解决农村“出嫁女”权益纠纷之我见(陈国辉_吴国鹏)

解决农村“出嫁女”权益纠纷之我见
关键词：农村出嫁女权益纠纷
引言：随着农村经济发展及城镇化进程的加快，许多城市郊区和沿海发达地区的农村集体经济组织财力增强，利益分配增加，由此引发出不少农村“出嫁女”权益纠纷。

此类纠纷牵涉面广，涉及的人数众多。

[1]当事人之间矛盾尖锐，法律关系复杂，处理的难度高。

有些地方政府部门曾试图以行政手段解决，但由于缺乏政策依据而躲躲闪闪。

部分法院通过诉讼程序解决，又因相关法律法规滞后而解决不够彻底。

一旦裁判不当，将引起“出嫁女”和其他村民均不满意。

而作出判决后，往往也难于执行，导致双方矛盾加剧。

但是，这类纠纷如不能最终得到妥善解决，可能成为农村不稳定的因素。

因此，有关部门应从立法、司法、行政上明确解决的途径和办法。

本文在现行的法律、政策框架内，对“出嫁女”权益纠纷涉及的法律和政策问题进行初步探讨，尝试提出一些粗浅的看法。

一、出嫁女”权益纠纷的成因和困惑
1、封建宗族观念和男尊女卑的历史传统。

我国是一个具有几千年封建传统的国家，历史上形成了男尊女卑的传统，农村中封建宗族思想的旧观念仍然根深蒂固。

部分基层干部和村民的法律意识淡薄，往往曲解村民自治的本义而滥
用自治权，侵害“出嫁女”的合法权益。

2、利益驱动。

由于各地农村经济发展不平衡，同一地区不同的村经济发展水平也不一定相同。

在富裕的农村，集体经济效益好，村民获得的分红和享受的集体福利较多，而趋利避害是人的本性，一些农村“出嫁女”为了能够继续享受村集体福利，结婚后本可以迁移户口的也不愿意将户口迁走。

[2]而部分已转为城镇居民并外迁的人员又将自己的户口回迁，企图以户口为突破口达到参与分红和享受集体福利的目的，从面引发纠纷[3]
3、主体法律地位不明。

“出嫁女”在有些地方又称为“外嫁女”，通常指已婚并到夫家居住的妇女，但“出嫁女”权益纠纷的原告不仅有“出嫁女”，但也有“出嫁女”的子女、入赘女婿、丧偶、离异的妇女及其继子女等，她（他）们认为其财产分配权利被限制或剥夺得不到解决而起诉。

而现行法律、法规对上述主体的法律地位没有作出具体规定。

4、法律和政策关于农村集体、家庭及村民个人实体权利性质、内容的规定不明，往往不能相互衔接，特别是在涉及农村妇女权益保护方面，只有原则性规定，可操作性不强，而相关的司法解释严重滞后。

违法的“村规民约”大行其道，不断引发村委会与“出嫁女”之间发生矛盾对抗。

5、“出嫁女”权益纠纷性质和救济途径不明晰，救济手段又显得软弱无力。

当面对这类案件时，有关部门对纠纷性
质的认识不一致，到底应由政府还是由法院主管至今仍没有协调好。

各地法院对通过民事诉讼程序还是行政诉讼程序解决亦没有规范，在解决纠纷过程中往往因依据不足而无所适从。

二、“出嫁女”与其他村民平等享有成员资格
某一个主体是否被赋予法律上的某种地位和资格，决定其是否享有相应的权利并获得法律的平等保护。

因此解决农村出嫁女权益纠纷的关健是如何认定“出嫁女”的成员资格。

过去，许多法院以户籍为唯一的判断标准，即只要“出嫁女”户口在某村，就认定其属于该村的集体经济组织成员，并享有村民待遇。

但随着农村社会经济的发展变化，城乡之间人口流动频繁，出现了许多新的情况，这一做法无疑是将取得成员资格的条件放得过于宽泛，可能造成一些农村社区的人口过度膨胀，不利于农村社会和经济的良性发展。

其实农村集体经济组织成员与农村村民并不是同一概念，其内函并不相同。

一般情况下，村民可分为广义的村民和狭义村民。

广义的村民指一定时期内稳定居住在某村生活的人，包括以农业生产、商业、工业、手工业、服务业等为生的人，但不一定是农村集体经济组织的成员。

狭义村民，指具有农村户籍，属于农村集体经济组织的成员，对村集体经济组织的享有权利和承担相应义务的农民。

从法律的角度上讲，农村集体经济组织的成员是指狭义村民。

我们认为，在确认“出嫁女”
是否具有农村集体组织成员资格时应着重从以下三个方面考查：
1、“出嫁女”是否有本村户籍。

确定“出嫁女”是否能够享有农村集体经济收益和其它福利，首要条件是看其户籍是否在某村，对于户籍不在某村或户籍在城镇的“出嫁女”肯定不具备该村集体经济组织成员资格。

2、“出嫁女”是否具有农民身份。

我国从五十年代起，在农村全面推行人民公社化，实行特殊的户籍制度之后，农民被固定于土地，“农民身份”几乎是每一位村民与生俱来的，村民对此别无选择，也无法抗拒，其他人也不能通过行政或契约的方式加以改变或剥夺。

农民不但代表了从事农业生产这一职业的人，并成为一种身份。

[7]因为农民与土地具有密切的联系，“出嫁女”具农民身份，才能对土地享有权利，并对土地产生的相关收益享有分配权益。

3、“出嫁女”是否与农村集体组织存在契约关系。

农村经济改革以后，村民有了一定的择业自由和支配自己的劳动力的自由。

村民的“农民身份”特征已经大大弱化。

通过契约来确定双方之间的权利义务关系，在很大程度上取代了农民与农村集体之间的身份关系。

在契约关系中，出嫁女享有村民权利，同时须承担农业税赋和履行村集体规定的村民义务，如参与兴修水利、修建道路、维护治安等公益事务，当村集体对外负有债务时还应承担清偿责任。

因此，对于那些
仅保留户籍在原来的村组而实际上已到异地配偶家庭居住生活的“出嫁女”，如果其不在原村组承担农业税赋义务和履行村集体规定的村民义务，说明其已放弃了作为该村村民的权利，契约关系消灭，就不属于原村组的合法村民，不能享有原村组村民应有的权利。

三、“出嫁女”所享有成员权的内容
农村集体经济组织成员应享的权利，是指农村集体组织的成员应享有的基本的民事权利（不包括政治权利），从其法律形式看，可简称为成员权。

[8]成员权的内容包括对集体享有土地分配权、经营权和受益权，参加农村集体经济组织并享受集体经济收益等，一般包括如下具体权利：１、有土地承包经营权。

土地承包经营权是公民依法对集体所有或国家所有集体使用的土地所享有的承包经营的权利。

依《中华人民共和国农村土地承包法》规定，原则上家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。

因此，在这些农户中是集体经济组织成员的，应依法平等地享有土地承包经营权。

2、有获得宅基地建造房屋的权利。

在农村，集体成员基于对土地的共有所有关系，有权根据法律的规定，取得宅基地使用权。

但由于《土地管理法》规定农村村民每一户只能有一处宅基地，且面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并依法履行申请报批手续。

可见，取得成员资格后
对宅基地的使用权只是获得一种期待权，而不是现实的权利。

3、有请求分配收益的权利。

只要是集体组织的成员，在集体组织分配收益时，就享有平等的分配权，不因成员的性别差异而区别对待。

4、有选举集体财产的管理机构和负责人的权利。

每一位成年村民有权选举村委会和村长，根据章程选举董事会和董事长，任何组织和个人不得非法干预。

5、在集体财产受侵害的情况下，有推选代表人向法院提起诉讼，请求维护集体财产、返还财产、赔偿损失的权利。

6、有监督和参与对集体财产民主管理权利。

这是基于财产共有而产生的管理权利，每一个成员都平均享有决策权，按一定的民主程序亲自行使权利，也可以委托代理人行使权利。

[9]
四、人民法院对“出嫁女”权益纠纷行使司法管辖权可行性
有观点认为村委会与“出嫁女”不是平等的民事主体，因此法院对“出嫁女”与村委会有关权益纠纷，不能作为民事案件来处理；又由于村委会不是行政机关，也非受权的组织，其与“出嫁女”之间的纠纷也不属于法律意义上的行政争议，法院也不能将双方之间的纠纷作为行政案件来受理。

[4]我们认为这一观点是值得商榷的。

法院受理“出嫁女”
权益纠纷，不但在理论上找到依据，而且也法律和相关的司法解释的规定。

至于部分法院对农村“出嫁女”权益纠纷不予受理，多数是基于担心案件数量过多和执行阻力过大等因素考虑，而并非基于缺乏理论上和法律的依据。

目前，只有少数法院受理，并判决出嫁女胜诉。

如广东省珠海市香洲区法院、湖南省桃江县法院、浙江省金华市法院、河南省桐柏县法院等已受理了出嫁女权益纠纷的案件。

[5]而在其它地方，大多数“出嫁女”权益受到侵害后，仍无法获得正当途径的救济。

考虑到出嫁女权益纠纷当事人之间有特殊关系，通过非诉讼途径解决的效果可能会更好。

我们建议通过非诉讼途径解决为主，诉讼途径解决为辅。

主要由政府部门裁决，并采用行政处理前臵程序。

政府部门解决纠纷的前提是确认“出嫁女”是否有成员资格，故可先由相关的乡镇政府对“出嫁女”是否具有成员资格进行裁决。

当事人对裁决不服的，可向法院提起诉讼。

最高人民法院研究室曾就广东省高级人民法院请示的《关于农村集体经济组织所得收益分配的争议纠纷，人民法院是否受理的》问题作出法研（2001）51号答复，还就陕西省高级人民法院请示的《村民因土地补偿费、安臵补助费问题与村民委员会发生纠纷人民法院能否受理》问题作出法研（2001）116号答复[6]。

这两个答复认为：农村集体经济组织与其成员之间因收益分配的纠纷属平等民事主体之间的
纠纷。

当事人就该纠纷起诉到人民法院，只要符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条之规定，人民法院应当受理。

虽然上述答复是以研究室的名义作出的，不属于正式的司法解释。

但它对如何处理村民因土地补偿费、安臵补助费问题与村民委员会发生纠纷，以及农村集体经济组织所得收益分配的争议纠纷等提供了一个指导性意见。

部分法院正是按照上述答复的精神，对于能够界定为民事纠纷的，以民事案件受理。

因此对与上述案件性质相同的“出嫁女”权益纠纷案件也具有指导意义。

随后，最高法院又于2002年8月19日作出（2002）民立他字第4号答复。

该答复包括如下内容：①土地补偿费归农村集体经济组织所有，只能用于发展生产和安排就业，不能挪用和私分。

农村集体经济组织成员与农村集体经济组织因土地补偿费发生的争议，不属于平等主体之间的民事法律关系，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。

对此类争议，人民法院不予受理，应由有关行政部门协调解决。

②需要安臵的人员由农村集体经济组织安臵的，安臵补偿费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用。

因此发生的争议，也不属人民法院受理民事诉讼的范围，人民法院不应作为民事案件受理。

③对于不需要由农村集体经济组织安臵的人员，安臵补偿费应直接支付给有关人员。

因此发生的纠纷，属于平等主体之间的民事权利义务争议，人民法院
应作为民事案件受理。

④地上附着物与青苗补偿费应归地上附着物及青苗的所有者所有。

地上附着物与青苗的所有者因该项补偿费与集体经济组织发生的争议属于平等主体之间的民事权利义务争议，属于人民法院受理民事案件的范围，此类争议人民法院应当作为民事案件受理。

通过比较不难发现，这一答复意见与法研（2001）51号及法研（2001）116号答复意见不一致，各地法院对如适用这几个答复往往难以把握，在审判实践中已经造成了混乱。

另外，广东省高级人民法院于2002年11月8日作出粤高法民复字（2002）10号批复认为，最高法院（2002）民立他字第4号答复确立了以下原则：一是农村集体经济组织成员与农村集体经济组织因收益分配产生的争议，如果争议的财产依法属于农村集体经济组织所有、管理和使用的，则不属于人民法院受理民事案件的范围，人民法院依法不作为民事案件受理，应由有关行政部门协调解决；二是如果争议的财产依法属于农村集体经济组织成员个人所有的，则属于人民法院受理民事案件的范围，人民法院依法以予受理。

由于（2002）民立他字第4号答复是以最高人民法院的名义作出，而研（2001）51号和（2001）116号答复都是以研究室名义作出，且前者时间在后，因此该类案件的受理问题，应按照（2002）民立他字第4号答复的规定确立的原则处理。

上述第一条原则仅涉及行政部门协调解决的问题，而没
有解决当事人是否可以提起行政诉讼，法院能否以行政案件受理的问题。

我们认为，经过行政部门协调仍然无法解决的，或者行政部门不履行协调职责的，如果当事人提起诉讼寻求司法救济，符合民事案件受理条件的，应作为民事案件受理；如出嫁女以村委会为被告提起行政诉讼，符合行政案件受案标准的，法院应作为行政案件受理。

同时，对应由有关行政部门协调解决的内容作更明确的界定，即除第一条原则所列的情形外，还应包括农村出嫁女社员资格的确认以及农村出嫁女因参与集体事务决策权和管理权产生的纠纷。

这两部分争议在有关行政部门处理后仍不服，可向人民法院提起行政诉讼。

第二条原则可以解决村民因土地补偿费、安臵补助费问题与村民委员会发生纠纷，以及农村集体经济组织所得收益分配的争议纠纷可通过民事诉讼解决，同样也可以解决农村“出嫁女”通过民事诉讼寻求司法救济的问题，人民法院可以做为受理出嫁女民事权益纠纷的依据。

虽然我国是成文法国家，民事立法沿袭大陆法系的传统，注重制定法的作用，司法务实中也遵循这一传统。

如《民事案件案由规定（试行）》中就明确，每一个案由对应着一个或一组民事权利，只有受侵害或发生争议的民事利益符合“立案理由”中的某个案由的规定，人民法院才能受理立案，否则不予受理或者受理后驳回起诉。

部分法院基于“出嫁女”纠纷案件起诉到法院时
没有明确案由而不予受理。

但权利的广泛性特点决定了任何详尽的案由规定也无法穷尽权利的性质和内容，随着社会发展，许多新类型的权利无法纳入其中。

如果法院过于严格依据确定的案由审查决定是否符合受理的条件，必将导致各种新的权利受侵害而无法得到司法救济。

关于行政诉讼解决问题，我国农村实行村民自治，村民会议（或村民代表大会）是村民自治的最高决策机构，村民委员会向村民会议负责并报告工作，执行村民会议（或村民代表大会）讨论通过的决议。

司法实践中“出嫁女”权益纠纷案件的当事人一方是“出嫁女”，另一方是村委会。

因此要正确处理好这类纠纷，首先必须确定村委会的职能，进而确定纠纷解决的途径，我们认为村委会主要有如下职能：
1、村委会具有一定的从事公务性质的职能即行政管理职能。

主要包括：（1）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；（2）社会捐助公益事业款物的管理；（3）国有土地的经营和管理；（4）管理本村属于农村集体所有的土地和其它财产；（5）代征、代缴税款；（6）有关计划生育、户籍、征兵工作等。

具体可分为如下两种情况：
①当村民委员会接受乡镇政府的委托，协助乡镇政府开展上述工作时与村民发生争议属于行政争议，在此情况下适格的被告应是乡、镇政府。

当然，如果法院和行政机关都有权主管，则应尊重当事人的意思自治，由其自行选择主管机
关。

如选择行政机关主管后，对行政机关作出的处理不服的，根据司法最终解决的原则，其仍可以向法院提起行政诉讼。

②村委会在法律、法规授权的范围内行使上述行政管理性质的职能时，是以自己的名义行使公共管理职能，可以成为法律法规授权的行政主体。

如依《土地管理法》第六十二条规定，村民使用宅基地建房，必须由村民以户为单位提出申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员讨论同意后，才能报乡镇人民政府审核，报县人民政府批准。

当“出嫁女”申请宅基地而村委会不履行召开村民会议或村民代表大会讨论决定的职责时，其可以村委会为被告提起行政诉讼。

五、审理“出嫁女”权益纠纷案件应注意的问题
审理“出嫁女”权益纠纷案件应坚持国家制定法的统一实施，维护宪法和法律的权威，同时也应充分尊重村民的自治权和当地风俗习惯，灵活处理。

凡是以村民委员会议定的分配原则、办法为依据，由村民委员会提请村民会议或村民代表大会经讨论作出的分配决定、决议，只要不违背法律的禁止性规定，与宪法、法律、法规和国家的政策不相抵触，法院应予支持。

反之，则不予支持。

特别应注意以处理好以下几个方面的问题：
（1）注意保护妇女儿童的基本权利，如平等权、生存权等。

当今，对弱者进行特殊保护已成为全社会的共识，对
妇女的合法权益进行特殊保护也是法院和其它政府部门的共同责任。

鉴于此类纠纷的原告绝大部分是妇女儿童，她们属于弱势群体，缺乏法律专业知识和诉讼经验。

而她们的起诉能否被法院受理，能否获得胜诉的判决和有效的执行，往往关系到其生存权利等重大问题。

面对这些特殊性，当集体的所有利益、资本利益与妇女儿童的生存利益发生冲突，而保护事由相当时，法院应贯彻保护弱者的司法理念，依法判决原告胜诉。

（2）注意保护“出嫁女”的合法权益与保护农村集体利益相结合。

如果“出嫁女”的诉讼请求不符合法律规定，特别是那些仅仅是户口仍留在村里而实际上不在村里居住、生活，没有履行村民义务的，不应享有相应的权利，判决驳回原告的诉讼请求。

与此同时，应向“出嫁女”讲解法律和政策，使其认识到单凭借户口是不能享有村民待遇的，避免她们不断上访；如果“村规民约”的内容违反宪法和法律规定，且“出嫁女”的诉讼请求符合事实和法律依据时，不能因为部分村干部和其他村民有抵触情绪而随意迁就，或久拖不办，应尽快依法作出支持“出嫁女”诉讼请求的判决，依法保护其合法权益。

（3）注意兼顾法律效果和社会效果。

鉴于“出嫁女”与村委会之间关系的特殊情况，单纯通过诉讼途径往往不能彻底解决这类纠纷。

例如法院在判决村委会的某个具体行为
违法的同时，却不能直接宣告村委会据以作出违法行为的村规民约无效。

而违法的村规民约不被法院最终宣告无效，如果政府部门监督不力，它必然对其它村民的权利造成潜在的威胁，对未来的“出嫁女”合法权益的保障极为不利。

这些客观情况要求法院应避免为办案而办案，在审理此类案件时一并解决确认之诉和给付之诉，可在判决的说理部分确认原告“出嫁女”享有村民或社员资格或者村规民约违反宪法和法律的规定而无效，从而得出被告村委会以它作为依据剥夺“出嫁女”的权益违法的结论，并援引民法、行政法等普通法，判决被告村委会承担履行分配财产、赔偿损失等民事责任或相应的行政责任。

当原告的宪法基本权利受到侵害而没有普通法的具体规定时，可援引《宪法》条文，确认被告行为违反宪法的规定而无效，造成原告实际损害的，同时判决被告承担相应的民事赔偿责任。

[10]当“出嫁女”胜诉并进入执行阶段后，执行人员还应多做劝说和解工作，慎用强制执行，避免酿成新的矛盾和冲突。

通过审理典型案例以案说法，达到办案一件，影响一片，实现法律效果和社会效果的统一。

六、对相关制度改革的几点设想
要从根本上解决“出嫁女”权益纠纷，我们认为应从制度方面大但改革。

（一）实行社员名册登记制度。

专门就社员的民事权利方面的问题进行名册登记管理，规定凡是登记在册的社员应
享有同等的权利和承担相对应的义务。

户口管理是公安机关的职权，社员登记制度与户口管理又有密切联系，但社员登记与户口登记应有区别，不再沿袭以往以农户或者家庭为单位，应以单个社员登记，避免与户口管理制度相冲突。

社员登记制度的内容包括社员资格取得制度和社员退出制度两个方面。

1、社员资格取得制度。

社员资格取得即指农村集体经济组织成员的准入。

其主要内容是社员注册登记。

取得社员资格的条件，不得违反宪法和法律规定的平等原则，而应同等对待，一视同仁。

如原村民及其所生子女应自然取得成员资格。

非原村民的迁入，如通过合法婚姻关系而随迁的妇女和入赘女婿，除非村民会议决定无条件给予社员资格，否则一般不能以户口迁入而自然取得社员资格。

她（他）们可通过向农村集体经济组织履行一定的义务，并经村民会议决定同意，经登记入册后方可取得社员资格。

2、社员退出制度。

社员资格退出即社员资格的消灭，是指享有农村社区社员资格的主体退社。

社员退社主要内容包括社员资格注销登记和办理相关财产转移手续。

根据各地经济发展水平不同，退出方式可分为如下两种情况：
①经济较发达的地区，应采用法定退出方式。

因这些地区和农村土地大量被征用，耕地面积明显减少或已没有，土地已不再具有社会保障功能，实际上已不属于传统意义上的。