派主要有：行为科学学派、决策理论学派和系统理论学派。

2.行政管理学发展时期的主要学派
（1）行为科学学派的行政管理学
行为科学学派的行政管理学是指以行为科学为理论基础建立起来的行政管理学。

从理论渊源上讲，行为科学可以追溯到20世纪20—30年代的早期人际关系学。

早期的行政管理学研究的重点是组织结构
和程序，其理论的逻辑起点是“经济人”假设。

为了弥补这种理论的不足，美国哈佛大学教授梅奥带领部分研究人员进行了著名的“霍桑”实验。

根据实验结果，他们提出了“社会人”的理论假设。

从这一假设出发，他们建立了后来被称为行为科学的管理学说。

后来的学者把行政管理学又划分为X理论、Y理论和应用中的Z理论。

X理论是指19世纪末到20世纪30年代的古典管理理论，其基本特点是：从人的本性上来说，它认为人都是自私的、是好逸恶劳的，人都力求逃避艰苦的工作，缺乏信心，不乐于承担责任，只被人管理。

从管理者角度看，认为被管理者的目标与管理者的是相反的，他们只追求一般的需求满足，所以管理者只能用严格的制度去管理。

所以古典管理理论的特点就是研究组织结构的管理程序。

典型代表是美国的泰勒。

到了20世纪30年代以后，行为科学建立，特别是以梅奥博士为代表的研究人员进行的霍桑实验，其试验结果形成了一种行为科学理论。

这种行为科学理论的明显特点就是通过对被管理者工作中的行为以及这些行为产生的原因进行研究，以便调整人际关系，提高工作效率。

他们认为从人的本性上来看，人是勤奋向上的，是具有智慧和想象力的，并且非常具有人情味，如果给他们提供有利的条件他们就能努力工作。

从管理者角度看，被管理者与管理者的目标应该是一致的，只要有一个好的条件，就能使被管理者充分实现自我。

把这些观点引入到管理中去，就创造了一个新的管理局面。

（2）决策理论学派的行政管理学
决策学派的行政管理学主要以美国学者赫伯特·A·西蒙的行政决策理论为代表。

20世纪40年代，西蒙出版了《行政行为：行政组织中决策程序的研究》一书，开创了行政决策理论研究的先河，使决策学派的行政理论在美国行政管理理论中占有重要的地位。

除西蒙的有限理性决策理论外，决策学派有代表的理论还有林德布洛姆的渐进决策理论和埃佐尼的综视（又译为混合扫描）决策理论。

（3）系统理论学派的行政管理学
20世纪40年代，奥地利生物学家希·冯·贝塔朗菲创立了一般系统论，强调从系统的观点来分析客观事物。

然后，一些社会学家、管理学家将系统理论的基本观点应用于社会学和管理学的研究，提出了系统理论的相关理论。

3.行政管理学发展时期的主要特点
一是行政管理学理论呈现出学派众多、理论繁荣的局面；
二是行政管理学的理论基础开始发生了变化，由主要以政治学理论为基础走向由多学科的理论为基础；
三是行政管理学的理论形态更加完善，各个学派的理论家纷纷建立了自己相对完整的行政管理学理论，行政管理学在学术界的影响也越来越大，对行政管理的实践也发挥着重要的影响作用。

（三）20世纪80年代以来的行政管理学及其发展
1.行政管理学成熟时期的代表
20世纪80年代以来，特别是90年代以来，西方国家占主导地位的行政管理学主要有：新公共管理理论、政府治理理论、后现代公共行政理论等。

2.行政管理学成熟时期的理论
（1）新公共管理理论。