第8讲德国联邦政府分析

德国历史发展脉络
国名
第一帝国（神圣罗马国） 德意志邦联 第二帝国 魏玛共和国 第三帝国
二战后分裂为东德和西德 统一 1806－1870 1871－1918 1919－1934 1934－1945 1945－1990 1990年10月3日
存在时间
844年 64年 46年 14年 22年 45年
1871年成立的德意志帝国，被视为一种带有 特殊的联邦主义类型，即所谓的“霸权式的联 邦主义”。 随着后来扩张性外交政策和军事
政策的发展，单一制的主张逐渐胜过联邦制， 也就是说，联邦制逐渐衰落。一战后1919年颁 布的魏玛共和国宪法虽然体现了强烈的单一制 倾向。1949年5月23日，德意志联邦共和国宪 法在联邦议会上的颁布，也就标志着一种新型 的联邦制诞生。
军事主义色彩浓厚
在德国传统政治文化中，军事的价值比 其它的价值更加受到重视。军事价值所获得的 吹捧也格外受到青睐。在德国思想中，军事思 想占据重要地位；军事价值被置于中心地位。 这样，军事力量也就可以独立于政治权力而存 在并获得独特的价值；军事特权可以用作压制 国内政治竞争的手段。而这一切的存在，无疑 会成为宪政体制、民主政治的现实或者是潜在 的对手。
担负社会保障方面行政管理职能的联邦政府部 门主要有：
- 劳工和社会秩序部，主要负责管理失业、养老、 工伤事故保险；
- 卫生部，主要负责管理医疗保险和社会救济；
- 建设部，主要负责管理建房、住房补贴以及为 无房户提供公寓等。
（二）德国政府机构设置与编制管理
联邦德国政府的机构设置有三个明显的特点： 一、机构精干，联邦政府共设18个部； 二、管理范围广，职能综合性强，如内政部的
统一后德国政治文化的显着特点主要有 以下方面：
第一，继续坚持和平主义的和反军国主义的文化。 第二，继续坚持广泛合作和多边主义的文化。 第三，坚持文明国家的文化理念。 第四，坚持克制文化。克制文化是德国在二战后特殊
社会历史条件下形成的一种特殊文化。它的实质也是 一种反军国主义的文化。
二、 政府管理制度
第四、乡镇是德国最基层的政体单位。根据 《基本法》，这些地方有权在宪法的范围内， 对地方的一切事务自立自主地做出决定。所有 的市、县、乡镇的组织机构及其领导必须经民 主选举产生,中央政府无权更换。中央政府也 无权超越法定权限发号施令，如巴伐利亚州有 7万平方公里，有7个大区、71个县、2056个 乡镇。这些市长由公民选举，任期6年，其中 30％市长是无党派，他们去留不受上级行政命 令的影响。
德国政府的公共管理职能 德国政府机构设置与编制管理 德国中央和地方的关系 德国国家与公共企业的关系
（一）政府的公共管理职能
1、德国政府的经济管理职能
第二次世界大战以后，联邦德国建立和实行了 社会市场经济体制，这一体制的基本特点是，既反对 经济上的自由放任，又反对把经济统紧管死，要求通 过市场自由原则最终达到社会公平原则，将个人自由 创造同社会进步有机结合起来。在国家和市场的关系 上，它的原则是以市场为基础，国家通过制定法律来 保护和鼓励自由竞争，并为市场参与者规定行为准则， 尽可能少的进行干预，同时积极发展社会福利事业， 保证市场自由与社会公平之间的平衡。
第二、运用货币政策和财税政策进行调控。联 邦银行作为独立于联邦政府之外的中央银行， 承担稳定货币的重任，通过适时地收缩和放松 货币的发行量来稳定物价，并运用贴现率、法 定准备金比率、公开市场业务等手段，在金融 方面刺激或冷却经济，抑制通货膨胀。财政部 通过提供财政性资助和补贴拨款、变更或调整 各种税率及折旧率等手段，调节企业的投资行 为。
在1990年东德和西德统一之后，东德之 所以能够实现向民主和市场经济的转型，这一 点在后社会主义国家被视为一个例外。其主要 原因有两个：
第一、它通过和平的非暴力的方式，而不是流 血政治或者说是充满血泪的战略；
第二、也是更重要的是，民主和市场经济转型 的实现伴随着一种强烈的民族感情冲动——东 德人高呼“我们是一个民族”。正是由于这个 原因，所以东德的民主和市场的转型又被视为 内生的民主化过程。
第三、加强立法。目前主要的经济法规有《企 业法》、《信贷法》、《经济稳定和增长法》
第四、充分发挥行业协会的作用。德国的协会 行业主要由三大系统组成，即雇主协会、同业 协会和工商会。
（2）宏观调控的主要机构:
联邦经济部和财政部
2、德国政府的社会保障管理职能
德国的社会保障体系包括社会保险、社会 照 顾、社会救济。
联邦主义
德国具有强大的联邦制传统。易言之，德国具有 联邦制的悠久传统。这种“传统”最早可以追溯到德 意志帝国，即神圣罗马帝国。1661年汉诺威法院副法 官鲁道夫•胡戈创造出“组合国家”一词。根据他的 解释，德意志帝国不再是一种命令型组织，而被视为 组合国家，即一种联邦制。1806年经过拿破仑战争之 后建立的“莱茵邦联”，虽然是一种依附于法国的邦 联制，然而在形式上具有联邦制的特征。到了1848年 革命，情况发生了重大变化。法兰克福的预备制宪会 议参照美国的模式，宣传由邦联制向联邦制的转换。
（1）宏观调控的主要手段
在社会市场经济体制下，德国联邦政府对宏观经济采取 间接调控和计划指导相结合的方法进行管理，主要手段 如下： 第一、制定经济发展目标和计划。联邦德国的经济发展 目标有四项：价格水平稳定、高就业水平、对外贸易平 衡和适度的经济增长。依据这些目标，联邦总理府制定 中长期规划，确定未来5年的各项宏观经济指标，为企 业发展指明方向，同时制定短期政策，对企业活动施加 影响。
议院的议员是全民的代表，并不完全代表议员所在政党
的利益。
联邦参议院是16个联邦州的代表机构，参与联 邦的立法与行政，其议员由各州政府成员或其 全权代表组成，每州有3-6个席位。联邦政府 由联邦总理和联邦各部部长组成，联邦总理为 政府首脑，总理决定政府的政策方针，各部部 长依照方针独立领导各部的业务。联邦总理虽 不受总统的领导，但有义务经常向总统书面或 口头报告政府的政策及各部的工作。和平时期 军队由国防部长掌握，战时则由总理掌管军队， 担任总司令。
第三、联邦制国家的原则是德国不可触犯的宪 法原则之一。依照《基本法》的原则，联邦州 不是隶属于中央的省，而是本身具有国家权力 的政体。各州均有权制定自身的州宪法，但必 须与《基本法》的共和制、民主制、法治和福 利社会的国家原则相一致。除外交、国防、货 币、金融、部分税收、铁路、航空的立法权归 联邦外，其他方面的立法权属于各州。只要联 邦不曾对某一事物立法，各州就有权对此立法。 地方法的制定与实施是各州的职能。由于历史 的原因，各州的地方法不全然相同，但是各州 的地方行政管理方法却是相同的。
墨守法规
德国人经常被描绘成墨守法规的典型。他 们出于对法规自身的原因而敬畏它们，对法规 采取一种无条件服从的态度。一种极端的情况 就是，墨守法规主义者甚至会过分依赖于法规 的功能去解决实际问题。经典的例子就是1918 年德国革命的故事： 在冲过去攻占建筑物时 德国人不会踏进 草坪，在未买票之前德国人不会占领火车站， 因为他们不能违反公告牌上的指示。
(三) 德国中央和地方的关系
第一、在中央政府与地方政府关系上，中央集权制和 联邦制是两种常见的体制。集权制的特点是权力集于 中央、政令通过政治系统自上而下传输，有专门机构 监督政令执行；而联邦制奉行多中心治理原则，联邦 政府通过放权给地方政府，让地方政府发挥作用，实 现管理目标。德国选择的是联邦制。从德国的经验看， 大量复杂事务交由基层处理，不仅易行，而且有效。 比如德国共16个州，每个州除了执行联邦政令外，也 可以根据自己的实际情况进行立法，中央与地方适当 分权，运行顺畅且高效。
2、人员编制管理。德国的机构和编制采用机构编制 和经费预算相结合的方法进行管理和控制。对机构编 制的控制相当严密，不得随便增编加员。联邦政府人 员编制管理主要由联邦内政部和财政部负责，他们根 据议会通过的年度财政预算确定编制。具体的说就是 内政部每年要根据公务员法和财政预算法审核提出人 员总编制数，并经财政部审核，意见一致后报总理审 定。州级行政管理部门的人员编制，由人事编制部门 综合管理，列入财政计划，经州政府审议同意，提交 州议会审议批准。地方城市的机构编制管理通常采用 职位分析的方法。这项工作往往由城市委托一个研究 单位，如德国城市发展基金会承担。地方政府的人员 编制管理，同样是由地方议会通过财政预算来控制。 确定市政府管理人员编制的基本方法是岗位分析法和 岗位评估法，即首先确定职能，然后根据财政预算、 工作任务的轻重和工作量的大小确定人员编制。
浪漫主义、意识形态主义
德国人曾经一度以一种浪漫主义和意识形态主义
的方式来思考政治问题。浪漫主义指的是由于对感觉 和情感的强调而导致的一种反智识的、非理性的倾向； 意识形态主义表现为他们更倾向于以一套封闭的抽象 原则来考虑政治，而不是在实际 存在的可能性中去 进行选择和将工作建立在反复试验的基础上。其形成 原因主要是：国家主义者抱负的失败，知识分子在政 治生活中的挫折感，使得他们无法以实用主义的方式 有效地参与政治，久而久之，便会逐渐形成以浪漫主 义、意识形态主义的态度来对待政治生活和政治传统。
第二、德国的国家政体为议会共和制。它对外一致，对内 具有多样性。联邦总统是国家元首，由联邦大会选举产生， 任期5年，可以连任一次。联邦总统可对外代表国家签署 条约、任命驻外大使和接受外国大使递交国书。总统有权 向联邦议院提议总理人选，经议会选举后任命。联邦各部 部长、联邦法官、高级联邦官员先由总理建议再由总统任 免。总统有权签署和颁布法律，但是法令、命令须经联邦 总理或有关部长签署后才能生效。议会由联邦议院和联邦 参议院组成。德意志联邦议院是德国的人民代表机构，由 人民每4年选举一次。联邦议院的任务是立法、选举联邦 总理和监督政府。联邦议院的议员是全民的代表， 联邦
管理范围涉及公务员、机构编制等多方面； 三、机构设置稳定，很少有大的变化。
但是在两德统一后，科尔总理根据管理的需要和 各方面的要求进行了一些小调整。
1、联邦政府机构的设置。德国联邦政府由联邦总理 和18个部级联邦审计部组成。18个部是：外交部、国 防部、财政部、司法部、内政部、经济部、粮食农业 和林业部、妇女部、劳动和社会秩序部、青年和家庭 部、卫生部、交通部、邮政通讯部、城市建设部、研 究和技术部、教育和科学部、经济合作部、环境部。 此外联邦政府还设有统计、环保、车辆、航空等联邦 机构。联邦政府各部设部长一人，国务秘书若干人。 部长具有部长和内阁成员的双重身份，由联邦总理题 名，总统批准，并由总统任命。德国联邦部的内设机 构一般分为司、分官司、处和组四级。分官司在一些 大的司下设立，一般设2-3个。
德国传统政治文化的主要特征 表现在四个方面：
国家主义； 浪漫主义、意识形态主义； 墨守法规； 军事主义色彩浓厚以及联邦主义。
国家主义
德国的国家主义首先表现在德国民族 国家的建立和国家统一问题上。德国的历史— —确切地说，是民族国家建立、国家 统一问 题——一直是德国人忧心的话题。我们只要看 看德国的发展历史就可以认清这一点。德国历 史发展脉络，参见下图： 德国历史发展脉络：
德国联邦政府
V.W.
德国全称为德意志共和国，是当代最
发达的资本主义国家之一，其在二战后特
殊的历史背景下逐渐形成和发展起来的公
共行政体制在世界公共行政体系中具有独 特的 特色，也为现代的公共行政的发展发挥了重要 的作用。
主要内容
第一、政治文化 第二、政府管理制度 第三、行政改革
一、政治文化
一般来说，政治文化，规定了政治行为所有发生 的主观环境，或者说是政府存在的环境。政治文化， 被誉为一个民族关于政治生活的心理学。它是政治学 关于政治情境研究的重要视角。因为情境因素可以用 来解释为什么有些社会会采取和坚持某一特定的政治 体制。总之，分析、总结德国的传统政治文化和统一 后的政治文化不仅对于了解德国的政治发展史，而且 对于认识今天德国的政治现实及其发展走向，均具有 可资借鉴的地方。