协同背景下长三角水环境治理一体化利益协调动因和预期效应

协同背景下长三角水环境治理一体化利益协调动因和预期效应
发布时间：2022-09-21T03:45:03.097Z 来源：《科技新时代》2022年5期作者：郑雨欣周雨雯周莹莹
[导读] 长三角地区作为我国发展的重点区域，提高其水环境治理水平一直是研究的重点方向。

目前已
郑雨欣周雨雯周莹莹
（河海大学江苏常州 213000）
摘要：长三角地区作为我国发展的重点区域，提高其水环境治理水平一直是研究的重点方向。

目前已有研究提出的解决方案主要为长三角地区协同治理，但是协同治理依然存在一些问题，为此本文提出了建立长三角水环境治理一体化机制以进一步提高治理水平。

本文从概念上对一体化进行了辨析定义，梳理了建立一体化机制的内在动因，分析得出生态保护意识高度一体化，形成共保联治新格局、建立健全公开透明的信息平台、建立跨行政区域统筹治理机构、实现各治理主体利益协调、建立规范化治理标准及一体化机制、完善相关法律法规六项预期效益，以期对长三角水环境治理方向提供参考。

关键词：环境治理；一体化；利益协调；长三角
长江作为中国第一大河一直受到人民的广泛关注，而长三角的水环境问题更是我国水域治理中的重中之重。

近年来，长三角地区水环境较之前已有良好的改善，除长江干流水质略有恶化趋势外，钱塘江流域、淮河干流和流域主要支流水质基本保持稳定。

东苕溪、西苕溪等山区河流水质状况总体好于黄浦江、南溪河等集中于平原城市群的河流水体，流经城市地区的河流水质基本维持在Ⅲ～劣Ⅴ类水平。

总体来看，水质污染多集中于城市地区。

局部地区饮用水水质较差，水源地水质安全面临风险。

此外，受到自然和人为影响，水源地安全还面临其他潜在的风险，一是流域工程和海平面上升等影响，长江口咸潮入侵导致局部水源地安全风险加大;二是流域风险源和流动污染源带来的突发性环境污染事件近年来时有发生，如江苏靖江水污染、杭州苕溪污染、上海黄浦江上游死猪事件等。

长三角地区湖库均存在不同程度的富营养化，营养状态为轻度富营养到中度富营养之间，太湖富营养化问题较为突出。

蓝皮书认为，目前长三角流域协调协作机制有待进一步完善。

以往长三角地区内的各个地方政府通过强化横向间的协作来实现共同改善环境质量的目标，例如长三角区域大气污染防治协作机制。

但目前的这种协作关系基本处于“集体磋商”的形式，没有形成基于协商谈判的上下游水污染协同治理机制，这种磋商的形式往往在触及实质性的利益问题时由于分歧难以调解而无法形成共识。

因此，缺乏有效的区域合作机制，使得跨区域污染治理的问题变得极为艰难。

一体化层面，Elizabeth A. Koebele[1]以三个科罗拉多河流域水资源治理协作过程为例，通过比较分析得出协作治理流程的制度设计、行为者选择参与的方式和原因等，为研究一体化政策发展提供了参考。

彭中遥等[2]提出了加强长江流域保护的新路径，即建立一体化保护机制，应该以重视流域的系统性和所有部门和行政部门的整体性为起点，通过法律、政策和其他工具实现各部门和行政部门之间的协调,建立完整的长江流域集成保护机制，解决现有的碎片化模式的症结。

确保政府、企业、公众共同参与到长江的保护中，最终形成多元化的治理体系，从而促进长江流域保护治理健康发展。

周亮[3]等对淮河流域的多个城市水污染防治能力进行评估并探讨了由于水污染防治的动力因子，对于研究长三角区域水环境治理的动因具有一定的参考价值。

王翔[4]等人研究了安徽省工业废水污染物的排放量为我们研究长三角地区污染排放标准提供了参考。

尤珍[5]等人梳理了太湖流域的治水成果，并对长三角一体化发展坚持水利保障的建设做出展望。

利益协调层面，Chu Zhaopeng[6]等采用演化博弈的方式,对地方政府、污染企业和公众参与治理的动态互动建模。

同时，该研究为实现协同演化均衡提出一种新的公众参与机制设计。

研究表明在足够的支持下，多元主体的参与有利于减轻政府监督负担，同时达到预期治理效果；有利于降低治理成本、加强利益协调，极大地促进了治理合作平衡。

王圣君[7]基于我国行政分割的现状进行分析，认为我国目前的碎片化治理模式在解决我国跨区水污染治理问题中存在的诸多不足包括主体合作的治理意识较薄弱、利益协调机制不够完善等。

他指出，由于各区域地方政府在流域治理中占据主导地位，流域管理机构的主体权力难以充分发挥。

区域政府更多倾向于优先保障自身利益，完全无视下游地区利益和流域整体利益，各政府独立行事，极少合作；各治理主体之间的利益协调问题不容忽视。

综上，本研究认为长三角地区的环境治理可以由协同治理升级为一体化治理，在协同治理的基础上通过体制机制设计，将多主体融合为单一的整体，增强水环境治理总体统筹规划能力，提升执行力，增设专门的机构对各主体进行统一管理。

结合相关报道来看，利益协调程度低，政府、企业及社会三方之间发生水环境冲突的现象仍时有发生，且冲突一旦发生，则现有的协同治理机制将很难发挥作用，应该按照适应当前水环境管理的新要求的方向而做出相应的改变。

1一体化概念辨析
与环境协同治理治理不同，水环境治理一体化是在环境治理一体化中发展而来的一种更高效，联合协作更加紧密，更加符合当前长三角地区治理背景的一种治理模式。

它是更高程度的协同治理，多元主体通过共同的管理组织进行协同，相互配合、合作治理，同时也更注重多元主体的利益协调关系的一种新的跨行政区域协同治理模式。

2内在动因梳理
2.1水污染的处理和修复工程巨大、成本较高，省市实力不协调
首先，水污染的防治和修复并不仅是某一部门的职责，而应是有一个领导核心、多个利益主体进行协作互动，从而实现公共管理目标的活动。

其次，各行政单位的水环境治理能力不均衡，长三角区域各城市经济发展水平不同、治理目标各异、协作意愿不一。

在三省一市中，上海是我国的经济中心，经济发展水平和城市化水平都是最高的，浙江省和江苏省发展水平也较高，且两者产业结构也趋同，后加入的安徽省的发展则稍落后。

因此，上海的行政地位和政治权威最高，这意味着上海拥有更多的自主权，同时掌握着相对多的信息和资源。

相比之下，稍落后的安徽省掌握的自主权和信息资源则相对较少。

这就导致各地在响应中央政府的环境政策的能力上具有差距，或者说在环境治理能力上是有差距的，上海则最有能力执行上一级政府的政策部署，根据自身情况充分发挥自主权，实现环境治理目标。

与上海相比，其他三省在实现上级政府的目标要求时往往显得能力不足，环境治理的能力还有待提高。

由此，在面对区域环境污染时，三省一市容易出现步调不一致的现象，给政府间的协同形成了阻碍。

2.3全局管控效果偏弱，宣传力度不足
由于协同治理下缺少统一的组织和管制，在各主体参与水环境治理时还存在非政府主体参与不足，利益纠纷难以调节的问题，需要从
治理标准、治理体系、治理手段和政策等方面进行变革，在协同治理的基础上进一步实现区域水环境治理的一体化。

在协同治理下虽然采取了一些手段去改进，但效果不佳。

从宣传层面来看，近年来政府层面陆续开展了一系列宣传和活动，针对协同治理进行了相应的新闻报道，但各主体之间共同参与的宣传协调机制仍未完全建立，力量和资源整合还有待提升，宣传工作往往局限于各自所在地区及各主体组织内部。

此外，非政府组织举办的大型宣传活动较少、频次低，覆盖面广、内容丰富、有意义的高品质宣传活动还有待打磨；大多数所谓的宣讲活动仅仅停留在喊口号，表面化的层面，活动内容同质化，活动内涵浅显化，活动主体重复化，而真正形式新颖、深入长三角地区生态环境协同治理内核进行倡导的活动则较少。

从主体影响力层面来看，目前政府的主体性和自主性在三个主体之中最为突出，而以环保组织和居民为主要组成部分的社会主体则明显表现出力量和话语权不足的特征。

除此之外，在社会主体进行倡导长三角治理一体化的宣传活动的时，意识倾向明显：首先，其中大多朝着官方靠拢，缺乏自主性和活力；其次，由于缺乏相应的舆论引导力和切实有力的群众宣传，导致仍有群众对于一体化发展的主要意义认识不够深刻，对于生态环境治理缺乏主动性和参与的积极性，仍有小部分带有当地居民的本土需求视角，而忽视了区域全局观的重要性；最后，由于宣传的侧重点较集中，覆盖面不够宽广等因素的影响，还有部分居民虽然对长三角治理一体化有了初步的认识，但大多集中在民生层面的教育、医疗等方面，很少涉及水环境治理，缺乏治理的全局性认识，对于如何主动参与治理、参与利益协调仍不够清晰。

2.4生态区治理成效不显著
首先，需要进一步保障居民用水安全问题。

河网水体污染较严重，示范区饮用水水源虽然向优质水源集中，但安全风险依然存在。

同时，各水源地之间尚未形成互联互通的开放式合作格局，示范区内应急备用水源供水保障能力偏低，应对各治理主体只见得水冲突能力稍显不足。

其次，水环境质量有待持续改善。

河湖水质仍然欠佳，主要水体水功能区现状达标率与规划目标还有差距，不同程度占用水域等现象大大降低了河网水环境容量和自净能力。

最后，水环境协同保护机制有待健全落实。

现有的协作机制对于达成的共识缺乏跟踪落实制度和监督评估机制。

涉水事务监管薄弱，多部门合作机制不完善，共保联治的治水格局尚未形成。

2.5现有机制下跨行政区各主体利益诉求难协调。

在水环境治理过程中政府主体更多地是处于单元付出的状态，主要考虑的是经济效益和非经济效益两个方面，而在这之中更加注重地区内协同发展的非经济利益；而作为理性经济人的企业则不同，它们作为治理主体的同时也会以发展自身企业，获取更高的经济利益为目标，最后是作为社会主体的社会环保组织及居民，居民拥有高品质用水的需求和权力，环保组织有经营和社会影响力等效益的驱使，这些都是当前的一员参与治理模式下难以协调实现的。

3预期效应
3.1生态保护意识高度一体化，形成共保联治新格局
长三角区域协同机制自2018年长三角一体化发展正式升级为国家战略开始不断发展，到2019年中共中央、国务院印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》为止，明确提出要加快长三角生态绿色一体化发展示范区建设，基于严格保护生态环境的背景，力求实现由单项协同向区域一体化制度创新转变。

建立长三角水环境问题协调机制，制定符合区域共保共治原则的政策措施，实行生态补偿，协调各地区利益，商讨沟通并跟踪性解决长三角水环境污染治理等问题。

通过实施“三个转变”，即从分散治理到系统治理、从重点城乡治理到统筹城乡治理、从达标治理到水生态建设的转变，形成覆盖全流域、全过程的污染治理体系。

3.2建立健全公开透明的信息平台
通过构建覆盖长三角地区全域水环境的水体信息检测及信息公示平台，利用现代卫星云图等科技手段，实现交叉流域水体治理信息实时共享，以实现长三角水环境治理信息层面的一体化。

3.3建立跨行政区域更高权限的统筹治理机构
打破传统的行政区划，建立具有更高维度的管理权限的官方跨区统筹治理机构，在涉及各区域水环境治理问题时，先由该机构立足于区域全局管理进行统一决策，在针对性的下发治理任务及相关要求，避免由于水环境治理过程中行政区划带来的束缚，导致治理效率下降、治理成本提高，极大地提升区域水环境一体化效率，节省资源，提高治理过程中的经济效益。

3.4实现各治理主体利益协调
水环境一体化治理不仅需要地方政府之间的相互配合、协同合作，更需要政府、企业和社会在内的各主体之间的分工合作。

政府应承担起制度和政策的提供者、流域即水环境一体化治理的领导者、沟通咨询平台的提供者等多元华职责，为水环境治理一体化提供坚实的政策保障，打造夯实的战略基础。

企业作为水环境污染的主要实施者，同时也是区域水环境治理一体化的直接参与主体。

政府通过制度安排从而确保企业参与水环境治理一体化治理的潜力和长期利益，是企业积极参与水环境协同环境治理的根本力量源泉。

同时，要扩大企业在水环境一体化治理中的话语权，激发企业在水环境治理一体化中的积极性和主动性，鼓励企业充分履行其治理责任。

建立社会化的公众公开参与机制，建立环境信息公开监督评估机制，邀请社会组织和利益相关方积极参与水环境治理的一体化工作。

3.5建立规范化治理标准及一体化机制
避免各地区标准不一而造成水环境治理“上游污染、下游治理”等问题，避免增加由于一体化协调程度不足所额外造成的治理难度和费用，避免形成有人保护有人破坏的不利局面。

同时，通过建立规范化的一体化治理标准体系及长三角水环境治理一体化机制，弥补了原有的协同机制所存在的不足，配合信息共享平台的公开化检测信息和统筹管理机构，加快实现资源统配、监管统一、区域统筹、运转高效的治理新机制的建立健全。

3.6完善相关法律法规
改善长三角立法不健全的问题，以全新的特殊的体制、原则、制度、机制、责任来切实解决长三角水环境治理问题。

弥补长三角地区由于立法分割、缺乏系统统筹造成的立法空白和现有的专门法律相互间衔接和协调的不足。

采用一体化的法律法规，协调各区域间治理行为，并对各治理主题的行为、必要的责任义务进行一体化的统一规定，发挥各主体治理功能，实现系统统筹治理，填补现有法律尚不完善之处。

4结语
本研究立足于协同背景，并结合长三角水环境协同治理及生态区所存在的问题，分析了一体化治理的动因和效应，可为长三角地区水环境治理联防联控一体化治理工作提供背景材料支撑，为水环境治理一体化机制的建立和完善提供信息层面的保障和参考。

分析得出生态保护意识高度一体化，形成共保联治新格局、建立健全公开透明的信息平台、建立跨行政区域统筹治理机构、实现各治
理主体利益协调、建立规范化治理标准及一体化机制、完善相关法律法规等六项可预期效应，可为长三角水环境治理一体化发展及其利益协调提供理论依据。

5参考文献
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[6]Chu Zhaopeng, Bian Chen, Yang Jun. How can public participation improve environmental governance in China? A policy simulation approach with multi-player evolutionary game[J]. Environmental Impact Assessment Review, 2022, 95 [7]王圣君.政府治理跨界水污染模式研究[D].导师：刘奕.东华大学,2015.。