我国城市化中的水资源问题——访住房和城乡建设部副部长仇保兴

我国城市化中的水资源问题——访住房和城乡建设部副部长仇保兴
作者：凤鸣
来源：《中国房地产业》 2011年第5期
本刊记者凤鸣
在相当长的时间里，水被看作是“取之不尽、用之不竭”的。

尽管目前越来越多的中国人
不再这样看了，但水危机却早已悄然来临。

为了让读者系统了解我国的水资源现状、用水环境
以及水专项“十二五”计划的问题，本刊记者走访了国家水专项管理办公室主任、住房和城乡
建设部副部长仇保兴。

我国水资源现状
本刊记者：众所周知，我国淡水资源在世界上的排名是第六位，但是人均占有的淡水资源
却很少，请您具体介绍一下我国的淡水资源以及它的利用现状。

仇保兴：水资源短缺和水污染加剧是当前影响中国可持续发展的主要因素之一。

中国拥有
的淡水资源总量低于巴西、俄罗斯、加拿大、美国和印度尼西亚，居世界第6位，绝对量虽算
丰富，但由于人口庞大，人均水资源占有量大大低于世界平均水平，仅列世界第八十几位，约
为2200立方米，只有世界人均水平的四分之一，被列为全球水资源最为稀缺的13个国家之一。

中国有29％的人正在饮用不良水，其中7000万人正在饮用高氟水。

另外，中国水资源分布十
分不均，华北地区人口占全国的三分之一，而水资源只占全国的百分之六。

西南地区人口占全
国的五分之一，但是水资源占有量却有百分之四十六。

水资源差距最大的省份，西藏与天津相比，人均水资源占有量的差距是一万倍。

每年因缺水而造成的经济损失达100多亿元，因水污
染而造成的经济损失达400多亿元。

而且，随着人口和经济的继续高速增长，这一数字每年还
会递减。

即便按目前的正常需要和不超采地下水，正常年份全国缺水量将近400亿立方米，农村有3.2亿人饮水不安全，400余座城市供水不足，严重缺水的有110座。

中国现在属于轻度缺水国家，目前的缺水现象只是水资源危机的“黄色信号”，更大的危机还在后头。

到2030年，中国人口达到16亿峰值时，人均水资源占有量将只有1700立方米，接近世界公认的“缺水警戒线”。

在农业用水效率方面，中国平均单方灌溉水粮食产量约为1公斤，而世界上先进水平的国
家（如HYPERLINK以色列）平均单方灌溉水粮食产量达到2.5-3.0公斤。

目前中国大部分地区
仍然采取传统的大水漫灌方式，灌溉水有效利用系数仅为0.45左右，农业节水灌溉面积占有效灌溉面积的35%，可一些发达国家节水灌溉面积比例都达到了80%以上。

中国工业用水效率，尤其是水重复利用和再生利用程度也比较低。

中国万元GDP 用水量为399立方米，约为世界平均水平的4倍，是美国等先进国家的8倍；中国万元工业增加值用水
量为196立方米，工业用水重复利用率约为60%-65%，而国外发达国家万元工业增加值用水量
一般在50立方米以下，工业用水重复利用率一般在80%-85%以上。

当前一些地区对节水工作的重要性、紧迫性缺乏清醒的认识，不顾自身的水资源条件，盲
目发展高耗水、高污染项目。

一些缺水城市热衷于建设大草坪和耗水量大的水景观光点，有的
城市甚至认为开展节水活动会影响投资环境，把低水价作为招商引资的优惠条件。

而有些水资
源相对比较丰富的地区，又没有充分重视节水问题，缺乏居安思危的意识。

简而言之，我国是以全世界7%的耕地、7%的淡水资源来支撑占全球总人口21%的中国人的
生存、发展需要。

而且水资源的空间分布极不平均，58%的水资源分布在其人口仅占全国人口
1/3的西南部。

复种指数比较高的优质耕地恰恰位于城市化快速发展的地区，水资源短缺的地
方恰恰是人口最密集的地方，而水资源丰富的西南部人口又比较稀少。

北方地区40%以上的河
流为季节性河流，因地表水严重污染，绝大部分自然河道的水生态严重衰退，气候变暖的总趋
势将使水资源更为稀缺，这对我国未来农作物产量的影响将是巨大的。

正是这样一种地理环境
迫使我国要建设资源节约型、环境友好型社会，只有这样我们才能应对气候变化的挑战，才能
顺利进入生态文明时代。

我国城市水环境存在四大问题
本刊记者：据了解，在我国662个城市中，正常年份就有300多个城市供水不足，严重缺
水的有110个。

在32个百万人口以上的特大城市中，有30个长期受缺水困扰。

全国流经城市
的河段90％左右受到污染。

请您总结性说一下我国城市水资源的问题。

仇保兴：我们国家的水资源，总的来说是偏少的。

在全球范围内，我们属于缺水的国家。

也就是说，中国用全球7%的水资源养活了占全球21%的人口。

我们的问题是，一方面受资源性
的缺水影响，另一方面又将水源严重污染；我国每年没有处理的水的排放量是2000亿吨，2000亿吨的污水排放量造成了90%流经城市的河道受到污染，75%的湖泊富营养化。

仇保兴说，此问
题越来越严重了。

所以在南方地区，资源不缺水，但是水质性缺水。

全国城市的水形势是基本恶化，局部好转。

我国城市水环境存在四大问题：
一是城市水污染相当严重，城市水域受污染率高达90％以上，不少城市供水水源受到威胁。

全国城市每年约有200亿立方米工业废水和生活污水未经处理就直接排入河湖中，还有大量未
达标处理的废水被偷排、漏排，不少地方“有河皆干、有水皆污、湿地消失、地下水枯竭”。

二是城市水污染治理仍然滞后。

污水处理设施的改造建设仍然滞后于城镇化进程，管网不
配套，运行效率不高，超过一半以上的城镇污水直接排放。

全国还有两百多个城市没有建成污
水处理厂，至少有30多个城市50多座污水处理厂运行负荷不足30％，甚至没有运行。

城市垃
圾无害化处理不达标也加剧了水污染。

三是水污染事故频繁发生。

不少化工、石化等重污染企业建在大江大河沿岸、城市饮用水
源地附近和人口密集区。

四是城市水资源开发利用程度过高。

淮河、辽河水资源开发利用率超过60％，海河超过90％，明显超出国际上30％--40％的水生态警戒线。

部分城市由于地下水长期超采，还引发了
地面下沉、管网漏损率增加等问题。

此外，城市供水安全存在隐患、城市用水效率偏低（城镇供水管网漏失率在20％左右，每
年损失的自来水近100亿立方米，高于南水北调中线的输水量）、城市防洪减灾压力较大、城
市水生态系统退化严重、管理体制机制不完善，都是改变我国城市水环境所必需面对的问题。

各级建设部门所做的工作
本刊记者：在我国城市用水需求与水资源供给矛盾增长的情况下，水安全和水环境面临严
峻的挑战的当前，建设部和地方建设部门有什么举措来应对？
仇保兴：保障城镇供水安全，净化城市水环境，是实现我国经济社会可持续发展、提高广
大人民群众生活质量和健康水平的重要基础。

住房和城乡建设部拟在以下几个方面开展行动。

一是推广建筑和住宅小区雨水收集、中水回用设施建设，加快创建节水型城市的步伐。

二
是认真执行《城市供水水质标准》，保障城镇供水质量。

三是加强城市水环境资源的城乡规划
管制，确保饮用水水源的安全。

四是加快推进城镇供水、污水处理市场化进程和监管体系的建
立与完善。

五是推行区域水业发展规划，统筹解决城乡供水与污水处理设施建设。

六是创立城
镇地下管网达标体系，减少水漏失率和提高污水收集管网配套率，尽快提高城镇污水处理率。

七是加快实施城镇垃圾处理工程，提高无害化处理水平，减少对地下水源的污染。

八是加强国
际间的合作与交流，学习借鉴国外的成功经验和先进技术，来提高我国城镇水行业的自主创新
能力，实现跨越式发展。

近年来，各级建设部门按照党中央和国务院的要求，在推动创建节水型城市，加快污水处
理设施建设，保障城镇供水安全方面也开展了大量工作：
一是建立了比较完善的法规体系和标准规范体系，形成了相互配套的科研、设计、污水治理、节水、中水回用、水质监督检测等100多项标准和技术规范，保证了城市经济社会发展的
需要。

二是加大了推动城市节水工作的力度，强化了以计划用水和定额管理相结合的节水管理制度，加快了城市供水管网改造和推广节水型器具，加强了城镇规划管理，统筹城市供水、节水、污水处理和再生利用设施建设。

开展了创建节水型企业和节水型城市活动，推进企业和城市提
高用水效率。

至今为止，共有18个城市率先获得了全国节水型城市的称号。

三是按照建立循环经济的要求，加快了城市污水处理设施和配套管网的建设速度，使全国
城市污水处理率从2000年的33.15％提高到2004年底的45.67％。

污水再生利用也取得了可喜的成绩；推进了城市供水和污水处理等行业市场化改革，建立了开放市场、特许经营、政府监管、优化服务等方面的改革规范，保证了这项改革的顺利进行。

重视污水再生利用
本刊记者：水资源污染的加剧和供水水质标准的提高，使传统的水处理技术难以处理掉原
水中的一些有毒有害物质；而供水企业经营主体的多元化和市场竞争机制的建立，又增加了政
府部门对城镇水业市场的临管难度，同时，自建设施供水和二次供水管理薄弱，也影响了供水
安全。

对此您有什么看法和建议？
仇保兴：在面临水资源危机的时刻，我们应当更加清醒地认识到，加强水资源保护、实现
水的可持续利用，是保障和支持城市可持续发展的必然选择，是实现可持续发展战略的重要举措。

打造健康的城镇水环境已成为当务之急。

健康的城镇水环境，是提升城镇功能和竞争力，
改善人居环境和投资环境，实现城镇可持续发展的前提和基础，是实现我国城镇化健康发展的
必要条件。

首先，应打造健康的水循环利用方式，将传统的“资源-产品-废水达标排放”的单向式直
线用水过程，向“资源-产品-废水处理达标再生利用”的反馈式循环用水过程转变，实现水资
源的可持续利用。

其次，打造健康的水生活。

他说，要构建城镇和谐水系，即在城镇水系的保护和治理过程中，要执行整体与生态最优原则，要综合考虑水生态、水景观、给水、排水、污水处理等各种
功能的有机结合，同时，要形成城镇水系统的良性循环。

再次，再打造健康的排水体系。

现代城镇由于实行了许多错误的建设方式，使排水、防洪
性能越来越退化，城镇水系也变得越来越脆弱，如宽马路、硬铺装的大广场、停车场，城市不
透水的硬化铺装所占的面积越来越大，再加上近日大行其道的城镇河道、沟渠等的硬质砌底和
护坡，造成了雨水无法下渗和积蓄，排水径流量逐步上升。

因此必须纠正这些错误的建设行为，维护水生态系统的自适应调节能力。

需要注意的是，污水再生利用是解决我国水资源问题的重要途径，必须重视起来。

住房和城乡建设部对此提出了以下建议：
一、推行污水再生利用是缓解我国城市水资源短缺的重要措施；
二、我国城市污水再生利用日益受到重视，但总体进展缓慢，存在问题较多；
在推进污水资源化过程中面临着许多困难和问题，主要是：
1、污水处理率低，管网不配套，污水再生利用缺乏必要的条件；
2、水价形成机制不合理，污水再生利用缺乏必要的市场环境；
3、对水资源的忧患意识和再生利用认识不足，污水再生利用缺乏相应的鼓励和扶持政策；
另外，受传统观念影响，加之对污水再生利用的宣传力度不够，公众对再生水的认识和接
受程度还比较低，一定程度上影响了污水再生利用工作的推进。

三、推动城市污水再生利用进程的任务和措施；
1、统筹规划，协调发展，合理配置水资源；
2、积极吸引多元化投资主体，充分利用价格杠杆，促进污水再生利用；
实施污水再生利用，要充分满足水质标准的要求，在技术标准规范的指导下，对各种先进、经济、适用的技术进行技术综合与集成，采用适宜的技术路线和工艺方案，以满足所设定的水
质水量再生与资源化目标。

目前污水处理及再生仍缺乏系统完善的政策和标准体系，特别是不
同用水对象的政策规定、不同用水要求的水质标准，我们要抓紧研究建立各类用途再生水的水
质标准体系，逐步制定和完善相关技术规范和配套政策，确保城市污水再生利用健康有序地推进。

关于水专项“十二五”实施计划
本刊记者：2009年12月28日，“水体污染控制与治理”科技重大专项“十二五”实施计
划编制启动。

作为水专项管理办公室主任，您对水专项“十二五”实施计划有什么深刻认识？
仇保兴：水专项“十二五”实施计划编制一定要紧紧把握国家战略目标和水环境安全问题
两个导向，充分发挥地方政府和企业及行业在水专项实施中的积极性，强化水专项成果的产业化。

水专项要从国家战略需求出发，把握目标导向。

要以解决关系国家全局和长远发展的水环境、水安全和水生态相关的基础性、战略性、前瞻性重大科技目标为着力点，立足于应对全球
气候变化和实现国家节能减排总体目标的紧迫需求，深入研究水专项“十二五”实施的指导思想、目标需求和战略重点。

同时，要认真总结水专项“十一五”实施的经验教训，把握问题导向。

“十一五”水专项一定程度上存在任务设置“小、散、全”，研究内容与地方需求脱节，
技术研发未能为重大治污工程提供有效支撑等问题。

水专项“十二五”实施计划编制一定要以
科学的态度正视这些问题并切实解决好。

项目任务设计要选择那些问题突出、又具有全局性的
区域开展研究和示范。

示范地要选择地方政府积极性高、主动配合的城市或地区，优先考虑
“十一五”期间表现好、真正有科研实力的科研单位。

水专项“十二五”实施计划编制提出强化流域层次系统设计的思路。

流域是总龙头，但目
前我国流域的责任主体并不明确，流域机构和科研单位缺乏实质上的权威和实施能力。

因此，
流域管理要从点到面，注重流域内重点城市和城市间的协同和综合示范，要抓住主要矛盾，着
力解决水专项目标实现的重点问题。

水专项区别于其他专项的最大特点在于，要取得实施效果，必须将落实地方责任与产学研
结合。

一是要充分调动地方政府的积极性，明确地方政府在水专项组织实施中的责任主体地位，将水专项的目标任务同地方治污的目标任务紧密结合。

同时要加强管理和协调，避免地方政府
把水专项变成地方形象工程。

二是要发挥企业和水行业的整体作用，注重产业化开发。

企业在
市场中的主体作用非常突出，一定要充分注重水专项实施与创新型企业培育相结合，培育一批
具有创新能力和核心竞争力的大型企业，改变当前水处理设备长期依赖进口的局面。

同时要分
清政府与企业的责任，政府主要负责解决垄断性强、社会性明确、风险性高的行业问题，把那
些产业化程度比较高的任务交给企业和市场来完成。

开放的中国水务市场
本刊记者：针对您刚才所说的把产业化程度比较高的水专项任务交给企业和市场来完成，
我国的水务市场总体状况是怎样的？
仇保兴：中国水务市场要一万亿以上的投资。

因为在这个时候是中国城市化最快的时候，
中国还要在这个时候还老账，要节水，加速水污染的处理，同时也要促进水的循环利用。

所以，这个时候是中国水务市场投资的高峰时期，对于很多企业来说是一个很好的投资机会。

以“十一五”期间水专项投资为例，“十一五”期间城镇的污水处理，以及再生利用设施
建设规划，新增加的投资额就有3300多亿元人民币。

同时，随着城市的建设和老城区的改造，我们要大批地更新原来陈旧的管网，以及污水管网雨污分流的改造，这需要500亿元以上的投资。

为了解决北方水资源短缺的问题，南水北调，光是中线、东线就需要3200亿元人民币的投资。

如果我们再加上水的安全体系的建设，海水的淡化以及相应的水工程的建设，“十二五”
期间中国水务市场需要的投资超过一万亿人民币。

城市的水务，包括供水、污水处理、中水回用，现在已经有很多外资企业，比如说法国的
威立雅、苏伊士，这些巨型的水务集团在中国都获得了很好的经营成果，这证明中国的水务市
场是开放的。

中国水务市场继续开放，欢迎世界各国的企业到中国来投资。