【精品】集体林权制度改革之林权流转

集体林权制度改革之
林权流转
集体林权制度改革之林权流转
——以临安市岛石镇仁里村山核桃林实地调查为例
浙江周苏临律师事务所周苏临、刘应梅
【摘要】当前集体林权制度改革实质上是在保障现有土地产权制度不变的前提下, 提高林地的可交易性和可流动性, 促进林权流转, 实现资源的优化配置, 是林权制度改革后的次生制度创新方向。

本文从林权流转的动因、林权流转的保障及依据等方面进行论述，用全新的商业模式创设了林权流转的公司化运作及资本运营方案，剖析了林权置换股权的难点及相应对策，探索出一条中国林业产业发展的有效途径和崭新模式。

【关键词】集体林权林权流转公司化运作资本运营
一、临安市岛石镇仁里村山核桃林及流转情况
仁里村位于临安市岛石镇的西北部，2007年由仁里、大坦、直川三个自然村合并而成，面积15.13平方公里，耕地面积1142.27亩，林地面积19203亩，30个村民小组，1132户，总人口2862人，人均耕地面积0.4亩，人均林地面积6.7亩。

山核桃是仁里村的支柱产业，2012年，仁里村山核桃产量385000 kg，以70元/kg计算，产值达2695万元。

全村人均山核桃收入9416元，是名符其实的“中国山核桃第一村”。

仁里村党总支班子成员有5人，村委会成员有5人，村民小组长有30人，村民代表有56人。

2012年6月3日，仁里村两委会在村委会办公室召开座谈会，会议由村长纪汉林主持，应到10人，实到8人。

会议主要探讨今后农村的发展趋
势、山核桃产业规模化、把本村村民山核桃林集中起来由股份公司统一经营管理里等问题。

2012年7月15日，仁里村召开村民代表会议，会议由党总支书记周胜祥主持，应到人数56人，实到人数48人。

会议主要议题是仁里村深化林权改革暨山核桃产业公司化经营动员大会。

通过讨论，村民代表形成如下表决：第一，同意由村组织成立仁里村山核桃产业发展有限公司；第二，同意村民用山核桃林权证入股，年终根据公司经营实际按林权证的面积股份分红；第三，同意上海公司和杭州新东林食品有限公司以现金入股控股推进公司化经营。

44名村民代表签名表示同意以上审议决定。

2012年10月9日，仁里村两委会再次召开会议，商讨新东林公司和仁里村林权转股权有关事宜，具体内容包括股权比例如何分配、如何设立董事会、如何与新东林公司签订协议等。

2013年5月6日，岛石镇人民政府就仁里村山核桃产业规模化发展召开协调会，参会方包括岛石镇书记，仁里村村长，新东林经理，以及其他热衷于林权深化改革的社会人士。

同年5月8日，仁里村两委会讨论通过与新东林的山核桃林基地合作框架协议，合作框架协议分为山核桃产业化的合作背景、合作原则，林权入股操作步骤、专业合作社及成立公司的运作方式等。

二、林权流转的原因分析
（一）农户愿意林权流转的直接动因
本文所称的林权流转，是指林权权利人将林地的承包经营权、林木的所有权或者林木的使用权，依法转移给他人的行为。

2013年3月，笔者运用调查问卷与个案访谈的方法，发放了250份调查问卷，走访了5个家庭。

问卷调查根据村民小组名单，按序号择五及五的倍数选定问卷家庭。

走访访谈主要根据村干部的介绍，选定具有典型性代表的农户。

发放的250份调查问卷中，回收问卷80份。

问卷回收率较低的原因主要是时间紧和宣传力度不够所造成。

回收问卷中 37户农户愿意林权在一定条件下流转，占比为46.25%，36户愿意维持现状，占比为45%，6户直接不同意林权入股流转。

走访访谈的5个家庭均愿意林权流转。

通过数据分析与走访，农户愿意林权流转的主要原因有：
1.家庭联产承包责任制实施于1983年，至今已经三十年了，当年的老人，现已作古；当年的中年，现已年老；当年的青年，现已五六十岁，正是从事山核桃产业的中坚力量和主力军。

同时，1983年正是中国实施计划生育的时候，之后出生的年轻人基本都是独生子女。

现在从事山核桃管理的中流砥柱五至十年后将因年老而无法从事山核桃生产，年轻一代多数在外工作，连山核桃采摘都不会，或者不愿意，更不用说山核桃的生产经营。

山核桃成熟季节村里多数雇邻近的安徽人采摘，但近几年邻近的安徽地区自己也种了很多山核桃，农村劳动力严重缺乏。

当这批具有丰富林业生产经验的中坚力量无力管理山核桃时，山核桃生产经营的接班人严重匮乏，这是他们最担忧的事情，也是他们愿意林权深化改革最直接最简单的动因。

2.山核桃树树体高大，树干光滑、修长、树枝较脆易断，且普遍生长在陡峭山坡，原始落后的人工上树挥杆敲打采收方式存在较大安全隐患，若发生伤亡事故，对以山核桃为主要收入来源的小农家庭而言就是一场灾难。

由此可见，农民是天生的务实主义者，农户林权流转的主要动因归根结底是从经济因素考虑，较少涉及山林生态功能等其他因素。

（二）仁里山核桃面临诸多挑战
仁里山核桃虽是临安市的名优特果，近年来发展迅速，但产业发展存在较多问题，可持续发展面临巨大挑战。

1.生态压力
仁里村整个山林全部是核桃树, 原有的竹林、茶叶和其他树木都被核桃树替代, 能开发的荒山也都被充分利用了,甚至自家旱地、水田也种上了山核桃，大面积的
纯林使得林地的生态平衡系统日益遭到破坏。

长期施用除草剂，使山核桃林下植被锐减，地表裸露，水土流失，出现了石漠化现象。

放眼望去，裸露的树根及光秃秃的山头触目惊心，给后代子孙留下无穷的隐患。

2.技术粗放
盲目追求经济利益，山核桃树栽种密集，科技应用水平低，培训服务与信息咨询不到位，林区基础设施缺乏，山核桃林技术处于粗放状态，产量不高不稳，大小年差异较大。

3.市场因素
加工企业规模偏小，带动幅射能力弱，行业内部缺乏规范，低价倾销、无序竞争现象时有发生；产品市场开拓力度小，销售途径有限，销售方式落后；随着山核
桃投产面积和产量的迅速增长，以及美国薄壳山核桃、安徽山核桃等品种对市场的冲击，山核桃难卖问题逐渐显现。

（三）林权流转弥补家庭联产承包责任制深层缺陷
家庭联产承包责任制是建国后最有效率的林地制度安排。

家庭承包制下的产权安排解决了劳动的搭便车和监督问题,极大的调动了农户的生产积极性。

随着社会和经济的发展, 家庭联产承包责任制在运行过程中逐渐暴露其缺陷和不足。

林地均分到户,“一山多主、一主多山”现象很多，导致了林地的细碎化,不符合林地的规模经营；分散的农户难以回避或预测市场风险, 易盲目跟风, 导致山核桃林的生产经营处于一种不稳定的状态；小规模林地有碍于林业现代化、产业化和城乡一体化的实现和现代林业技术的推广应用；过小的林地给农民的只是一种生存保障,不能保障农民致富。

为了克服这些缺陷和不足, 寻求一种制度能将家庭联产承包责任制与林地资源的市场化配置机制对接起来。

林权市场化流转正是这样一种制度安排, 它在没有脱离家庭联产承包责任制这个合理内核的基础上引入市场机制, 实现了家庭联产承包责任制与林地资源市场化配置机制的有机结合, 真正意义上弥补了家庭联产承包责任制的深层缺陷。

通过林权流将仁里村分散在千家万户的林地向生产经营能力更强、水平更高的新型经济组织集聚，产生更大的社会和经济效益，同时也使更多的林农从山林的生产经营中解脱出来，从事其他产业、行业。

这是林业向集约化、规模化经营的必由之路。

对于广大农户而言, 它具有类似当年家庭联产承包责任制的重大意义和深远影响。

（四）林权流转顺应时代发展潮流
自新中国成立以来, 集体林权制度前后经过五次大的调整, 即五次林权制度改革, 相应的林权流转政策也在不断调整。

第一次改革发生在土改时期（1950-1953年）, 山林被分配给了农民, 山林所有者可自由处置和流转林地。

第二次改革以合作化时期（1953-1957年）, 鼓励山林入社, 成片林地的林权折价入社, 实现合作社集体所有, 自留山上的林木及四旁树仍归个人所有, 林权流转受到限制。

第三次改革发生在人民公社时期（1957-1980年）,绝大多数林权并入了人民公社, 农民的自留山被没收, 林权只有国家所有和集体所有两种形式, 此时林权自由流转不可能发生。

第四次改革是林业“三定”改革时期（1980-1998年），其内容是“稳定山权林权, 划定自留山、确定林业生产承包责任制“的集体林改革, 农民重新配置了自留山,承包了责任山。

山林可以进行流转。

第五次集体林权全面改革时期（2003年开始至今）,在历次林权改革基础上, 南方重点集体林区开展了以“明晰所有权、放活经营权、落实处置权、确保收益权“为主要内容的林权改革,林权鼓励流转。

2008年9月30日,胡锦涛视察安徽农村改革发展的情况时, 强调以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是党的农村政策的基石, 不仅现有土地承包关系要保持稳定并长久不变, 还要赋予农民更加充分而保障的土地承包经营权。

同时, 要根据农民的意愿, 允许农民以多种形式流转土地承包经营权, 发展适度规模经营。

在保持家庭承包制框架不变的条件下, 推动林地适度流转, 提高林地的经营效率, 成为林权制度改革的重要配套措施。

集体林权流转是社会主义市场经济发展的客观必然，是群众自发的一种创举，已成为现实并大量存在，并呈现发展趋势，对现代林业发展起到极大的推动作用，不仅弥补了家庭联产承包责任制的缺陷，也顺应了时代发展的潮流。

（五）林权流转具有法律依据及政策保障
为保障林权流转的顺利进行，笔者对林权流转的有关的法律和政策进行了收集，这些法律和政策对林权流转具有现实指导意义，也是现阶段林权流转的保障和依据。

1.法律依据
《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、浙江省实施《中华人民共和国农村土地承包法》办法、《浙江省林权流转和抵押管理办法》等法律、法规、地方规章均对林权流转或土地承包经营权流转作出了规定。

2.政策保障
《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》、《中共浙江省委浙江省人民政府关于进一步深化集体林权制度改革的若干意见》、《浙江省农业厅关于加快推进农业现代化三年行动计划》等文件均对林权或土地承包经营权通过转让等方式向专业大户、家庭农场、农民专业合作社等新型经营主体流转，以及大力推广“龙头企业+专业合作组织+基地+农户”等经营方式，提出了迫切的要求。

通过资源市场化优化配置，构建产业化组织体系，激活农业生产要素。

3.通过对以上法律依据及政策保障进行解读，至少可以提炼出四个结论：
第一，林权的权能之一林地承包经营权可以流转。

第二，通过转让方式取得的林地承包经营权，可以采取转让的方式再流转。

第三，国家鼓励农业由分散型向集约型、规模化、产业化方向发展。

第四，浙江省坚持改革作为破解农业现代化制约瓶颈，实行面上改革创新与点上改革试验相结合，推进农村改革试验区建设。

三、林权流转的商业模式构建——公司化运作及资本运营
响应国家号召，以深化林权改革为突破口，构建全新的商业模式，以仁里山核桃林和林地权证为资本，折价入股，将林权置换为公司的股权，使农户变为股东。

（一）公司化运作的组建思路与具体步骤
1.组建思路
首先，农户以林权入股专业合作社；其次，专业合作社再以林权置换公司股权；最后，通过资本运作，将林权流入资本市场评估，实现上市，盘活农业生产要素。

2.具体步骤
（1）成立工作领导小组，成员为镇、村两级领导；同时，成立工作委员会，成员以组长和村民代表为骨干。

（2）印发宣传资料，举行多种形式的宣传会。

（3）分发入社申请，指导和帮助村民自愿正确填写（包括林权抵押情况和贴息情况）。

村民在提交申请的同时，应当提交林权证的复印件。

提交申请后，村民应归还林权抵押贷款，办理抵押注销登记。

工作委员会应当及时汇总，视汇总情况做个别村民的工作。

（4）召开村民代表大会，形成决议，决议内容为：同意村民将林地流转至合作社，同意将合作社的林地流转至公司。

（5）召开合作社设立大会，通过合作社章程，产生理事长、理事、成员代表。

设立大会可以按大组分别召开。

（6）合作社办理工商登记。

（7）合作社和社员签订流转协议、返租协议，社员提交无抵押的林权证。

（8）投资方成立公司（此时合作社非股东），村委会同时委托有关单位测绘入社林地的实际面积，确定集体林权的份额。

（9）申报资料，专业合作社取得林权证。

（10）投资方与专业合作社签订合同，专业合作社以全部林权置换公司30%的股权，办理工商变更登记，同时签订流转协议，将合作社的全部林权流转至公司，上交林权证并申报重新发证。

（11）合作社发放社员证，公司鉴证。

同时，公司确认返租农户相关信息。

上述步骤仅是对具体操作的粗略规划，实际操作中应当视情况予以调整。

（二）成立专业合作社的必要性
1、设立专业合作社的直接目的是通过与农户进行林权流转，取得林权证，并将全部林权用于置换公司股权，取得公司股东资格。

2、专业合作社作为公司的股东，主要职能是服务社员，分配公司利润以及公司与农户之间的分成比例。

3、专业合作社既解决了公司股东过多的问题，同时也实现了当地人治理当地人的管理方式。

（三）进入资本市场融资的必要性
没有金融强大的支撑, 任何事业的发展都是空话, 何况林业这种发展周期长和回报率慢的产业。

利用资本市场为林业发展提供有效的融资服务，是中国林业产业发展的一种有效途径和崭新模式。

理论上讲，仁里村总林地面积为19203亩，除去3700亩公益林，有15000余亩林权可以进入公司，每亩按10万元评估，仁里村山核桃林进入资本市场后的价值高达15亿元，这些资金足够解决仁里山核桃目前遇到的瓶颈了。

（四）公司化运作的核心—保障村民利益不受损失
1.坚持自愿原则，包括村民入社自愿和返租自愿，村民依法享有是否入社，以及入社后是否返租的的决定权，任何单位和个人不得将自己的意志强加给村民，也不得非法干预。

2.不低于市场价收购基地范围内产出的山核桃，社员的山核桃收入不低于前三年的平均水平。

3.公司以提供保证或林权抵押取得综合授信等方式，保障村民林权抵押贷款额度和贴息不受影响。

4.公司成立后，如出现亏损，专业合作社（实际上就是村民）五年内不承担亏损，投资方应在每个会计年底后一个月内用现金的形式全额弥补亏损。

5.保障林权的安全，公司可以以林权抵押的方式获取贷款，但该抵押主要是为获取公司自身经营所必需的流动资金和为社员获取贷款办理的综合授信，其他用途必须经公司董事会全票同意。

公司不为第三人提供林权抵押担保。

通过对公司林权抵押担保的严格限制，解除了村民对公司“捞一把走人”的顾虑。

6.认为自己目前还有能力从事山核桃生产经营的农户，林权流转进入公司后，可以返租。

确定返租范围时，尊重历史和现状，依据谁投资、谁收益的原则，以实际控制面积为依据。

对于返租农户而言，现有利益不受任何影响，只是多了公司股权这一块利益，虽不参与效益工资分配，但仍享受公司利润分配的权利。

7.对林权置换的股权，设置限制交易条件，防止农民失地失权。

（五）投资方利益及公司利益的保障
1. 进入公司的林权必须是完整的、没有任何权利负担的；完整权利包括林地使用权、林木所有权和林木使用权人；取得形式为转让取得，年限为70年（或剩余年限）。

2、投资方持股比例为70%，必要时，公司可根据实际情况引入资金实力较强的其他单位入股，但股权转让仅限于投资方的70%。

3、以效益工资的方式分配公司与农户之间采摘的山核桃，效益工资的发放以村民实际控制面积为依据。

分成制方式大大影响公司的评估价值，阻碍公司资本运作，而采用效益工资的方式不仅不影响林权的评估，还能计入公司成本，稀释利润，减少税收。

四、林权流转的目标——实现山核桃产业转型升级
公司化运作最大的优势是公司拥有专业的团队和核心的科技，这是未来山核桃产业建设的一支强大主力军，公司以“龙头企业+专业合作组织+基地+农户”为经营方式，实现基地山核桃产业向精品、精致、精准方向可持续发展，建设成中国林权改革第一示范基地。

（一）引入林业资金的投入，这是实现仁里山核桃林发展的第一启动力。

林业资金投入直接影响着林业经济的发展速度、发展方向、内部结构,以及林业资源的开发利用和保护等。

（二）以规划为目标，发挥基地的区域资源优势，实行专业化、规模化、标准化生产，打造“第一车间”，夯实产业化发展基础。

（三）确保山核桃产量不受影响的前提下，建立集生物多样性保护、生物病虫害防治、生态修复等技术于一体的无公害山核桃基地。

（四）要严格按照标准化进行培育管理，逐步做到测土、配方施肥，有机肥、生物肥、一般化肥合理搭配，实行生态化生产。

（五）采用自然脱落法，避免上树用竹竿打，规定时间在地上捡收，减少危险性。

（六）以临安优越的生态条件为前提，积极开展无公害、绿色和有机山核桃食品认证工作，打响全国生态示范区森林食品品牌。

（七）强化市场营销创新机制，大力实施名牌战略。

不断探索山核桃的营销方式，积极运用电子商务、超市、连锁、配送、代理等现代营销方式，扩大山核桃销售渠道。

（八）推进山核桃精深加工，延长产业链，提高山核桃加工制品的科技含量和附加值。

（九）充分利用山核桃林下土地资源和林荫优势从事林下种植、养殖等立体复合生产经营，发展循环林下经济，开辟公司增收渠道，实现山顶戴帽，山腰披带、山脚穿鞋的生态与农民致富的共赢。

五、林权置换股权的难点及对策
（一）林权证面积与实际面积差异问题
根据笔者的调查，仁里村集体所有的林地初始取得（82年森林资源调查）总面积为19203亩，其中大坦组为6112亩，直川组为4247亩，仁里组为8844亩。

2012年临安市人民政府颁发了新林权证，新林权证主要包括两类情况，第一类是旧证换新证，林权证只是在形式上有变化，实质性内容不变；第二类是补证，即以前没有林权证，农户通过自己申请，提交与村委会签订的书面承包合同，证明对林地有实际承包经营权而补发的林权证。

经笔者多次到岛石镇林管站、临安市林
业局查证，仁里村大坦组有登记的林权面积为1979.39亩，直川组有登记的林权面积为1260.151亩，仁里组有登记的林权面积为2923.05亩，合计为6162.591亩。

1.据初步调查，19203亩山林中，有3700余亩是公益林。

公益林对生态安全、生物多样性保护和经济社会可持续发展具有重要作用，从理论上讲是不能开发利用的，因此取得经济林承包经营权证具有相当的难度。

2.家庭承包责任形式取得的发证面积和两委会声称的责任山面积（15000余亩）有巨大差异。

临安市林业局统计数据以发放的新证为基础和依据，除了少部分农户未换证致使林业局无相应记录、林业局可能存在的统计遗漏以外，造成所有农户林权证上记载的总面积远远少于15000亩的主要原因在于林权证上的面积本身就少于实际山林面积。

山林面积测量是个复杂的系统工程，在实际生产中各家各户的山林以历史沿用的东南西北四界方位为准，即使村民发生纠纷，也是以该四界方位为定纷止争的唯一依据，至于究竟多少面积对农户而言没有任何意义。

在向林业主管部门申请林权证时，申请书是农户自己填写，出于多种原因考虑，农户在填写林权证面积时往往少于实际面积。

即使仁里村所有农户的林权证均无一遗漏，林权证上记载的林权面积也不可能达到15000亩。

3.仁里村山核桃林地实际面积超过林权证上的汇总面积还包括两种情况：一种是村集体所有，他人向村集体承包（一般承包）经营但未办理任何权证的，该部分主要是原村集体所有的公益林和荒山，这部分包含在19000余亩山地面积中；另一种是村民将自家的旱地、水田和茶山等改种山核桃，这些面积原本是有集体土地使用权证的，并不包含在在19000余亩山地面积中，因此不能发放林权证。

4.未以承包到户形式分配的集体山目前存在两种情况，一是经农民自行多年的开发，已大量被划入村民势力范围；二是以一般承包的形式承包给他人，并已初具
规模。

这部分面积法律形式上使用权还是属于村、组集体，但如真正要确权发证，会产生巨大分歧。

林权转股权的运作方式是将林权证通过两次流转统一至新公司名下，通过特定的商业模式将林权流入资本市场评估，实现上市目标。

林权证面积少于实际面积可能会影响今后上市公司的评估价值。

同时，村民实际占用的面积和林权证面积存在差异对林权入股比例带来新的问题，若按照实际面积入股，则需对农户所有山林进行重新测绘，这是一个耗时数月甚至数年的繁琐工作，而且触及村民利益，可能引发各种矛盾。

若按照林权证上记载的面积入股，因许多村民山林实际面积与记载面积有较大出入，该入股方式势必会导致不公。

这也是笔者目前仍不能解决的两难问题。

（二）农户与公司的分配比例问题
发放的调查问卷及走访的家庭中，林权入股后农户与公司的分配比例意向，农户30%，公司70%的有1户；农户40%，公司60%的有 10户；农户50%，公司50%的有 47 户，占比为58.75%。

走访的五个家庭中，3农户认为农户60%，公司40%的分配比例较为合适，理由分别为本村山核桃林是成熟林、山林交通较好、产出比较多、种了很多新树；1农户认为5：5比例比较合理；1农户认为5：5还是比较吃亏的，理由是平时管理不多，就山核桃采摘时忙点。

由于农户对林地投入、山林交通、造林时间、林地土质、地力等级等均不相同，分配比例是一刀切，还是根据每户的实际情况划分。

一刀切的比例该是多少，按实际情况又如何划分，这些都是需要村委与公司研讨的核心问题，也是笔者一时无法解决的事项。