公共服务视野下公开水域游泳安全管理体系的构建

公共服务视野下公开水域游泳安全管理体系的构建
孙志有
【摘要】公开水域游泳安全管理体系的构建应遵循全面系统原则、实用性原则、科学性原则和可控性原则,采用政府、私人部门和第三部门供给主体多元化模式,在此基础上提出公开水域游泳安全管理运行模式,即由经营许可、保险保障、风险预警、安全运作、事故处理等五个关键环节组成,通过建立政策法规、财政保障、监管和评价、业务培训、安全宣传与教育、安全管理平台等方面为公开水域游泳安全管理体系构建提供支持,旨在为公开水域游泳安全管理模式提供理论参考依据.【期刊名称】《内蒙古师范大学学报（哲学社会科学版）》
【年(卷),期】2017(046)002
【总页数】4页(P100-103)
【关键词】公共服务;公开水域游泳;安全管理体系;构建
【作者】孙志有
【作者单位】福建中医药大学体育部,福建福州350122
【正文语种】中文
【中图分类】G812.4
我国水资源比较丰富，公开水域游泳开展广泛，深受广大群众喜爱，但公开水域游泳存在较大安全风险和不可预知的安全隐患。

世界卫生组织估计：中国每天有超过160人溺亡，在其发布的《全球溺水报告：预防一个主要杀手》中，2012年中国有约6万人溺亡，数字不包括自杀、他杀、自然灾害(台风、洪水)、航运灾害相关
的溺亡人数，溺水是5-14岁儿童死亡的主要原因。

因此加强公开水域游泳安全保护刻不容缓。

公开水域游泳安全采用何种供给模式，如何构建公开水域游泳安全管理体系，减少或者避免公开水域游泳溺水事件，成为亟待解决的课题。

新公共服务理论和治理理论为公开水域游泳安全管理体系构建提供了理论依据。

新公共服务的核心是“公民优先”，要求把政府服务的对象当成公民而非顾客，基本内涵是政府服务于公民而非控制或驾驭社会[1]207。

治理理论突破“政府中心论”局限性，将政府、市场及其他机构看作不可或缺的整体，目标是建立政府、市场、公民社会三者相互依赖与多元合作的公共事务治理模式[2]44。

2014年财政部、
工商总局《政府购买服务管理办法(暂行)》的通知，为公开水域游泳安全体系的构建提供政策依据。

公开水域游泳是指在江、河、湖、海等自然水域中进行的游泳比赛；在open water swimming书中，将公开水域游泳定义为：在任何自然水体，比如河流、
湖泊或海洋中的游泳；学者张键将公开水域游泳运动定义为：在人工修建的游泳池、游泳馆之外的水域中，如江、河、湖、海等开展的游泳运动统称为公开水域游泳运动[3]。

从以上定义可知，公开水域游泳包含群众活动与竞技比赛两个方面。

国家
体育总局在《关于公开水域开展游泳活动的管理办法(试行)》中对举办公开水域游泳赛事安全事项有明确的规定，因此本文以群众公开水域游泳安全管理为研究对象，将公开水域游泳安全管理体系定义为：为了实现公开水域游泳运动的可持续发展，保障游泳者的生命安全，政府采用法律法规、监管、财政保障等手段，对公开水域游泳风险因素进行辨识、评价和控制对公开水域游泳安全进行预测、预警、监测、预防、应急、调查、处理，并将这一系列管理活动细化为各个保障活动安全实施的系统，从而降低公开水域游泳的风险，提高公开水域游泳的安全性。

(一)全面系统原则
全面性原则指能对评价对象的各个方面进行评价，不宜过分地突出某一个方面或者
某一个过程[4]。

因此，公开水域游泳安全管理体系的构建必须从安全角度出发，全面考虑影响公开水域游泳的安全因素，对公开水域游泳有关环节进行仔细、认真分析，避免遗漏重大的安全隐患，制定相应的安全策略。

(二)实用性原则
实用性原则包括可行性和可操作性，可行性是指公开水域游泳安全管理体系的构建必须以现有的相关理论和政策为依据，所需软件与硬件为管理部门客观环境条件所允许，根据目标，并对公开水域游泳安全管理体系进行可行性分析与论证；可操作性是指公开水域游泳安全管理体系的指标应简便易行，整体操作规范化、数据的准确性等方面，具有较强的可操作性。

(三)科学性原则
科学性原则是以事实为依据，以科学思想为指导，在公开水域游泳安全管理体系构建过程中，运用科学的方法去选择、筛选指标，使用正确的价值判断方法，将定量和定性方法相结合，建立一个科学合理的指标评价体系，不仅经受理论的推敲，还要客观反映评价对象的实际情况。

(四)可控性原则
可控性是指通过公开水域游泳安全管理体系的执行，游泳安全是可控的。

夏天是公开水域游泳开展鼎盛时期，是公开水域游泳危险事件高发时，采取一定的管理措施维持公开水域游泳的安全状态。

(一)公开水域游泳安全管理体系的供给模式
公共服务供给主体多元理念的理论基础是多中心治理理论，公共需求的多元化要求公共服务供给主体结构多元，强调公共部门、私人部门、第三部门均可成为公共服务的供给者，从而把多元竞争机制引入公共服务的供给过程[2]128，因此公开水域游泳安全管理采用政府、私人部门(企业)和第三部门等多元化供给模式。

政府是凌驾于社会之上最重要的公共组织，承担着管理国家的政治、经济、文化等
各种公共事务。

政府作为国家机器的组成部分，具有公共性和强制性特征[5]。

政府的公共性、强制性和权威性在公共服务供给中具有明显的主体优势，其他的供给主体具有局限性，政府作为公共服务供给主体，具有不可替代和不可推卸的责任。

公开水域游泳管理应由国家体育总局、省级、市级和县、乡级体育主管部门组成，对其管辖的公开水域进行规划、设计，调动社会力量参与公开水域游泳安全管理工作。

私人部门可以弥补政府在公共服务中的不足，政府可以通过“特许经营权转让”或者“合同外包”等市场化手段改由私人部门经营。

政府可以利用私人部门竞争和逐利的天性，使其在公共服务的供给中提供更为有效、更高质量的服务。

“第三部门”是指一切不属于政府公共部门，又不属于以赢利为目的的所有社会组织，即存在于政府与市场之间，学者统称为“第三部门”[6]243，指民政部门注册的社会团体、基金会、民办非企业单位及未注册的草根组织。

民政部统计报告显示，我国体育社会团体和体育民办非企业的数量呈稳步增长的态势.截止到2010年底，全国共有体育类社团12 842个，体育类民办非企业单位7 062个[7]1。

全国体育社团和体育民办非企业数量增长有目共睹，体育社团和体育民办非企业有效地弥补公开水域游泳管理和服务“真空”，在公开水域游泳安全管理中形成多元供给模式。

因此“第三部门”作为公共服务的主体，与政府和社会形成平等、合作的关系，对在公开水域游泳管理中存在的缺陷和政府失效进行补充。

(二)公开水域游泳安全管理体系的运作模式
公开水域游泳安全管理路径包括经营许可、保险保障、风险预警、安全运作、事故处理等5个关键环节，需要各部门和机构相互配合，涉及政府机关、私人部门和公益组织等。

其具体的管理路径和依托机构如图2所示。

公开水域游泳是在由各级体育主管部门、卫生局和工商部门批准下进行经营管理；保险保障，为维护私人部门和游泳者的权益，公开水域游泳安全管理选择购买游泳
场所公众责任保险附加猝死特约条款，游泳者购买意外伤害保险，通过商业保险来分担和转移风险；风险预警，包括宏观风险预警和微观风险预警，宏观风险预警包括天气、洪水、地震等自然灾害；微观风险预警包括公开水域游泳场所安全隐患等管理；安全运作，包括公开水域游泳救援、安全监管、风险宣传和舆论监督等，救援由专业救援队伍与志愿者组织组成，安全监管由各级体育主管部门进行监督管理，风险宣传和舆论监督由官方媒介、公共媒介和商业媒介等不同渠道传播公开水域游泳风险信息，对公开水域游泳的安全管理工作进行舆论监督；事故处理，由经营者、各级体育主管部门、保险公司等相关部门共同进行事故的善后处置。

(三)公开水域游泳安全管理体系构建的策略
完善公开水域游泳法律法规。

我国中央机构和一些省份对公开水域游泳逐步制定了相关的法律法规，这些法律法规为公开水域游泳的开展提供了必要的支撑，但有些法律制度存在明显滞后，主要表现为公开水域游泳法律法规的滞后和立法内容的缺失。

从行政机构发文来看，国家级文件为国家体育总局2000年1月颁布的《国家体育总局关于公开水域开展游泳活动的管理办法(试行)》，以省级文件颁布有关游泳场所管理办法的省份11个，占34.4%，涉及公开水域游泳的省份为9个，占28.1%。

由此可见，我国颁布有关游泳场所管理办法的省级文件不到一半，有关公开水域游泳的省级文件更少，这与我国的频发溺水事件的现实需要不符。

从立法内容来看，国家体育总局颁布《国家体育总局关于公开水域开展游泳活动的管理办法(试行)》对公开水域游泳比赛作了详细规定，未对群众公开水域游泳做出要求与规定。

在各省游泳场所管理办法规定中，对公开水域游泳安全管理缺乏系统规范。

另外，对有关公开水域游泳身体伤害、事故纠纷等民事问题没有规定，不利于管理者在一个稳定、灵活的法律框架下开展公开水域游泳经营。

建立公开水域游泳安全管理财政保障制度。

财政部、工商总局在2015年颁布关于《政府购买服务管理办法(暂行)》的通知中明确提出“政府购买服务，是指通过发
挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用”。

从国家制度层面上为公开水域游泳安全管理服务提供政策依据。

各地方政府对各自区域公开水域游泳现状进行调研，依据结果将公开水域游泳安全管理资金纳入财政预算，逐步建立公开水域游泳安全管理资金保障体系。

另一方面，为了实现公开水域游泳安全管理资金来源的多元化，除了政府主要投入外，可以吸纳公益性体育事业捐赠、设立专项基金和社会企业、个人捐赠，弥补各地方政府资金投入不足，为公开水域游泳安全管理提供资金保障。

建立公开水域游泳监管和评价体系。

监管是指监管者运用公共权力制定和实施规则、标准，以干预各种行为主体的经济和社会活动。

在公开水域游泳安全管理供给的多元化和市场化过程中，多元主体的参与和竞争机制的引入打破了体育主管部门的垄断，提高公开水域游泳安全管理的效率，但必须警惕私人部门和第三部门滋生各种问题，需要体育主管部门的干预，监管私人部门和第三部门提供公开水域游泳安全管理服务是否合理、科学，提高公开水域游泳安全管理效率。

同时为了保证和提高公开水域游泳服务体系工作绩效，根据公开水域游泳服务目标和服务内容，建立一套科学完整的绩效评价指标体系，以便实现定期对公开水域游泳服务水平进行量化评价，评价方式可采用“自我评价+上级评价+游泳者评价+居民评价”进行，指
标体系的设置应有科学依据，并且能够明确地反映目标与指标之间的对应关系，公开水域游泳服务评价可以从基本体育设施管理服务、公开水域游泳救援服务、公开水域游泳信息服务、公开水域游泳后勤保障等指标进行细化量化，评价指标设计还应注重数据收集的可靠性、易得性和可实现性。

建立公开水域游泳业务培训体系。

公开水域游泳因其突发性、多变性，是一项风险较高的运动，为了提高公开水域游泳的安全性，应加强广大游泳爱好者自我保护意识，掌握自救、互救和他救的基本技能的宣传和培训。

志愿者参与公开水域游泳救
援救护的热情较高，但因其非专业救生救护人员，缺乏专业救护技能，为保障志愿者的安全应加强公开水域水上救生救护学习、示范、培训。

如海峡两岸红十字水上应急救援培训项目计划周期为3年，为我国红十字组织培训水上救生员、教练员等，来自台湾红十字组织的水上安全救生资深教练将给学员们讲授水上救生救援知识和理念，示范各种国际先进的水上救生救援技巧。

虽然我国在公开水域游泳志愿者培训方面取得了一定成绩，但对志愿者的培训仍不足，对公开水域游泳志愿者的培训应常态化，培训内容应有计划、有目的地进行，提高志愿者公开水域游泳救援救护的水平。

建立公开水域游泳安全管理平台。

公开水域游泳需要建立安全管理平台进行统一调度，提高公开水域游泳安全服务质量与效率。

综合管理服务系统主要内容：信息服务、器材管理、救护服务和后勤服务.信息服务包括：天气预报、安全宣传和游泳常识，如：公开水域游泳应注意的事项，游泳时发生抽筋、呛水等突发事件应如何处理，了解游泳区域潮汐变化，天气情况是否适合进行公开水域游泳，是否存在安全隐患。

器材管理包括:器材状态、器材报修与审批、器材维修与验收，比如救援船只、通信器材的状态，是否需要维修或者更新等，通过平台进行申报；后勤服务包括：卫生服务、寄存、商品售卖服务和更衣洗澡服务，如为游泳者提供更衣、淋浴、存放衣物等保障服务。

把各个层面有关公开水域游泳硬件和软件服务内容都纳入到综合管理平台之中，形成一个完整管理系统。

我国公开水域游泳开展历史悠久，作为一项高危的体育运动，每年溺水事件频发，体育主管部门应采取有效地公开水域游泳安全管理，满足广大游泳者的安全需求，清晰自己在公开水域游泳安全管理过程中扮演的角色和作用。

公开水域游泳采用政府、私人部门和第三部门多元化供给模式，三者相互合作，互惠互利，其安全管理的路径由经营许可、保险保障、风险预警、安全运作、事故处理等5个关键环节组成，提高公开水域游泳安全管理效率。

体育主管部门应完善公开水域游泳法律法
规、财政保障、业务培训、监管评价等方面的建设，使公开水域游泳安全管理走上制度化轨道。

【相关文献】
[1] 罗伯特·登哈特. 公共组织理论 [M] . 中国人民大学出版社， 2003.
[2] 郑晓燕. 中国公共服务供给主体多元发展研究 [M] . 上海人民出版社， 2012.
[3] 张健. 中国公开水域游泳横渡运动市场营销研究 [J] . 北京体育大学学报， 2008 (2).
[4] 袁利芬. 语文课程评价原则论 [J] . 当代教育论坛：学科教育研究， 2007 (9).
[5] 易剑东. 中国体育公共服务研究 [J] . 体育学刊， 2012 (2).
[6] 何增科. 公民社会与第三部门 [M] . 社会科学文献出版社， 2000.
[7] 王名. 非营利组织管理概论 [M] . 中国人民大学出版社， 2002.。