(精编)省级公路建设节地调研报告

省级公路建设节地调研报告
一.概述
土地资源是不可再生资源，节约土地是关系到整个国民经济发展和社会稳定的重大战略问题。

中国的基本国情是人多地少，人均土地面积只有世界的1/3，人均耕地面积不到世界的43。

我省位于中国东南沿海，长江三角洲的南翼。

全省陆地面积10.18万平方公里，其中山区70.4平方公里，平原23.2平方公里，江河湖泊6.4平方公里。

据说“七山一水两分田”。

土地资源相对稀缺，人均耕地面积不足0.55亩。

近年来，随着我省国民经济、交通等基础设施建设的快速发展，以及人口的增加，人均耕地逐年减少，供需矛盾日益突出。

在中央号召建设节约型社会、节约型产业的今天，作为建设用地的“大户”，公路建设与节约用地的矛盾日益成为人们关注的焦点。

如何在公路建设中更加经济合理地利用土地，已经成为未来公路交通可持续发展中最关键的问题之一，值得我们深入研究。

(一)我省建设用地现状和形势
国土资源部4月发布的调查数字显示，我国人均耕地面积进一步从1.41亩减少到1.4亩，仅为世界平均水平的40%。

短短两年，总量减少1300多万亩，反映出我国耕地面积持续减少的趋势并没有根本改变。

近年来，我省公路建设特别是高速公路发展迅速，取得了
巨大成就。

1995年杭甬高速公路建成通车后，先后修建了
沪杭、上三、甬台温、金丽温、杭宁、扎家宿、杭金衢、
杭州环路、金庸等一大批高速公路。

到年底，我省高速公
路总里程已达1866公里，覆盖面积约11.8万亩。

我省高速
公路网已与上海、江苏、江西、福建等周边省市的高速公
路网相连，高速公路的网络效应已初步显现；计划建成通
车447公里，面积4.9万亩。

预计年，我省将新建一条700
公里左右的高速公路，总里程3000公里，占地约30.4万亩。

到年底，我省国道、省道、县道里程达到29952公里(全国
省道6855公里)，其中2009年新建改建2270公里，计划未
来几年实施3000公里。

我省经济持续快速增长，高速公路
交通网络在经济社会发展中发挥了重要作用。

根据交通部
和我省的“xxx”运输计划，公路运输作为主要运输方式，
在“xxx”期间仍将快速发展。

预计新增高速公路1480公里，续建1445公里，新增建设用地23.1万亩。

国家级省道和其
他干线公路新增一级公路695公里，二级公路2504公里，
三级、四级公路2113公里，新增建设用地11.9万亩。

(二)公路建设用地情况分析
在我省公路建设过程中，特别是在近年来公路建设大发展
时期，交通运输业深入贯彻落实科学发展观，按照中央和
省政府的有关政策，严格控制耕地占用，保护土地资源，
取得了显著成效。

然而，在实施过程中，仍然存在一些亟
待解决的问题，情况是
近年来，公路建设特别是高速公路建设用地总量保持在较
高水平，占全省建设用地总量的比重很大，甚至达到每年55%。

在全省建设用地供需矛盾相对突出的情况下，高速公路大量用地与节约用地之间的矛盾已经成为其他建筑行业
关注的重点问题之一。

而且近期高速公路建设用地持续增加：一是为了满足激增的交通需求，目前近一半的高速公
路项目按照6-8车道设计；其次，高速公路之间的距离越来越小：例如，基本上位于山区和丘陵地区的朱勇高速公路
之间的平均距离只有13.3公里，杭蒲高速公路只有9.3公里，沈家湖高速公路只有7.3公里；第三，随着高速公路的网络加密，枢纽数量迅速增加。

目前每条高速公路有两个以上
的枢纽；第四，随着交通量的快速增加，服务管理的需求
不断增加，房屋建设项目的规模也在不断扩大。

如综合管
理中心建筑面积约3000-4000平方米，管理处建筑面积约1500平方米，服务区总建筑面积在5000-10000平方米之间。

2.公路设计和实施阶段重视不够，措施不力
一直以来，我省交通系统都非常重视节约用地的问题，这
就要求在公路建设的设计和实施阶段就要落实这一重大政策。

但在具体项目的设计中没有充分落实节约用地的理念，设计不合理，项目实施阶段的节地措施落实不力，造成土
地资源浪费。

3.相关控制措施的研究工作相对滞后
公路用地评价体系和公路建设不同阶段节约用地控制措施不够深入，相关指标和措施制定相对滞后，深化公路建设节约用地潜力的工作不够深入。

(三)研究的主要方向和内容
针对公路用地存在的问题，经过认真分析，我们的研究工作主要包括以下几个环节：一是公路建设前期，对节约用地、合理用地起决定性作用；二是项目实施阶段，对该阶段的工作把握不到位，可能会加大征地范围，导致更多的良田和二次征地，给项目建设的节地带来不利因素，需要严格控制；三是管理方面，管理部门要高度重视，研究制定各种节地控制对策措施，严格控制各关。

因此，结合
___________________________________________________ ___________________________________________________ __________________________
二、问题的原因
分析
(一)前期工作不“深”或“细”
在一些项目中，由于前期勘察工作缺乏深度，方案比选工作不细致，设计人员节约用地意识不强，表现为三个不合理：一是路线选择
不合理;二是线形指标选用不合理;三是桥、路、隧方案选择
不合理。

如一些高速公路线位横穿村镇或标准农田，未很
好的利用山地、林地、边角等，给征迁造成难度同时，也
给高速公路增加了安置地、占补平衡用地等额外的征地;如
个别高速公路线位多次调整，造成重复征地;另外在一定程
度上使工程实施过程中变更的地方较多，特别是山区高速
公路，往往由于没有充分掌握复杂的地质条件而导致高边
坡滑坡等，如杭新景、诸永、两龙、申苏浙皖等高速公路
边坡滑坡，造成二次甚至多次征地。

(二)实施阶段多“征”多“占”
在工程实施期间，部分施工单位不按工程实际需要，
盲目扩大施工场地、施工便道等临时用地，工程完工后，
复耕工作敷衍了事，造成部分耕地等农用地的损失;路基、
隧道工程等取土、弃土，不严格按照环评指定的场地，随
意取土、弃土，擅自扩大范围，弃土场不按标准进行防护，造成水土流逝，也造成土地资源浪费;在工程变更设计时，
也可能出现多征用土地的现象。

(三)工程管理把关不严
在工程前期设计阶段，对设计方案审查不严不细，在
节约用地方面的评价不全面，可能造成多占用土地资源、
多占用标准农田;在工程实施阶段，招标文件中对施工单位
临时用地、预制场、弃土场、生活用房等没有按要求复耕
规定，具体实施时重视不够，把关不严，没有做到节约用
地精打细算。

三、措施和建议
在公路建设中节约用地，实行最严格的耕地保护制度，是公路建设持续、快速、健康发展的客观要求，也是建设
节约型交通行业重要组成部分。

在公路建设各个环节要落
实各项措施，合理和有效的利用土地资源。

从合理、有效
利用土地资源出发，正确处理好公路建设与土地资源限制
的关系问题，以提高土地利用效率为核心，以科学规划、
精心设计、规范施工、严格管理为重点，以完善管理评价
体系为保障，严格控制占地数量，集约用地，建设我省节
约型交通行业。

(一)项目前期阶段建议
1、把好规划关
高速公路节约用地从规划阶段就已开始，规划的科学
合理与否，直接决定着全局的高速公路规模、难度以及总
体占用土地。

规划阶段考虑的主要因素是整体的路网容量、经济社会发展布局、国家和省有关方针政策，并充分考虑
项目所在地区的综合运输体系、远期发展，经充分论证后
确定。

公路建设项目立项应立足扎实的调查研究和科学的
分析论证，提高项目决策的科学性、准确性，综合考虑土地、环境、资金等技术经济条件，根据地区社会和经济发
展的需要、现有路网状况和未来交通需求，确定项目是否
应该立项建设，避免重复建设，浪费土地资源。

我省地域面积小，土地供需矛盾日益突出，公路建设
用地数量大，提高土地的有效利用率更显重要。

公路建设
应充分利用老路改建，实现土地资源可持续发展。

如龙丽
龙高速公路地处__中南部中低山区的河谷地带，山势陡竣，沟谷纵横，建筑空间十分狭小，目前已通车的50、53省道
贯穿其间，龙丽龙一级公路线位只能与其平行，未来要在
这一狭窄空间再建一条高速公路，其经济和生态环境所付
出的代价将十分高昂。

为充分利用宝贵的土地资源，利用
初建未成的一级公路改建成高速公路平均每公里增加用地23.11亩(如果新建相同标准的高速平均每公里征地133.2亩)，即可达到实行全封闭目的。

其中路线部分平均每公里增加
用地约7.0亩，因增设互通立交平均每处增加用地80亩，
增设服务区，每处增加用地约75亩。

改建后的四车道高速
公路其适应交通量相当于四车道一级公路适应交通量的1.83倍，行车速度提高41.6。

将一级改为高速，为可持续发展节约了可贵的土地资源。

2、把好选线关
高速公路选线工作，实际上是影响高速公路节约用地
最大的因素，一旦高速公路线位确定，整体的路线规模和
结构物(桥梁、隧道等)数量也基本确定，其余只能做一些局
部的优化和调整工作。

但选线也是最为设计人员最难以把
握的，因为路线的走向往往不是可以单纯通过技术优化可
以决定的，往往要受地方规划、自然人文景观的保护、地
方政府的决策等诸多非技术性的因素影响。

工可选线及初步设计阶段的局部线位调整。

在这个过
程当中，有关高速公路设计的规范标准是必须遵循的原则，为了设计尽可能少占用土地，必须围绕这一原则，结合其
他影响选线的因素进行深入的研究，通过反复比选和论证，确定合理的线位走向方案。

3、注重工可与初设阶段的路线方案比选
在两阶段设计中，工可阶段的选线是整个高速公路选
线的重点，因此，进行项目工程可行性研究时，应在深入
调查、论证的基础上确定合理的路线走廊带和主要控制点，应详细调查当地土地情况，收集土地资料，进行分类研究，将土地占用情况作为路线走廊方案选择的重要指标。

在初
设阶段，要在“工可”确定的基本线位上，逐段进行方案
比选，要尽量减少占用耕地，避让基本农田和经济作物区。

要运用各种先进手段对路线方案做深入、细致的研究，结合用地情况和占用农田情况进行多方案论证、比选，确
定合理的线位方案;在工程量增加不大的情况下，应优先选
择能够最大限度节约土地、保护耕地的方案，要充分利用
荒山、荒坡地、废弃地、劣质地;要重视环境保护，尽量不
破坏原有自然生态，与周围环境、景观相协调;认真勘察、
仔细计算，合理调配土石方，在经济运距内充分利用移挖
作填，严格控制土石方工程量;应合理设置取、弃土场，并尽量不占用农田，将取、弃土和改地、造田结合起来。

4、加强平、纵面线形方案的比选论证
路线平、纵面线形方案的合理与否直接关系着桥梁、隧道、互通立交等大型构造物的选址及其规模，这些大型结构往往对征用土地数量起着举足轻重的影响，在山区，路线平、纵面线形方案还往往决定着填挖方量的大小，因此，路线平、纵面线形设计应根据有关技术标准、规范，结合桥梁、隧道、互通立交等大型结构物的选址和规模，合理选用技术指标，进行详细的比选优化，在满足交通要求的情况下，尽量选用中、低值，以期达到最佳的工程经济合理性。

5、高度重视地质选线的研究和实践
在我省高速公路建设过程中，不乏因地质问题导致设计变更，增加二次征地，甚至影响工期，如两龙、台缙、杭新景等山区高速公路建设中都有深刻的教训。

由于目前设计费用在各阶段的分配问题，工可阶段的地质勘探费用往往不足以提供全面和深入的地质勘探报告。

在这样的条件下，工可阶段的地质选线应该更多的加强地质区域调查和现场地质形态的观察和分析，有经验的地质工程师往往能够根据地形地质形态的观察和分析作出较为客观的工程地质条件评估，有时比不够全面的地质勘
探更加有效。

6、严格控制互通立交的数量和规模
我省互通立交密度较大，标准偏高，致使规模较大。

客观上讲，我省经济发展较快，特别是经济相对发达地区，沿线需要增设接口。

但也有的高速公路投资方与地方无关，地方也可能提出一些不切实际的过高要求增设互通，而实
际进出车流量寥寥无几。

互通立交的规模和数量对高速公
路总体用地有着相当大比重，因此，应严格控制我省互通
立交的数量和规模，有利于节约土地。

7、细化、优化、深化设计方案比选
认真进行高填路堤与桥梁、深挖路堑与隧道、互通立
交规模型式、路基填料、边坡坡率、排水沟尺寸与型式、
取弃土设计、沿线设施布设等方案比选，在环境与技术条
件可能的情况下，宜采取低路堤和浅路堑方案，减少高填
深挖;在通过基本农田及经济作物区的高填深挖路段，应在
技术经济比较的基础上，尽量考虑设置挡墙、护坡、护脚
等防护设施，缩短边坡长度，节约用地。

(二)设计阶段建议
1、把好桥梁设计关
桥梁的征地采用投影面积征地，而路基征地受填筑高
度影响，征地范围除路基范围还包括两侧边沟、绿化带等，长远可持续发展考虑，在造价控制允许范围之内，应尽量
可能增加桥梁代替路基，可大幅减少征地面积。

并采用能
够降低标高的新型桥梁结构，以降低桥头填土高度。

新的桥涵设计规范已经明确提出了“美观和有利环保”的原则，导致了设计理念的更新，从过去单纯为降低造价
而大填大挖的情况已转变为尽量减少大填大挖，以桥梁和
隧道取代大填大挖，充分体现了环保要求，降低了对环境
和水利的影响，同时也大大的节约了建设用地，为我省地
方经济的高速发展预留可持续发展的空间，这在黄衢南高
速公路的设计中已有充分体现。

2、把好互通设计关
(1)路网规划阶段
实践证明，良好的路网规划，可以更加合理有效的设
置互通，包括互通形式和规模，都能得到良好的控制。

因
此路网规划要有一定超前性，尽量避免多条高速公路近距
离平行或相交于一点，以尽可能降低互通的复杂性和规模。

建议今后的路网规划将互通立交(包括分离式立交)的设置作
为一个重要的考虑因素。

(2)降低路堤高度，减少征地
宽度。

公路路基高度对占用土地数量也有明显的影响，高度
减少1米，路基边坡比率按1：1.5计算，土地占用就减少4.5亩/公里。

在__省杭浦高速公路初步设计、申嘉湖高速公路设计优化等咨询工作中，都分别提出了有关的降低路堤
高度建议，对节约用地起到了良好的作用。

(3)减少填方路基边沟或路堑上边坡截水沟外用地宽度，降低土地占用。

通常路堤排水边沟或路堑上边坡截水沟外2～3米作为
公路征用土地，现一般建议改为1米，以节约用地，按此
计算，大约可节约土地4.5亩/公里。

比如在《龙丽温(泰)高速公路云和至景宁段工程可行性研究报告》中提出的路堤
排水沟外缘2.0m，路堑边坡坡顶截水沟外缘3m以内的土地为公路用地范围，偏大，建议路堤排水沟外缘1m，路堑边
坡坡顶截水沟外缘1m以内为公路用地范围。

(4)因地制宜安排绿色通道用地，减少土地占用。

通常按边沟外5～10米考虑，现一般建议因地制宜设置，实际上，由于我省大部分地区绿化情况较好，除个别地段外，多数路段已不需要专门设置绿色通道，公路两侧的田
野和自然植被也是沿线公路景观的重要部分。

(5)合理设置上边坡台阶宽度，减少征地宽度。

挖方路堑上边坡台阶宽度通常设置为2米，根据实际
地质条件和防护需要，现在一般建议改为1米，不但节省
了大量土方工程，而且节约了用地，一般挖方路段按一级
台阶计算，可节约1.5亩/公里。

通过上述的各项综合措施，一般路段平均每公里大致
可以争取节约10亩以上的土地。

5、有条件的采用低路基设计的建议
经过对省交通设计研究院提供有关低路基设计有关材料的分析，对低路基在我省高速公路中采用，提出以下看法：
(1)采用低路基设计的必要性。

高速公路路堤高度直接影响其造价和经济效益，由于地方经济快速增长，地方路网不断加密，高速公路路堤日趋增高。

过高的路堤将大量占用土地资源，增加工程土木工程工程难度。

如何有交往地降低填土高度，节省不可再生的土地资源，走可持续发展道路，对高速公路建设来说尤其重要。

因此，有必要对大幅度降低高速公路填土高度设计思路进行探索，选择合适的路段进行试点，为今后进一步探索高速公路低路堤方案建设积累经验。

(2)采用低路基路段应具备的条件。

资料显示，国外有很多高速公路填土很低，特别是发达国家更是如此，但其大部分有特定环境，如交通工具基本是汽车，可以直接使用高速公路，农村人口比例极少，农业全部是机械化，对横向跨越高速公路的需求极少。

人口密谋小，农村多集中居住，出行方向较明确，便于采用支线上跨解决横向跨越。

①低路堤路段应具有足够的长度，不宜少于10km。

②宜在人均耕地面积相对较少，取土困难地区选择。

③宜在低路堤实施后，利用线外工程能有效地发送地
方路网交通地区选择。

④充分重视低路堤实施可能性，宜选在地方矛盾相对
不突出，便于建设管理路段。

所谓低路堤设计方案首先应是对某具体的路段来说，
设计思路的路基填土高度有大幅度降低的方案。

对于低路
堤设计方案不宜确定某一个具体填土高度或某一个填土高
度范围，它的填土高度应视不同的路段和不同的设计约束
条件有所不同，其填土高度应该是在满足高速公路本身的
技术要求的前提下采取一定的措施后，在降低路堤填土高
度的同时，又解决高速公路以外其他的需求，并且达到综
合效益最佳作为目标值。

(3)低路基设计采用的技术措施。

控制高速公路填土高度的因素一般有：河流的防洪和
通航、相交道路的通行净空、乡村道路横向穿越的净空、
高速公路路基的最小填土高度等。

如果使相交的等级道路
和乡村道路全部上跨高速公路，纵断面只受防洪、通航和
路基最小填土高度控制，理论上，其填土高度应是最低的。

但使所有横穿道路都上跨也是很不利的。

采取以下技术措
施来降低填土高度。

①对相交的等级公路交叉方式进行分析，尽可能使支
线上跨高速公路，但应视具体情况具体分析;
②对机耕标准以上的地方道路进行归并，结合路网，
每2～5km设置一处支线上跨天桥解决横向沟通问题;
③采用辅道使地方路网与合并后设置的支线上跨天桥
衔接。

从江苏、上海部分高速公路低路堤方案实施的经验来看，低路堤方案对于节约用地(可节约10-20)，对保护生态
环境也非常有利，同时由于我省杭嘉湖等平原地区路基填
料短缺、运输距离远、价格高，因此低路堤方案对于减少
填料工程量，降低工程造价也将起到积极的作用。

但低路
堤的实施需要沿线有关方面的配合，比如农田灌溉系统的
改造。

6、控制房建规模
(1)统筹规划，合理设置各房建工程的规模，集约化使用，收费站采取“大站带小站”方式，则不但能够更好的
发挥房建工程的服务功能，而且也能够有效节约房建工程
用地。

(2)目前我省高速公路应结合当前公路养护社会化的趋势，在初步设计时合理减小养护工区的规模。

(3)高速公路应根据交通量大小、路段长度、地形条件、社会服务需要，选择适当地点设置服务区，并合理确定服
务区的功能和规模。

尽量利用废弃地、荒山和坡地，或结
合弃土场设置，原则上不得占用农田。

(三)工程实施阶段的建议
1、项目施工招标时，应将耕地保护的有关条款列
入招标文件，并严格执行。

合同段划分要以能够合理调配土石方，减少取、弃土数量和临时用地数量为原则;项目实施中要合理利用所占耕地地表的耕作层，用于重新造地;要合理设置取土坑和弃土场，取土坑和弃土场的施工防护要符合要求，防止水土流失。

2、项目法人要增强耕地保护意识，统筹工程实施临时用地，加强科学指导;监理单位要加强对施工过程中占地情况的监督，督促施工单位落实土地保护措施。

项目法人组织交工验收时，应对土地利用和恢复情况进行全面检查。

3、施工单位要严格控制临时用地数量，施工便道、各种料场、预制场要根据工程进度统筹考虑，尽可能设置在公路用地范围内或利用荒坡、废弃地解决。

施工过程中要采取有效措施防止污染农田，项目完工后临时用地要按照合同条款要求认真恢复。

4、公路建设中废弃的旧路要尽可能造地复垦，不能复垦的要尽量绿化，避免闲置浪费。

(四)管理方面的建议
1、交通主管部门要在“工可”评估、初步设计审查阶段，严把设计审查关，千方百计节约用地。

2、各级交通主管部门要积极开展加强耕地保护、节约
用地的宣传教育活动，增进全行业对国家土地管理政策和
耕地保护政策的了解，把保护耕地变成全体交通建设者的
自觉行动，使节约土地在公路建设中得以贯彻落实。

3、各级交通主管部门及公路建设项目法人要加强对公
路建设项目前期设计工作、工程建设期间土地征用、借用
等重点环节的监督，杜绝设计、施工等环节浪费土地资源。