智慧城市PPP项目建设模式

智慧城市PPP模式汇报
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目录
CONTENTS
PPP 模式概述
智慧城市PPP
业务操作模式
项目盈利模式
项目推进策略
12
3
4
5
1PPP模式概述
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PPP 的定义(Public-Private-Partnership)
指政府与公司之间形成一种伙伴式的合作关系，为提供公共产品和公共服务，政府
部门与私人机构之间形成一种伙伴式合作关系，双方通过签订合同的方式明确界定
彼此在公共项目中的权利与职责，双方通过资源优势互补和权利共享来提供公共产
品和服务，并在合作的过程中共享收益，同时共同承担项目的责任和风险。

PPP是政府通过授权出让部分公共事业收益的方式引导广泛的
社会资本参与公共项目建设的融资模式，并借此提升公共项目
建设效率、降低风险。

PPP是一种新型的项目融资模式。

PPP融资模式可以使民营资本更多地参与到政府公共项目中，以提高效率,降低风
险。

PPP模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”。

PPP模式在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下，提高城市整体服务质量。

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PPP 的内涵
PPP是新公共管理的一种重要实现方式。

“政府应该是掌舵而不是划桨，政府‘安排提供’公共服务与‘直接生产’服务之间存在显著的区别。

”——《民营化与公私部门的伙伴关系》
PPP 可以视为公共部门重组的一部分，是广义的政府职能转变的一部分，在这个新的定位过程中，政府从直接的公共服务生产商，转变为推动者和规则制定者。

•建立特许权经营法规•建立收费机制
•解决联网、联合收费问题•监管服务质量、价格安排提供
直接生产
•政府投资公司与民营企业争流量、争线路、争市场
•
政府提供预期回报，承担部分市场风险
PPP不仅止于交易环节
•PPP项目更像是一段婚姻，而不是一场婚礼。

是一种合作伙伴关系，基于共同的目标追求，以最少的资源，实现最多的产品或服务。

PPP不只是融资模式
•融资模式只是PPP的目的之一，并不是全部，还利用民营部门的生产管理技术和先进制度；PPP是一个多目标任务，以社会综合效益最大化为导向。

BT是分期付款的政府采购模式
•融资大多为短期行为，而PPP则是考虑全寿命周期的长期合作模式。

所以，在中国大规模应用的BT模式，虽有PPP的形式，却没有体现PPP的精髓，本质上来说只是一种融资模式。

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为何要采用PPP模式
1.支持新型城镇建设
2.改进政府公共服务
3.建立现代财政制度
中央
1. 地方融资遭遇瓶颈
2.土地财政难以为继
3.预算限制日益紧张
4.银行削减贷款项目
地方
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PPP领域相关政策
2000
2004200520102014
2015
2016建设部《城市市政公用事业利用外资暂行规定》
建设部《市政公用事业特许经营管理办法》建设部《关于加强市政公用事业监管的意见》
国务院《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》国务院《鼓励支持非公有制经济发展的若干意见》国务院《关于加强城市基础设施建设的意见》2013发改委《关于发布首批基础设施等领域鼓励社会投资项目的通知》财政部《关于政府和社会资本合作模式有关问题的通知》
财政部《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》财政部《关于政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》
发改委《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知财政部财政部《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》财政部《关于政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知》
国务院《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》
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PPP 模式与适用范围
基于PPP模式概念内涵，针对智慧城市项目除了由市场主体独立投
资建设运营的商业型项目外，其他与政府投资建设运营有关的公益性、混合型项目都可以采用PPP模式投资建设，因此，PPP模式在
智慧城市项目建设领域应用广泛而又灵活。

广义PPP模式概念：即公私合作模式，是公共基础设施中的一种项目融资模式。

在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。

公益型项目
混合型项目商业型项目(此类型除外)
项目类型
智慧城市三大类项目
适用范围
PPP模式应用领域：主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。

如供电、供水、污水等市政设施，公路、铁路、城市轨道交通等交通设施，医疗、教育、养老等公共服务项目。

PPP 常见类型
模块式外包整体式外包转让-经营-
转让
建设-经营-
转让
其他完全私有化部分私有化
社会资本方承担责任小政府承担责任大社会资本方承担责任逐渐增大政府承担责任逐渐变小
服务外包管理外包
DB
DBMM
O&M
DBO
TOT
PUOT
LUOT
BOT
BLOT
BOOT
DBTO
DBFO
PUO
BOO
股权转让
其他
外包类特许经营类私有化类
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PPP模式常用运作方式介绍
私有化类
PPP运作模式简介
适应情况
BOT：建设-运营-移交
由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、
运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。

合同期限一般为20-30年。

适应于有收费机制的新建项目BOO：建设-拥有-运营
BOT方式演变而来，二者区别主要是BOO方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款，一般不涉及项目期满移交。

适应于有收费机制的新建项目
TOT：委托运营
政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。

合同期限一般为20-30年。

适应于有收费机制的存量资产、政府向通过产权转让来盘活资产BOOT：建设一拥有一经营一转让
由社会资本建设基础产业项目,项目建成后,在规定的期限内拥有所有权并进行经营,期满后将项目移交给政府。

适应于有收费机制的新建项目
不同类型的项目适合的PPP操作模式介绍项目类型项目情况适应模式
经营性项目有明确的收费基础，可覆盖投资成本的，
可通过政府授予特许经营权
可以采用BOT、BOOT等模式推进。

准经营性项目经营收费不足以覆盖投资成本、需政府
补贴部分资金或资源
可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直酣支资
参股等措施，可以采用BOT、BOO等模式推进。

非经营性项目缺乏"使用者付费" 基础，主要依靠"政
府付费" 回收投资成本的项目
可通过政府购买服务，采用BOO、委托运营等市场
化模式推进。

智慧城市的建设以准经营性项目、非经营性项目为主
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PPP通用合作模式
社会资本
政府
合作伙伴关系
政府部门政府委托代理部门
其他
投资经营企业
其他职责
负责基础设施及公共服务价格和质量监管
风险承担
政策、法律和最低需求风险等。

职责
承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作；
风险承担
项目设计、建设、财务、运营、维护等商业风险
合同关系、平等参与
PPP模式具有融资功能，但本质上是一种公共产品或服务的交付方式。

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PPP一般运作模式
投资人1
投资人2
投资人3
增资
入股
还本付息
贷款投资
银行
政府工程承包商运营商
公众
服务
付费
运营
特许经营招标监管建设施工
项目公司SPV
2智慧城市PPP
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智慧城市概念内涵及发展阶段
数字城市◆城市信息化基础设施搭建
◆以城市地理信息数据为主的基础数据的整合
阶段
智能城市◆城市公共管理不服务应用系统广泛建设◆依托信息化提升管理效率和服务能力
阶段智慧城市◆子系统之间实现互联互通，打破信息孤岛◆利用海量大数据创新出面向于公众的服务
阶段在城市发展过程中在城市基础设施、资源环境、社会民生、经济产业、市政管理领域充分利用物联网、于联网、云计算、IT、智能分析等信息通信技术手段对城市居民生活工作、企业经营发展和政府行使职能过程中的相关活劢不需求进行智慧地感知、共享、分析、集成和决策。

不断运用新一代信息技术驱动民生、政务、产业、创新等领域的变革和发展，使城市越来越智慧。

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智慧城市建设需求剧增，前景广阔
1195
1377
1638
1919
2303
10.40%15.20%
19.00%
17.00%
20.20%
0.00%
5.00%10.00%15.00%20.00%
25.00%
500100015002000
2500
1
2
3
45
2011-2015 年中国智慧城市IT 投资
规模及增长
规模(亿元)
同比增速
目前已有500个城市宣布建设智慧城市，且随着时间的推移，数量将继续增加。

智慧城市建设总体从概念导入期进入了快速推进期。

95%副省级以上城市76%地级以上城市
总计230多个城市
已经开展建设120+城市
80%“十三五”期间将智慧城市作为经
济转型的战略导向，总规模超10000亿
提出或在建智慧城市
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智慧城市建设面临最大的问题——钱从哪里来
39个工信部和发改委“宽
带中国”
277个
住建系统
80个发改委信息惠民试点
68个
工信部消费试点
20个科技部与国标委
近500个智慧城市相关试点
国内现状
面临问题
9.50%
7.70%
7.70%
7.30%
6.90%25.00%
12.90%
10.20%8.60% 5.80%
0.00%
5.00%10.00%15.00%20.00%25.00%
30.00%2011
2012
2013
2014
2015
2011-2015税收增速与GDP增速比较
GDP 增速
税收增速
20002500
3500
4000
4800
1000
20003000400050006000
2011
2012201320142015
2011-2015年地方政府发行量增长
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解决之道——PPP是解决智慧城市项目挑战的有效途径
⏹联合社会资本与政府进行合作组建“智慧城市PPP项目合作公司”
⏹项目合作公司主要包括智慧城市顶层设计及方案深化、项目投资融资、政府委托项目实施、项目建设的管理、项目运营维护、智慧城市产业创新发展。

· 带着理念· 带着技术· 带着资金· 带着服务· 合资共建
1、以建设理念为牵引
2、以先进技术为导向
3、以项目投资为核心
4、以运营服务为目标
智慧城市PPP
智慧城市PPP常用模式
BOT（Build-Operate-Transfer）：建造-运营-移交
BOO（Build –Own -Operation）：设计-拥有-运营
政府
社会资本方最终使用者社会资本方社会资本方政府政府最终使用者最终使用者
付费提
供
服
务
提
供
服
务
按
可
用
性
付
费
付
费
提
供
服
务
可
用
性
缺
口
补
贴
使用者付费模式政府付
费模式
政府缺
口补贴方式Viability Gap Funding
在智慧城市整体项目运作及相关互联网平台建设
中，如下两种PPP模式比较常用。

两种模式的区别是：
BOT模式项目的所有权最终归国家所有；而BOO模式
的所有权将永远属于投资方，另外，BOT模式的投资回
报风险大于BOO模式，特别是在周期测定上。

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智慧城市PPP合作范围
将智慧城市重点项目进行筛选，适合采用PPP模式的建设项目如下序号类别项目名称
1
基础平台城市网络基础设施建设工程
2城市大数据中心3云计算及灾备中心
4
政务服务城市综合服务能力提升工程
5智慧农业工程（重点工程）6智慧环保工程
7智慧民政工程
8智慧交通工程（重点工程）
9
产业经济智慧物流（重点工程）
10智慧旅游工程11中小企业云平台
12
民生服务智慧社区工程
13智慧教育工程
14智慧健康惠民工程（重点工程）
15智慧文化工程（重点工程）
16智慧地下管线工程
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智慧城市PPP项目合作方案
智慧城市PPP项目运作步骤
确定合作范围和责权利成立项目
合作公司
经营期限
确定，授
予特许经
营权
项目融资
项目建设
与运营
项目资金
回收
项目期满
续签或移
交
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智慧城市PPP项目公司构成
政府或指定机构, 30%
社会资本, 70%
合资公司股权占比
⏹社会资本与政府进行合作组建“智慧城市PPP项目合作公司”⏹由政府授权“项目合作公司”特许经营权参与智慧城市的建设与运营。

⏹“项目合作公司”对智慧城市项目进行融资并负责设计、建设、融资和经营合作项目。

合作原则：共担风险、共享收益。

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智慧城市PPP项目合作分工
履行监督职责，提供引导资金和政策支持，创造良好的外部工作环境。

政府每年为合作项目提供购买服务支持，并根据项目运营绩效对项目给予适当补贴，每年定期对项目合作公司上一年度发生的应由财政购买服务的成本和利息进行审定，同时在审定后支付购买服务款项。

对于合作项目的政府采购服务和政府运营补贴等支出由财政列入年度预算以及中长期财政规划。

主要包括智慧城市顶层设计及方案深化、项目投资融资、政府委托项目实施、项目建设的管理、项目运营维护（项目范围只针对政府委托项目）、智慧城市产业创新发展。

政府
项目公司
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智慧城市PPP合作周期
运营期
建设期
验收---------------3年---------------
------------------------------5~10年------------------------------
项目合作公司承建或委托的单项工程建设完成后，政府及时进行验收，验收合格后该单项工程开始进入运营（运维）阶段。

投资收益：合作期内政府和
社会资本投资收益来源为项目运营收益、政府采购服务和政府运营补贴，共担风险、共享收益。

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智慧城市PPP模式效果
第四个月第一年第二年第N 年
……每年付款
延迟付款
•解除单年政府预算限制，加快建设周期
•
巨额成本分摊到多年，同时与年度IT 预算拨款一致
政府付款压力得到缓解
政府现金流增加，投资回报加速
3业务操作模式
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PPP业务模式概述
PPP 项目政府
PPP项目实施机构
咨询机构
合作基金
代表政府的股权投资机构
PPP项目投资发展有限公司
（SPV ）
产业基金
项目A
授权操作
授权投资
出资
特许经营
出资
其他社会资本
贷款协议
银行
设计单位
设计咨询协议
PPP 咨询服务
项目B
项目C
项目X
委托建设管理协议
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实施的基本原则
依法合规。

将政府和社会资本合作纳入法制化轨道，
建立健全制度体系，保护参与各方的合法权益，明确全生命周期管理要求，确保项目规范实施。

重诺履约。

政府和社会资本法律地位平等、权利义
务对等，必须树立契约理念，坚持平等协商、互利互惠、诚实守信、严格履约。

公开透明。

实行阳光化运作，依法充分披露政府和
社会资本合作项目重要信息，保障公众知情权，对参与各方形成有效监督和约束。

公众受益。

加强政府监管，将政府的政策目标、社
会目标和社会资本的运营效率、技术进步有机结合，促进社会资本竞争和创新，确保公共利益最大化。

积极稳妥。

坚持必要、合理、可持续的财政投入原
则，有序推进项目实施，控制项目的政府支付责任，防止政府支付责任过重加剧财政收支矛盾，带来支出压力。

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智慧城市PPP项目操作流程
根据财政部最新发布《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（2016-10-21，财金2016（92））等相关文件要求，PPP项目执行流程可分为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交
五大主要阶段。

PPP项目识别
项目筛选
由财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门进行初步筛选，确定备选项目，并根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划，对于列入年度开发计划的项目，项目发起方应按要求提交相关资料（可研报告、项目产出说明、初步实施方案等）
财政承受能力论证
财政部门应根据项目生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。

项目发起
政府和社会资本合作项目由政
府或社会资本发起，以政府发
起为主。

物有所值评价
由财政部门（政府和社会资本合作中心）与相关行业主管部门共同主持，聘请专业机构，组建专家团队，开展物有所值评价及财政可承受能力评价工作。

论证通过后，可批准上述项目进入项目准备期。

项目
识别
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PPP项目准备
实施方案审核
实施方案编制
组织实施机构
尽职调查
按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构。

考虑到PPP运作的专业性，通常情况下需要聘请PPP咨询服务机构。

1、项目内部调查拟定调研提纲，至少从法律和政策、经济和财务、项目自身三个方面把握。

2、外部投资人调查根据项目基本情况、行业现状等，与潜在投资人进行联系沟通，对各类投资人因素进行分析研究，组织调查及考察。

项目实施方案主要包括：1、项目概况2、风险分配基本框架；
3、PPP运作模式；
4、交易结构；
5、合同体系；
6、监管架构；
7、采购方式选择。

由财政部门（政府和社会资本合作中心）与相关行业主管部门及外部专家联合评审，主要审核内容：
1、项目必要性及合规性；
2、PPP模式的适用性；
3、财政承受能力以及价格的合理性；
PPP项目采购
PPP项目采购是指政府为达成权利义务平衡、物有所值的PPP项目合同，遵循公开、公平、公正和诚实信用原则，按照相关法规要求完成PPP项目识别和准备等前期工作后，依法选择社会资本合作者的过程。

项目预审
⏹按需准备资格预审文件
⏹发布资格预审公告
⏹邀请社会资本资格预审
⏹进行项目验证
⏹资格预审评审报告备案
⏹3家通过资格预审的，继续开
展采购文件准备
⏹不足3家，进行实施方案调整
后重新组织资格预审，仍不足3家的，依法调整采购方式项目采购文件编制响应文件评审谈判与文件签署
⏹采购邀请
⏹竞争者须知（包括密封、签署、
盖章要求等）
⏹竞争者应提供的资格
⏹资信及业绩证明文件
⏹采购方式
⏹政府对项目实施机构的授权
⏹实施方案的批复
⏹项目相关审批文件
...
⏹需建立方案评审小组
⏹评审小组由项目实施机构代表和
评审专家共5人以上单数组成
⏹评审专家人数不得少于评审小组
成员总数的2/3
⏹评审专家中至少包含1名财务专家
和1名法律专家
⏹项目实施机构代表不得以评审专
家身份参加项目的评审
⏹项目实施机构成立合同谈判工
作组
⏹按照候选资本排名进行合同细
节谈判
⏹率先达成一致的即为中选者
⏹不得与排名靠前但已终止谈判
的社会资本再次谈判
⏹谈判完成后，签署确认谈判备
忘录
⏹进行不少于5个工作日的公示
⏹公示期满后，政府审核通过后
签订合同或补充合同
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PPP项目执行
社会资本可依法设立项目公司，政府可指定相关机构依法参股项目公司。

财政部门应监督社会资本按采购文件及合同规定足额出资成立项目公司。

项目公司设立
项目融资由社会资本或项目公司负责，应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。

财政部门和项目实施机构应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。

项目融资管理
定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门备案。

涉及政府财政支付的，纳入同级政府支付预算，按照预算管理规定执行。

绩效监测与支付
项目实施机构应3——5年对项目进行中长期评估，重点分析项目运行状况、合同合规性、风险评估，并报财政部门备案。

中期评估
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PPP项目移交
政府
（项目实施机构或指定的其他机构代表）
项目资产
人员
文档
明确移交形式
（期满终止移交或提前终止
移交）
满足性能测试要求
（资产评估和性能测试方案）
知识产权
社会资本或项目公司
按照合同约定移交
明确补偿方式
（无偿移交或有偿移交）
明确移交标准
（设备完好率和最短可使用年限等指标）
移交完成
⏹办妥法律过户和管理权移交手续
⏹对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府
和社会资本合作模式应用等进行绩效评价并公示成果
冰河出品风险管理
风险识别
●政治风险（政府信用风险、机制风险、政府决策与审批风险、政府干预、公众反对、政治不可抗力事件）
●法律及合同风险（法律及监管体系不完善、法律变更、第三方违约风险、税收调整、合同及文件风险）
●金融风险（利率风险、通货膨胀风险、外汇风险）
●建设风险（施工风险、资金风险、完工风险、不可抗力风险等）
●市场运营风险（收益不足、长时间停工、供给不足、运营成本增加）
风险评价
●定性风险评估：专家打分法、层
次分析法等
●定量风险评估：统计分析、敏感
性分析、模拟分析、决策树法
等。

风险应对
●风险由对其最有控制力的一方承担
●承担的风险程度与所获得收益相匹配
●承担的风险要有上限
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PPP成功实施的关键要素
A B C D
制度设计运营补贴合作伙伴绩效考评
智慧城市PPP成功实施的关键要素包括制度设计、运营补贴、合作伙伴选择、绩效考评四大块。

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制度设计
提供公共服务确定运营补贴选择合作伙伴确定投入方式
预算管理政府采购债务管理绩效考评
√√√√
在国家政策基础下，从PPP运作的全流程做好制度设计和政策安排
地方实施制度文件
国家部委制度文件
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从“补建设”向“补运营”逐步转变
从城市整体效益出发，对社会效益好的PPP项目给以适当补贴
单个智慧城市项目价值
效益考量
02
03
04
造价成本
运营费用
实际收益率
产品/服务价格
01
补贴依据
05
财政承受能力
运营绩效
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选择合适的合作伙伴
01
信誉好02
有实力03
有成功案例诚实守信、安全可靠，能平等协商权利与义务的合作商。

拥有专业资质、技术能力、管理能力和财务实力的合作商。

对智慧城市的建设有自己深刻的见解，有成功实施PPP案例的合作商。

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展开全面、动态的绩效考评
公众满意度
评价指标
公共服务质量
资金使用情况
运营管理情况
实现程度
部门满意度
明确具体的绩效考评要求，并制定与之相应的付款和调整机制，争议解决方案、解决程度、推出安排等签订合同时
项目完成后
通过收集平台实现程度、公众满意度、服务质量、资金使用情况、等指标，横纵向多维度比对，依据评价结果动态调整价格或补贴。