加强临时用地与设施农用地的规范管理

笔者还统计分析了近几年变更调查成果，很明显违法用地得到有效遏制，违法比例呈现逐年下降趋势；土 地利用结构发生明显变化，临时用地与设施农用地呈逐年增加趋势。
２问题分析
根据调查情况，临时用地与设施农用地的管理滞后、不规范使用与粗放利用己成为普遍现象，对耕地保护 十分不利。造成这种现象的原因主要有： ２．１ 耕地保护没有引起全社会共识，土地资源“一家管、大家用”未从根本上转变为“大家管、大家用”。 ２．Ｌ ｌ经营者只考虑投资收益，无保护耕地意识。想方设法取得土地使用权的经营者必然对土地最大限度地开 发利用，尽量多占地、地面硬化建设等难以避免。经营者为实现利益最大化，根本不会考虑耕地保护与将来复 耕，为了节约成本也不会主动采取防止农地污染的措施。 ２．１．２村集体与村民重眼前利益，轻耕地保护。因为将耕地租给经营者畜牧养殖、种殖食用菌或加工竹木制品， 可以得到比自己从事农业耕作更多的收益，村集体也可会有一笔收入。在这种利益驱使之下，村民与村集体关 心与保护耕地的观念越来越淡泊。村集体与村民是农村集体土地的主人，主人对自己的土地财产尚且无保护意 识，企业投资者为自身利益掠夺利用土地更是肆无忌惮。
加强临时用地与设施农用地的规范管理
彭小青 （顺昌县国土资源局，福建顺昌，３５ ３２００）
摘要：根据近年土地变更调查与遥感监测情况显示，随着农业现代化发展，临时用地与设施农 用地显著增加，其粗放或掠夺性使用耕地的形势也相应越来越严峻。为更好地保护耕地，合理利用土 地，采取切实有效措施加强临时用地与设施农用地的规范管理十分必要。
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２。１．３部门只重视本行业发展，保护耕地意识差，甚至无视用地法律政策，擅自开工建设。如电力部门因行业 垄断与特殊性，用地没商量；交通部门的公路建设占用耕地普遍存在；烟草部门因地方政府为促进农业增效、 农民增收而支持大力发展烟叶产业均自行选址建设烤烟房、仓库等，从不考虑是否违法违规用地。 ２．２土地执法监察力度明显不够。 ２．２．１ 土地执法监察动态巡查没有常态化，不能及时发现违法违规开工的临时用地、设施农用地等建设，待遥 感监测图斑下发到实地核实调查时，大部分建设己成为现实。 ２．２．２ 土地执法监察对发现的土地违规违法行为制止收效甚微，进行处罚更是阻力重重。特别是大部分的临时 用地与设施农用地建设，多数得到乡镇政府甚至县（市）政府的支持，基层国土资源所与县（市）国土资源监 察大队就算得知情况也阻止不了。因此，目前的土地执法监察工作某种意义上已陷入十分被动状态，执法监察 人员也逐渐丧失工作主动性与积极性。 ２．３地方政府与有关部门对农业设施建设的引导不到位。
１调查情况
经调查，顺昌县２０１２年度土地遥感监测共３９个图斑，监测面积６００．８亩，其中涉及耕地３２个Ｉ型斑，占图 斑总数８２％；占用耕地面积２２６．３９亩，占总面积３８％。图斑类型：临时用地１３块、设施农用地１４块、本年批 准本年建设５块、未实际发生变化（伪变化）６块、往年批准今年建设ｌ块；无未批先建（违法用地）地块。 其中临时用地与设施农用地图斑合计２７个，占图斑总数（３９个）的６９％，使用类型以养殖、食用菌、竹林制品 等为主，少部分（５宗）为项目用地临时取弃土或堆料。用于农业设施建设的临时用地与设施农用地虽使用期 较短，没有固定的建筑物，但地面硬化使用或破坏性利用却较普遍，地面全硬化或部分硬化共２０宗，占总数 ７４％。并且批准使用形式多样，其中先用后批（或边批边用）１４块，政府文件形式准许烤烟房或仓库等建设使 用共１ｌ块（列入设施农用地），即：没有规范申请审批使用共２５块，占临时用地与设施农用地总数９２．５％。
土地执法监察工作要制度化、规范化，并做到有法可依、有法必依、违法必究，一要靠法律政策支撑，二 要靠地方政府支持，三要靠社会力量监督，所以应该有一套完善可执行制度来到保障土地执法监察的有序运行。 执法队伍素质直接关系到执法监察工作的成效与质量。要着力培训一支理论与业务水平高的队伍，使其在执法 监察过程中不但能理论联系实际，还能秉公执法、不徇私情；不但要制止违法行为，还能适时对违法者进行法 制教育，从而提高执法效率，在严厉打击违法行为的同时．维护社会的和谐发展。 ３．４．２强化动态巡查，要严格落实责任制，巡查分片包干到人，责任落实到人，才能及时掌握所管辖区域各种 临时用地与设施农用地动工苗头，及时发现并制止违法用地的发生，对临时用地与设施农用的监管要特别注意 地面硬化的限制与严禁污染的产生，充分考虑将来的复耕与恢复原状，防止临时用地与设施农用地隐蔽演变为 建设用地。 ３．４．３严厉查处土地违法行为。对擅自改变临时用地与设施农用地用途，从事房地产开发等非农业建设项目用 地，应严格依法查处，一定要让违法者为其违法行为付出沉重的代价，才能达到警示与震慑的作用。对符合土 地利用规划和城乡规划的，经依法查处后，从严从高全额追缴土地出让价款，以出让方式提供建设用地使用权： 对不符合规划的建设应予以拆除；对违法占用基本农田情节严重、触犯刑律的，移交司法部门处理。
关键词：临时用地与设施农用地耕地保护 问题建议
随着我国农业现代化发展，传统农业向现代农业转变，特别是近年来农村土地承包经营权流转进程加快， 农业生产经营规模不断扩大，农业设施不断增加，具体表现为各类临时用地与设施农用地显著增加。根据近年 十地遥感监测与土地变更调查情况所显示的土地利用变化趋势分析，要保住１８亿亩耕地红线．加强临时用地与 设施农用地规范管理已势在必行。笔者以顺昌县２０１２年度遥感监测为例，结合近年来土地变更调查与遥感监测 情况，试谈之。
４２３Βιβλιοθήκη ４２２十分重要，只有通过他们结合具体工作到田间地头、到老百家潜移默化的解说，相关土地法律法规才能宣传到 位。 ３．３各级政府及有关部门应严格把关与正确引导设旋家业建设。
各级政府与有关部门在做好合理控制设施农业建设用地规模与用地范围的同时，应根据被业发展规划和土 地利用规划，在保护耕地、合理利用土地的前提下，正确积极引导设施农业发展。设施建设应尽量利用荒山荒 坡、滩涂等未利用地和低效闲置的土地，不占或少占耕地，严禁占用基本农田。 ３．４应采取有效措施切实加强土地执法监察力度。 ３．４．１首先要加强土地执法监察制度建设与队伍建设。
但在实际工作中，能把临时用地与设施农用地政策规定不走样落到实处的却极少，主要原冈有两点：一是 相关规定可操作性还不强；二是工作人员业务不熟。所以： ３．１．１ 各地应根据国家关丁临时用地与设施农用地规范管理的规定精神，结合实际情况，尽快制定具体可操作 性强的实施办法，包括如何申请、选址、审核流程与权限、审批办法与权限等，并规范表格、报件等。 ３．１．２尽快对从事管理的相关部门的有关领导与工作人员进行法律法规与业务技术的培训，尽快消除因职能部 门无法准确、一次性答复群众咨询和“不知如何操作”等造成群众误解设施农业建设“无人管”的局面。尽快 促进临时用地与设施农用地的规范管理走上正轨。 ３．２耕地保护与土地法律法规政策宣传教育要全民普及。 ３．２．１增强部门意识要从上级做起。特别是与土地息息相关的交通、烟草、农业等部门，因行业发展需要占用 大量土地，如无耕地保护意识，只为本部门行业如道路建设、烤烟房与仓库建设、农业养殖等发展而大量粗放 掠夺使用耕地或其他农用地，大量的耕地就会渐渐蚕食与损毁。这些特殊行业与部门工作任务是层层下发的， 下级只顾执行上级的计划指标与任务，根本不把土地管理部门与相关规定放在眼里。所以只有从其上级部门抓 起才能真正从源头上引起重视，才能引起全系统的保护耕地的自觉性。 ３．２．２对群众的宣传教育要讲究方法。粮食安全是全民的大事，所以要引起全民的关注、关心，让全社会来监 督，耕地保护才能有效开展。不痛不痒的宣传老百姓都司空见惯了，浪费了大量人力物力并不能引起重视。耕 地保护的宣传应实实在在普及到每个人。因此，要特别做好基层国十所与村级管理员的培训，基层国土所与土 管员最经常直接面对老百姓，所做的］＝作也关系到老百姓的切身利益。所以提高基层国土所人员与土管员素质
保护耕地虽表现为群众意识淡薄，但其重要原因之一，是地方政府与相关部门对地方农业发展进行大力支 持的同时，忽略了耕地保护的重要性，或是引导不到位，方式方法欠妥，造成误导、放纵临时用地与设施农用 走向粗放掠夺使用耕地甚至违规违法用地。
３措施建议
为贯彻落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，保住１８亿亩耕地红线，加强临时用 地与设施农用地的管理已不容忽视。针对问题，建议通过以下措施引起全民的共识，尽快实现对临时用地与设 施农用地的规范管理。 ３．１ 尽快完善与切实落实临时用地与设施农用地的管理制度。
临时用地与设施农用地没有规范管理并不是因为无制度可依。《福建省临时用地管理办法（试行）》（闽国土 资文（２００２）６８号）对福建省临时用地的界定与管理作了较完整的规定。《国土资源部农业部关于完善设施农 用地管理有关问题的通知》（国土资发（２０１０）１５５号）对设施农用地的界定、分类管理、审核报批及监督管理 都作了明确的规定。