清末“新政”年间教育政策推行评述

清末“新政”年间教育政策推行评述
作者：吴洪成李占萍
来源：《浙江大学学报(人文社会科学版)》2011年第05期
［摘要］清末“新政”年间，清政府以建立近代“新教育制度”为中心掀起了新教育改革的高潮。

教育政策是其中的重要内容，以教育行政组织、规章法令及兴学活动等为路径推行的教育政策始终贯穿于教育活动过程之中。

为了规范并推动新教育而依次设立的中央与地方学务处职能隶属清晰，彼此分工协作，推动了各地兴学；学部的成立更是对方兴未艾的办学活动加以统辖及督察；科举制的废除有效地清理了清末新教育运动中的障碍。

对教育政策的能力限度以及社会各阶层在教育改革中利益冲突等方面问题的探索，将有效地检讨清末教育政策推行中的诸多问题，并提供深刻的历史借鉴。

［关键词］清末；教育政策；废科举；《奏定学堂章程》；学部
Implementation of Education Policy in the Period of New Politics of Qing Dynasty
Wu Hongcheng Li Zhanping
Ｈumanities, Shijiazhuang Ｉnformation Ｅngineering Ｖocational Ｃollege,
Shijiazhuang050035, China）
Abstract: In the period of New Politics of the Qing Dynasty,there was a wave of education reform which centered on the establishment of the modern ″new education system″.In this movement,the reform of education policy was one of the important aims.The new education policy was implemented by means of setting up new administrative organizations,stipulating rules and regulations for modern education and opening new schools.The central and local Student Affairs Offices were founded with clear responsibilities and administrative affiliations,giving an effective impetus to schools newly established all over the country.The Ministry of Education established later played the role of coordination and supervision of those new schools.In addition,the abolishment of Imperial Examinations further cleared the wayfor the flourishing of the New Education Movement in the late Qing Dynasty.An exploration into the limitations of those policies and the conflicts of interests among various social groups in the reform can effectively reveal many problems,providing profound historical insights for the present day research.
Key words: late Qing Dynasty; education policy; abolition of Imperial Examinations; 1904s education regulations; Ministry of Education
清末“新政”年间（1901—1911）是清政府试图调整和改革以往统治方略的关键时期，也是中国君主专制延续两千多年的终结，历史上以“新政”改革来命名。

这一时期，清政府的教育改革运动促使传统教育体制的瓦解和近代教育制度的逐步建立。

为了加大对教育领域管理的力度，清政府颁布了一系列教育政策法规，内容涉及社会、学校、家庭等诸多范围，其中学校教育政策包括学校教育制度、教育行政、招生考试和就业、留学选考、中小学教员等方面。

由于学校教育政策可以展现清末教育政策的整个运行过程，以它为中心来研究清末教育政策的发展具有很强的代表性。

本文以“新学制”（“癸卯学制”）学堂章程及其后续规章为中心展现其推行的环节和过程，并加以多层面的考察与分析，力求为当今教育政策实践提供借鉴。

一、教育政策推行概述
（一）学务处的设立与兴学活动的倡导
1902年，张百熙被任命为管学大臣，经理学堂一切事宜。

《钦定学堂章程》出台后，各级各类学堂迅速增加，给教育行政方面带来了压力。

“新政”改革时期，兴学活动成为清政府复兴“新政”的基础，许多封疆大吏和朝廷要臣都上奏陈述教育改革的蓝图。

与此相应，学务管理问题也被提上了日程。

以湖南省为例，“传统教育，权力分散，学政、藩司、道员、州县牧令，无一不可过问教育事宜，亦无一不可尽推之于他人”［1］191。

由此可见，传统的教育行政已远远不能适应当时的教育改革，对教育政策实施带来了消极影响。

清政府遂于１９０４年设立总理学务处，关于总理学务处在教育政策实施中的作用，当时的报刊媒体有所记录。

1904年12月26日，学务处咨行各学堂，当敬遵前奉谕旨，以文行交修讲求实用为主，饬各学堂即将所有教肄功课按句分咨，以备随时查核［２］。

又据《直隶教育杂志》所载，总理学务处曾颁发文件，特别规定“学生当以品行为重，如有实在不服管教者，应即行斥退等因。

各学堂教员、管理员皆有约束陶成之责，亟应加意考核上纾”［３］。

由于各省、府、厅、州、县都要遍设学堂，为了实现兴学目标，就必须将实施任务层层分解，各省城也要设立学务处来作为总汇之区，以此来进行部门间的纵向分工。

总理学务处与地方学务处的关系是领导与被领导的关系，在总理学务处的协调与指挥下，地方学务处负责具体的可操作的事项，执行具体的实施方案，这样的职责分配有利于就地开展活动。

各地学务处一经设立，就积极响应总理学务处的要求，全力开展政策的推广工作。

如浙江巡抚札饬设立全省学务处，派委藩、臬、运三司总理其事［４］37。

陕西认为学务处之设为学堂汇归之地，即为学界发达之基，一规一制必具运动全身精神之能力而后有普及教育之实效［５］。

山东学务处为使各学堂的功课整齐划一，专门成立调查研究所，查学员分行查、坐查两项。

行查之员各属每堂专设一人，由该府州县选择悉明学务之绅士充之，坐查人员按照学堂管理法规定的调查表，按月造具清册，呈由地方官申送学务处，转交调查研究所［６］，以此来确保学科内容与章程相符。

福建学务处令本地划为４０个学区，每区各立小学塾，学塾所设之处准由该地庵堂寺观一律充改，如有阻挠者，地方绅士可指禀提究。

按区教习一人或二三人，均由学务处酌量
选派。

教法六门：一修身，二国文，三国语，四习字，五体操，六算学。

各区经费不足之处，由学务处酌量拨给［７］。

（二）学部对新教育的规划设计
1905年12月6日，清政府颁布上谕，学部正式建立，下辖总务、专门、普通、实业、会计五司，成为全国管理教育的最高行政机关。

作为中央教育行政组织，学部不仅具有清政府所授的立法权力，也要履行自身的执行职能。

学部成立伊始，即将教育政策实施作为当时的中心工作。

为了继续推行教育政策，各地学务工作必须按时开展，学部急需建立专门化的教育行政和教育管理系统，遂首先按照清政府的旨意着手进行自身建设。

首先，学部与礼部划清了职责范围，明确了教育行政管理权限，既可以避免逾权带来的矛盾，也可以使自己专心于学堂的推广工作。

其次，学部在机构设置与职能划分中，一方面有意识地扩大管理的幅度和范围，一方面也进行了明确的职责分工，使各个层级的职权与1904年1月制定颁行的《奏定学堂章程》实施需求相对应。

学部组织渐具规模，地方教育行政组织亦随之确定。

学部奏请裁撤学政，设立提学使司，“统辖全省学务，归督抚节制，一切详细官制及办事权限章程，仍由学部筹议具奏，所有各省学政，一律裁撤，均著回京供职，各该省学校事宜，暂由各该督抚督饬属员妥为经划”［８］40。

提学使司与藩、臬二司并重，统辖全省的学校教育。

学部裁撤了各省学务处，改为学务公所，即提学使司下设有学务公所，辅佐提学使司振兴学务，并备督抚咨询。

总之，人事编制与机构设置是学部教育行政体制运行的基础，也是提高教育政策实施效率的关键。

1．颁行教育宗旨
在前一阶段，地方督抚在政策宣传方面作出了巨大努力，但政策宣传只限于督抚和部分民众之间，宣传力度和分量不足。

根据政策学的观点，当政策总体上符合目标群体的根本利益和长远利益，但要求人们对眼前利益和固有观念进行适当调整和改变时，政策宣传就要说服、教育人们从大局和长远利益出发，正确对待和适应政策对社会利益关系的调整，从而为高效的政策执行营造良好的舆论环境［９］183。

学部成立于社会的需求之际，自然肩负着清政府委以的重托。

为了明确教育政策旨意，学部在《奏请宣示教育政策折》中极力推行普通教育政策，“今中国振兴国务，固宜注重普通之学，令全国之民无人不学，尤以明定宗旨宣示天下为握要之图”［10］151。

1906年3月，学部奏请向全国颁行教育宗旨：“仰恳天恩，将所陈俯赐采择，钦定教育宗旨，颁布天下，悬之京外各学堂，如日月经天，江河维地，凡属臣民，莫不钦奉”［10］155156。

教育宗旨表达了清政府对教育政策推行的重视和厚望，也体现了学部对政策推行的决心与信心。

2．调整学堂章程的规章内容
学部理顺了行政机构的建置，着手调查了各地学务情况，把普及教育作为一个长期目标，通饬各地讨论，认为小学教育必须逐步推进，并将普及教育的构想与实践大致分为两个阶段：1906年至1908年7月为酝酿准备阶段，1908年8月至1911年为试验实施阶段［11］419，基本确立了以强制教育为手段的政策实施方案。

当时由于小学年限太长，《奏定学堂章程》规定的中学科目繁多，对学生就业或继续升学均为不利。

1909年5月，学部近采德国成法，中学实行文实分科，通行各省，一体遵行。

1910年，学部通行各省提学使详报中学堂筹办情况，根据各省报告情形，在学科程度、教授次第、钟点多寡等方面及时进行了调整。

在高等学堂方面，学部采取了一些积极措施。

针对高等学堂迁就招生带来课程等方面的问题，学部于1908年酌拟各项学堂考选详细办法。

1909年1月19日，学部酌定高等学堂预科学生升学年限，对原在高等预科未毕业学生的修业期限进行了规定。

学部不仅注重京师大学堂的建设，也对其他各省大学堂的筹办进行调控与管理。

在女学堂方面，1904年1月的《奏定学堂章程》未确立女学在学制中的地位，只说明“以家庭教育包括女学”，而到了“立宪”时期情形便大变。

1907年3月 8日，学部奏兴女学，拟定《女子师范学堂章程》6章36条及《女子小学堂章程》4章26条，女子教育开始取得法律资格。

3．实施教育督导
教育督导是教育行政组织职能发挥的过程，有利于提升教育行政组织的监控作用。

它的重要性和意义就在于加强与提高教育行政的领导和管理，以保证教育方针政策的有效贯彻，推动教育工作的改进，提高教育工作的质量，促进教育的健康发展［1２］213。

清末的教育督导不仅是视学制度建立的基础，也是学校教育政策得以顺利推行的保障。

在教育督导过程中，督导主体为视学官和各省提学使。

学部建立之初，设立视学官职位，在官制职守中明确规定了视学官的职责，即专门巡视京外学务。

同时，在各省学务官制中也要求设立视学官，因此，部级视学官成为中央视学官，省视学和县视学成为地方视学官，视学机构的设立与人员的配备构建了从中央到地方的三级视学制度。

（三）废科举——教育政策推行的重大举措
由于各种原因，《钦定学堂章程》在教育实践中未能得到推广与实施。

1904年1月，张百熙、张之洞与荣庆等人在奏请颁布《奏定学堂章程》的同时，继续对科举问题进行论述。

他们在《奏请递减科举注重学堂折》中指出，学堂不能普及的根源在于经费问题，筹措经费需要民间的力量，“然经费所以不能捐集者，由科举未停，天下士林谓朝廷之意并未专重学堂也。

然则科举若不变通裁减，则人情不免观望，绅富孰肯筹捐，经费断不能筹，学堂断不能多”［10］107，建议从下届丙午科起，递减科举中额。

1905年，世界局势发生了重大变化，随着日俄战争的爆发与结束，日俄两国由敌对走向联合，并重新调整和加强在我国东北与朝鲜方面的势力，中国的民族危机不断加深。

时人急筹挽救之法，而中国号称四万万人，其能入学者最多达到十分之一，“其余十分之九之人，皆未受教育之益，即于中国今日必当改革之故，不能有所体会”［1３］940。

学校教育政策的实施被摆到了救国救民的首要地位，然而在教育现实中，政策推行遇到了种种问题与困难。

在历史的关键时刻，1905年，清政府发布上谕，“著即自丙午科为始，所有乡会试一律停止，各省岁科考试亦即停止”，并要求各省督抚“实力通筹，严饬府厅州县赶紧于城乡各处遍设小学堂，慎选师资，广开民智。

务期进德修业，体用兼赅，以副朝廷劝学作人之至意”［10］113114。

清政府当机立断，废除科举制度，采取了类似“开阡陌”的重大举措，转变了人们对知识追求的方向，促使社会对“科学知识”的重视，为清末教育政策的推广扫除了制度障碍。

自此以后，教育政策推行获得了更宽广的现实空间和新的历史契机。

二、教育政策推行的能力限度
任何教育政策都有一个能力限度，教育政策的能力限度是指教育政策在特定范围内发挥功效的最高极限和有限性，下面试图揭示清末学校教育政策的能力限度。

（一）长远的教育政策目标与社会需求之间的脱节
清末教育政策是统治阶层的政治意愿在教育领域的体现，是政府加大了干预管理教育的力度。

国民教育是清末教育的根基，是清末教育政策的首要目标。

学部在《奏定初等小学堂章程》中明确指出：“国民之智愚贤否，关国家之强弱盛衰。

初等小学堂为教成全国人民之所，本应随地广设，使邑无不学之户，家无不学之童，始无负国民教育之实义。

今学堂开办伊始，虽未能一律齐设，所有府、厅、州、县之各城镇，应令酌筹官费，速设初等小学以为模范。

”［1４］292但全国各地在国民教育的普及程度方面存在很大差距。

与人口数量相比，学堂数和学生数显得微乎其微。

美国学者曾对此进行过精确计算：1910年，中国的人口总数为438 000 000人，学龄儿童为65 000 000人，而在官办学堂入学的儿童数仅为1 626 529人。

当时的直隶省人口为29 400 000人，学生数仅为242 247人，山东省的人口数为39 000 000人，学堂数仅为60 765所［1５］86。

引导与调控是教育政策的重要功能，教育政策实施就是将政策功能得以发挥，体现政策的公平性特征。

但是，根据宣统元年（1909）的数据，清末学堂数量呈现了区域性的不均衡分布态势，反映出教育发展的不平衡性。

从学堂数与学生数比例来看，直隶、四川、湖南、湖北、
广东、江苏、河南等省份为教育发达地区，而一些边远省份如新疆、黑龙江等为教育不发达地区。

全国各个省份在学堂数和学生数方面的最大值与最小值之间存在很大差距。

如在初等教育方面，直隶小学堂10 740所，黑龙江159所，四川学生数为335 841人，新疆5 209人；在中等教育方面，四川中学堂51所、5828人，新疆1所、21人；在师范教育方面，河南师范学堂62所、3 818人，新疆1所、143人；在高等教育方面，直隶高等学堂19所、4 028人，黑龙江0所、0人；在实业教育方面，河南实业学堂31所，甘肃、贵州各2所，河南学生数为1 794人，甘肃99人，贵州388人。

如果说在学堂数方面数量最大的省份是最小省份的几十倍，那么在学生数方面的差距更大，如四川中学生人数是新疆的277倍，直隶高等学堂学生数超过黑龙江的4 028倍［1６］103106。

除了不同省份在各级各类教育方面存在差异，一省内的学堂在空间分布上也有差异。

如四川各州县中小学堂的发展就表现出不平衡现象，据1909年和1911年的统计数字显示，在140个州县中，2个州县开办了10所以下的学堂，学堂数量在10所至100所以内的州县数量为106个，学堂数量在100所至200所以内的州县数量为25个，学堂数量在200所以上的州县仅为7个，其中涪州开办了567所学堂，而永宁开办的学堂仅有7所［1７］203205。

再如，根据1907年江苏省的统计数字，各类学堂及学生数在区域分布上也呈现了一些特点：专门学堂以苏属居多，学生占全省总数的82.07%，且多在上海、苏州两地；实业学堂及师范学堂则以宁属为多，多在江宁省垣；普通中学以上海居多，次为江宁，再次为镇江；初等学堂亦以上海居多，次为常州，再次为苏州［1８］249。

教师是教育过程中的主体之一，教师的素质和能力是影响办学质量的首要因素，然而师资问题是清末办学中一个比较严重的瓶颈。

当时教师的数量不足，师资质量低下，致使学堂办学质量无法保证。

教育管理人员也是重要的教育者，他们的素质、能力以及在教育过程中的作用共同构成了一种精神面貌，从而决定了办学质量。

在清末学堂的教育管理中，不符合章程规定的管理人员对学堂教育也带来了一些消极影响。

（二）教育作用与社会政治取向间的背离
清末学校教育政策的社会功能就是通过确立教育制度及学堂教育活动，为社会各个阶层、各个领域培养所需人才。

这些教育政策在人才培养方面起到了很大的作用，但在社会效益的产出中产生了负面效益，人才培养与社会发生了冲突和摩擦，社会各阶层出现了分化与对立。

教育政策的这些负面效应可以在清末的民变现象中去钩沉。

清末的民变现象是下层群众用直接诉诸行动的方式以表达自己对社会的不满和反抗，是中国社会内在矛盾激化的产物，但波波相续、绵绵不绝的民变成了清末社会新陈代谢的内容［１９］313。

教育是民变事件的导火线之一，也与社会变革具有千丝万缕的关联。

在社会秩序混
乱的时局里，清末学校教育政策的实施必然要受到影响，甚至直接受到制约和破坏，政策进程受到阻碍，从而使教育政策产生了负面作用。

在科举制度停废后的几年间，全国各地的毁学事件数量大增，几成遍及全国之势［20］74。

毁学以农民为主体，以学堂为对象，校舍建筑、教师、学生、书本、教学设备等都成为农民发泄对教育政策不满的出气筒。

乡村毁学行为是清末农村反对“新政”的一种表现，也是清末学校教育政策带来的负面社会效应的表现，表明清末学校教育政策不仅没有提高国家的综合实力，反而削减了政策支持的基础。

三、教育政策推行中的利益冲突
清末学校教育政策实施是教育政策目标得以落实的过程，是教育权利需求和义务承担之间的矛盾运动。

由于存在事实上的利益关系和教育资源的稀缺性，利益冲突是清末学校教育政策实施中的一种客观、必然的社会现象，也是社会资源分配矛盾在教育领域的反映。

（一）乡村的毁学风潮
毁学是清末教育政策实施中的利益冲突现象，也是社会阶层之间的利益争夺在农村的凸显。

清末学校教育政策的颁布实施试图满足社会和个人的教育需求，出现了学堂林立的景观，但触动了乡村原有经济利益的结构。

当时人民迫于世界经济竞争之局势，“既已尽失其恒业，而政府复从而蹙之于死地，加恶税，募恶债，铸恶币，发恶钞，以致百物腾踊，四海困穷”［2１］631。

由于中央教育资金投入不足，兴办乡村学堂的经费主要由乡村自行筹集。

地方上原有的各种公产，如乡村中旧有书院及寺产、各县的学田、地方上迎神赛会及演戏等公费，甚至是一些家族用以教育本族子弟的教育经费，都被纳入乡村教育经费的范畴。

而且清末乡村大多采用私塾形式，农民可以根据孩子入学与否来支付教育费用，而清末教育政策规定了就地筹款的方式，提倡教育成本的分担。

这样便会出现用自己的经费来资助他人子女上学的局面，从而使农民产生了心理上的严重不平衡。

从教育经济学的角度来看，教育产出分为消费性产出和投资性产出，消费性产出指通过教育投入所获得的享受、愉悦或其他利益，投资性产出指通过教育投入而提高的个人或社会的生产技能和增加的未来财富［2２］136。

根据教育发展的规律，清末农村教育投资在短时间内不可能产生经济效益。

学捐带来了了剥肤之痛，农民不仅没有看到教育带来的物质利益，也没有获得教育的消费性产出。

官府敲扑过甚使农民经济压力增加，种种因素扰乱了以前的生活秩序，降低了农民的生活质量，超越了民众的心理承受能力，激化了农民与教育的矛盾。

另外，教育经济学认为教育是一种特殊商品，教育投资是生产性的投资，其生产过程也就存在需求和供给问题［2２］52。

教育需求是一种有支付能力的现实需要，包括个人的教育需求和社会的教育需求。

当政府的教育供给能力不足，个人的教育投资成本就相应加大，而当时农民经济支付能力有限，教育的个人需求和社会需求就出现了不一致，遂直接引发了尖锐的社会矛盾。

（二）绅商阶层兴学态度的转变
绅商阶层是清末社会变动中一支活跃的社会力量。

这个阶层既以科举功名和职衔、顶戴为标志，附骥于官场，又同时广泛涉足工商经营活动，孜孜谋利。

在清政府振兴工商业政策的支持下，绅商阶层跨居绅士和商人两大阶层之间，上通官府，下达工商，集权、钱于一身，把持着最重要的社会组织之一——商会，具有不可低估的社会活动能量［2３］105。

在清末学校教育政策制定过程中，绅商阶层也扮演着重要角色，如他们重视教育，通过重视或宣传教育的作用，对社会产生了重大影响，甚至促进了教育政策的议程；在清末教育政策实施中，他们参与振兴工商业活动，投资于新式学堂的兴办，充当政策推行者的重要力量。

而随着“新政”时期经济改革的不断推进，清政府以中国的利权作抵押换取西方列强的贷款，阻碍了中国民族资本主义的发展，激起了这个阶层的不满，清王朝多如牛毛的苛捐杂税项目更加剧了工商业者的不满情绪。

当严重的民族危机以及专制政体弊端暴露无疑时，绅商阶层就加入了宪政改革的筹备中，如参加召开国会的请愿活动，反对清政府仿效日本的集权立宪模式，最后也加入了反对清朝政权的行列。

清末绅商阶层本具有“实业救国”的爱国情怀，然而清政府的专制统治最终打破了他们胸怀天下的梦想，绅商阶层对清末学校教育政策实施的热情与希望逐渐丧失，从而使教育政策推行失去了重要的经济支持。

教育政策实施中的利益冲突是一种客观的、必然的社会存在，需要政府具备一定的应急能力。

除了政策周期的原因，政府能力是解决利益冲突、实现政策实施目标的根本保障。

清末社会政治环境险恶，国内经济基础薄弱，面对国内利益群体的矛盾和对立，清政府无能力进行政治资源的管理与整合。

慈禧太后的死亡使改革的道路更为坎坷，继任者更加难以平衡各个利益集团的关系，保持政局的稳定。

清政府缺乏足够的权威和能力调整这些矛盾与错综复杂的关系，未能将其整合并纳入自己的轨道，反而采取了粗暴的压制手段，严重削弱了清政府的权威性，破坏了原有的统治秩序。

严重的权威危机和合法性危机使清政府的社会改革步履维艰，教育改革逐渐扩大了社会的反对力量。

随着国家权力重心的转移，清朝专制政体逐渐走向了自我否定和彻底崩溃，清末学校教育政策也过早地结束了自己的政策周期。

［参考文献］
［1］张朋园：《中国现代化的区域研究：湖南省(1860—1916)》，台北：“中央研究院”近代史研究所，1983年。

［Zhang Pengyuan，Regional Research on Chinese Modernization：Hu nan Province(18601916)，Taipei： Institute of Modern History，Academia Sinica，1983.］。