政策过程的网络分析--教案教材

• 综上所述，政策网络可视为利害关系者与国家机关各部门 之间建立例行化的互动模式，对关心的议题进行沟通与协 商，使得参与者的政策偏好被满足或是政策诉求获得重视， 以增进彼此的政策利益。通常政策网络内的行动者包括行 政人员、国会议员、学者专家、利益集团等与该政策有利 害关系的个人或团体，这些个别行动者或团体因为法定权 威、资金、信息、专业技术与知识等资源的相互依赖，而 结合成行动联盟或是利益共同体。
• (3)结合专业知识与技术；丁仁方结合统合主义与政 策网络概念，应用分析我国在威权转型过程的残障 福利政策之形成与发展，以残障福利网络概念说明 国家机关(行政部门的社政单位)与残疾人团体之间的 互动关系与行为，及对于残障福利政策推动的影响； 李允杰、丘昌泰将政策网络界定为在一群互赖行动 者之间建立某种稳定程度的社会关系型态，以促成 政策问题或方案的形成或发展)；林玉华认为政策网 络是跳脱传统官僚层级结构及自由市场机制两种治 理结构的另类「政治制度」，逐渐成为解释政策执 行的重要因素，也架构了一九七○年代与一九九○ 年代公共行政理论发展的桥梁。
• 第二、 德国学者卓尔(Marian Dhler)在研究英国、 德国与美国医疗政策网络型态后，指出医疗政策网 络(health policy networks)的特性，包括 • ⑴网络的结构：如集中程度、部门化、系统整合情 形，例如英国卫生政策网络结构呈现集权化与层级 节制的形式。 • ⑵网络中行动者及其联盟：如行动者的数目，例如 美国医疗政策网络的行动者众多，彼此之间形成稳 定的联盟关系。
• (2)由于网络成员之间资源交换的协议与达成共同目 标的共识，促使内部成员持续互动与合作；(3)网络 成员之间的互动基础，建立在相互信任与遵守协议 的游戏规则上；(4)政策网络是一种自我规范的组织， 相当程度地独立于国家机关之外，但国家机关仍能 某种程度地加以主导。因此，罗茨将网络分析层次 着重在政策部门，而不是政策次级部门。此外，罗 茨并以政策网络概念分析中央与地方政府之间的政 府间关系(intergovernmental relations，以下简称 IGR模型)，认为两者之间的互动关系呈现出多元竞 争与复杂的博弈形式。
二、政策网络的类型
• ㈠罗茨的模型 • 罗茨将政策网络视为国家机关中不同部门之 间，和国家机关与其它民间社会组织之间的 互动关系。他指出政策网络概念至少包含五 个主要的方面： • ⑴利益的汇集(constellation of interests)： 网络的参与者依其服务内容、专业功能与顾 客团体而有其不同的利益；
罗茨(R.A.W. Rhodes)的政策网络 分类模型
网络型态 网络特性 政策社群 (1) 关系稳定 (2) 严格限制参与者的数目 ( /地域社 3) 参与者之间水平地相互依赖 (4) 有限程 度的垂直连结 群 专业网络 (1) (2) (3) (4) (5) 政府间网 (1) 络 (2) (3) 关系稳定 严格限制参与者的数目 参与者之间水平地相互依赖 有限程度的垂直连结 提供专业人员利益 限制参与者的数目 有限程度的水平相互依赖 扩张程度的垂直连结
一、政策网络的概念和发展
• 政策网络(Policy Network)概念在公共政策 或政治科学领域的出现与应用，其产生的现 实原因是现代国家机关(State)推行公共政策 时，越来越不易通过相关部门动员到所有必 要的政策资源，往往必须依赖政策利益相关 者的合作，结合与动员原本分散的社会资源， 以期能在和谐的集体行动过程解决政策问题， 而政策网络正是这种稳定与持续关系所形成 的互动型态。
英国学者的观点
• 3．威克与怀特(Stephan Wilks and Mauric e Wright)以社会中心途径提出政府与产业界 之间的网络关系(government-industry rela tions，以下简称GIR模型)，强调政策网络中 的人际互动关系，而非制度结构关系，并进 一步提出GIR模型特性，包括： • ⑴公共行政部门与私人产业部门均呈现功能 专业分化的情形； • ⑵专业化组织与政策制定机构普遍出现； • ⑶互动关系频繁与密切。
• ⑵成员或参与者(membership)：哪些人参与 网络关系； • ⑶垂直的独立性(vertical independence)： 政策网络之垂直关系为何； • ⑷水平的独立性(horizontal independence)： 网络间的相互联结为何； • ⑸资源分配(distribution of resources)：参 与者的资源交换情形。

政策网络对于公共政策研究的影响
• ⑴传统政策研究者倾向于视国家机关为政策偏好一 致的行动者，以英国传统政策研究的“威斯敏斯特 模式”(Westminster model)为例，将国家机关视
作一个具有层级节制的同构型机构，在议会权威独
大的情况下，官僚机构仅仅是政策执行工具。但政 策网络概念挑战“威斯敏斯特模式”的观点，强调 各行政机构因为拥有不同的政策责任与权力基础， 在与民间社会不同利害相关团体互动时，也呈现不
• 罗茨IGR模型与威克与怀特GIR模型的主要不 同处，在于前者强调将政策网络研究焦点置 于政府部门层次(sectoral level)，分析政策 领域中个别行动者的利益如何汇集为团体利 益；而后者认为将研究焦点置于部门层次时， 涉入的行动者过多，造成分析时的困扰，因 而将分析层次置于政策次级部门，并集中在 网络间人际互动关系的讨论。
美国学者的观点
• 1．贺可(H. Heclo)认为多数政策议题的决策方式并 非铁三角的封闭关系，而是在政党系统、国会、行 政系统等正式组织结构之外，所形成的一种非正式 的、复杂的议题网络(issue network)型态。
• 2．本森(J. K. Benson)以政府间关系概念界定政策 网络，他认为因为资源的互赖而使行政与利益结构 形成一体，以确保共同的政策偏好被满足，并排除 其它异议团体。
㈡英国学者的观点
• 2．罗茨(R. A. W. Rhodes)认为自1980年以 来英国政治出现一种新的治理结构，即在各 个政策领域出现由多元组织组成相互关联的 网络。他根据权力依赖观点，将政策网络定 义为各个组织(包括国家机关相关行政部门)基 于权威、资金、正当性、信息、人员、技术、 设备等资源依赖基础，结合成一种联盟或利 益共同体。其内部运作过程是一种资源交换 的过程，如同博弈(game)，其特征包括：(1) 国家机关治理的范围更为广泛，以及公、私 与民间志愿部门三者之间相互依赖；
续上表
网络型态 生产者网络 网络特性 1、参与者的数目不固定 2、有限程度的水平相互依赖 3、提供生产者利益 1、不稳定的关系 2、参与者众多 3、有限程度的水平相互依赖
议题网络
来源：D. Marsh and R. A. W. Rhodes. (1992). Policy Net works in British Politics: A Critique of Existing Approache s. In D. Marsh and R. A. W. Rhodes eds Policy Networks in British Government. Oxford: Oxford University Press
政策过程的网络分析
政策网络理论概述
一、政策网络的概念和发展
• 在西方的政治学和政府的研究中，有两种方法为我 们所熟悉。一是通过分析权利在国家和社会之间的 分配，明确国家与社会之间的边界,这属于一种宏观 的结构研究方法,其方法论基础为整体主义;
• 二是通过分析个人和单个组织在政治过程中的功能 和行为机制，这是一种微观的研究方法,其基本的理 论依据是理性选择,个人主义是其主要的方法论基础 。 • 这两种方法对偏重与社会生活的某个方面，我们很 难协调沟通这两种研究方法对社会生活做出整体性 的解释。
3．麦克法兰(A. McFarland)认为议题网络是 在政策领域中，与该政策有利害关系的团体 或个人形成的持续沟通网络，参与者包括行 政官僚、国会议员、游说团体、学者专家与 大众传播业者，并指出议题网络不同于铁三 角关系，其是开放途径且有多元参与者。
英国学者的观点
• 英国立法部门在决策过程的政治重要性与美 国立法部门不同。因此，英国政策网络的主 要参与者，通常仅包括政府官员与政策利益 相关者。 • 1．理查德森与乔丹(J. J. Richardson and A. G. Jordan)认为政策社群是由特定利益团体与 国家机关相对应部门形成的持续互动关系， 指出英国政策可说都是在次级政府中透过政 府机构与利益团体之间的协商而形成，并强 调政府部门中有许多决策部分的特性。
一、政策网络的概念和发展
• 政策网络(PolicyNetwork或Policy Commun ity)理论的产生,就是基于以上两种研究方法之 间的裂痕和紧张关系。政策网络理论的最初 发展,就是试图填补宏观和微观两种研究方法 之间的空间。从20世纪60，70年代开始,一些 美国学者强调研究在政府、官僚机构和利益 团体中个人之间的常规化的联系。
㈡艾特金森与柯曼的模型
• 艾特金森与柯曼依行政官僚自主性、行政权 威集中性及企业利益团体的动员情形等三个 面向建构六种政策网络类型，分别为压力多 元主义(pressure pluralism)、恩庇式多元主 义(clientele pluralism)、父权式多元主义(pa rental pluralism)、组合主义(corporatism)、 同心协力(concentration)、国家机关主导(st ate-directed)的政策网络(见表二)。
㈣我国台湾学者的观点
• 我国台湾公共政策学者对于政策网络的研究 也给予了很大的关注。例如，张世贤由中央 与地方政府之间传统权力关系的缺失角度， 提出应以政策网络概念加强中央与地方政府 合作关系；林钟沂认为现代国家面临的政策 问题，相当复杂与专业化，需以专业知识来 解决专门性问题，故与此种政策问题相关利 害关系者形成的政策网络便应运而生，并透 过三种途径使政策顺利运作：(1)整合不同的 利益，(2)设定政策优先级，
㈢欧洲学者的观点
• 欧洲学者的观点系以德国学者作为代表，他们的观 点与英国研究途径有许多相似之处，主要差异在于 欧洲学者视政策网络为一种治理结构，英国学者视 其为一种利益集团中介模型。 • 第一、 肯尼斯与薛奈德(Patrick Kenis and Volker Schneider)认为现代社会功能高度分化的结果，私 人部门控制许多重要的资源，在政策形成与执行时 扮演不可或缺的角色。他们认为政策的制订相当程 度地依赖参与者之间非层级节制形式的互动关系。 政策网络即是由一群具有自主性，且彼此之间有共 同利益的相互依赖的行动者所组成的关系。
• ⑶国家机关统治结构：如诱因结构、资源配 置模式，以英国的医疗政策网络为例，几乎 全部由国家机关规划主导。 • ⑷网络行动者之间的互动型态：如决策风格、 利益中介模式、冲突管制情形，以美国为例， 其呈现多元型态的游说方式。 • ⑸网络使用的策略：如策略选择、认知图等， 例如德国重视自我管制方式。
同的行动与政策偏好。
• ⑵政策网络途径视公共决策过程为多元行动 者之间权力互动的结果，政策过程不再只是 行政部门纯理性的规划活动，不宜将政策过 程明确地分割为截然不同的阶段，而政策网 络途径可以避免传统公共政策研究阶段论的 迷惘。
• ⑶政策网络参与者各自拥有其政策需求与资源，基 于协商的逻辑(the logic of negotiation)，参与者 必须就政策内容进行交涉，使政策在规划与形成阶 段必须负担较高的成本，包括协议、资源交换与行 政成本。 • ⑷当决策权力与行政结构相互依赖时，而且政策资 源是高度分散时，行政部门透过与民间团体建立政 策网络形式的互动关系，得到民间社会的协助与合 作，以利于政策顺利推动，并降低政策监测与控制 成本。