进一步探讨城镇污水处理改革的市场化进程

进一步探讨城镇污水处理改革的市场化进程
［摘要］城镇公用事业的市场化改革已近十年，污水处理作为城镇公用事业的一个分支，在市场化进程中已经形成了“企业运营为主体、社会资本投资多、政府监管规范化”的特点。

肯定发展成绩的同时，也存在着诸多问题。

笔者在分析现存问题的基础上，提出了统筹规范水务改革、改善水务投资结构、建立行业技术标准，加强企业绩效考核的建议，以期进一步完善污水处理的市场化改革。

［关键词］污水处理市场化改革问题剖析政策建议
2000年《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》出台之后，公用事业的市场化改革迎来了高速发展时期，城镇污水处理作为公用事业的一个分支，历经近十年的市场化改革，污水处理已初步形成以提高企业运营为主、政府严格监管的发展模式，但企业利润的使命和政府的公共福利目标之间的冲突始终困扰着行业的发展。

因此，完善污水处理改革的市场化模式也迫在眉睫。

一、污水处理市场化改革形成的特点
历经十多年的市场化改革，污水处理行业取得的了初步成效。

在行业的投资主体、运营机制以及定价体系、政府监管方面初具成效。

1.投资主体多元化
民营企业、外资企业的进驻改变了以往国有投资一家独办的投资模式。

建立了符合市场经济的多元竞争体制，提高了污水处理的效率、促进行业由“治理模式”向“增值模式”转变，污水处理的经济效益明显，这又进一步吸引了民营主体的进驻，投资主体范围逐步扩大。

2. 运营主体企业化
民营企业的进驻以及传统国有企业的改革，改变了污水处理传统的事业单位管理形式，明确了污水处理企业的法人地位，建立了产权清晰、科学管理的现代企业制度，形成了污染者付费的支付机制。

截至2009年11月，全国污水处理厂运营商共有将近1400家。

3. 建设模式多元化
随着工业化的高速发展，财政资金难以满足污水处理的资金需求。

BOT作为一种社会资本参与公共投资的模式已成功应用在交通、能源开发等基础设施建设中。

污水处理的市场化改革具备了BOT建设模式的基本条件，BOT以及（TOT/BOOT/ABS/PPP）等多种建设模式成功的应用在了污水处理行业。

据统计，2010年广西开工的污水处理厂中30%采用了BOT模式。

4. 运营监管规范化
市场机制的失灵需要计划手段的调节。

政府的有效监管是行业市场化改革顺利进行的基本保障。

目前环保、价格、财政以及城建各部门的联合监管网络确保了污水处理行业的良性运转，也保障了污水处理使用者的基本利益。

二、污水处理市场化进程中存在的问题
相比发达国家的污水处理水平，我国还有很大的差距，在已取得市场化改革的成果上，也存在诸多问题。

1.市场化经营认识肤浅、污水处理改革偏离初衷
自2000年政府公布了公用事业市场化改革后，各种实施细则也频频出台。

但通过调研发现：地方政府认为将污水处理推向市场后，应该减少对市场的干预，因此也放松了监管。

致使企业或个人单纯的追求高额回报，使项目的投资、运行成本增加。

甚至一些地方将污水市场化改革作为个人政绩的改革，不惜代价引进洋水务，高标准建造污水处理厂，最后导致污水处理企业运行成本太高、水价高、收费率低而无法维持，最后被迫终止合同，导致政府和企业两败俱伤。

2.政府缺失明确的监管和服务机制
规范污水处理的产业化、市场化运作后，政府的职能也历经着由“企业管理”到“行业监管”的变革，变革过程中，出现了以下问题：（1）缺少对政府自身的监管体制。

市场化改革的目标是效率、安全，但是诸多地方政府把市场化改革误解为的招商引资，过多的关注项目的投资总额和资产管理，偏离了市场化改革的初衷。

（2）缺少对企业的监管。

实行市场化运作后，政府暂无监管企业的有效手段，从而缺少对企业运营水平、企业成本的控制。

因此，企业和政府之间形成了严重的事后信息不对称，致使许多项目签约后，政府无法规避企业的道德风险。

3.污水处理收费力度较弱，价格不能充分体现价值
完善的价格体系是市场化健康运行的基本前提。

污水处理的价格体系主要通过污水处理费体现。

按照国家发改委《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》（计投资[2002]1591号））所有城市应该在2003年底前开征污水处理费。

对于重点流域，应在2005年内将污水处理费调到保本微利的水平。

但目前大部分城市的征收标准普遍偏低，如东莞从2009年12月1日起，东莞居民生活类污水处理费由现行0.7元/m3调整为0.75元/ m3；其他类由现行0.8元/ m3调整为0.88元/ m3。

收费较高的常州市、苏州市，均为1.15元/ m3。

对于综合大型污水处理厂，加上管网分摊至少应该在1.2—1.50元/ m3。

同时，很多地方的污水处理费带有福利及公益色彩，价格严重背离价值，这样的收费制度难以保证污水处理厂的正常运行和维护，更难以吸引社会资本的投入。

三、完善污水处理市场化改革的措施
1.运用系统工程的思想统筹规划污水处理行业
污水处理行业的市场化改革是一个复杂的系统工程，设计到产权改革、法律法规、政府政策、金融创新和公众意识等诸多问题。

城镇公用事业改革也是国际性难题，许多国家的市场化进程也并非一帆风顺的。

目前中央政府对公用事业的市场化政策已基本明确，但是地方执行层面良莠不齐。

所以首先应明确城市公用事业市场化的战略、目标和实施步骤，明确产业推进时序。

同时，也要考虑地方产业特征和经济发展现状，充分考虑不同阶段的发展要求，做到行业规划实用、适度领先。

同时，必须考虑与各相关领域的配套问题，避免市场化推进中资金的沉淀和资源的无序开发。

2.改善污水处理投资结构，积极探索适宜的融资模式
资金短缺历来是市政公用事业领域的难题。

改变这一现状，一要广开资金来源，二要改善投资结构。

基于城市污水处理行业的公益性、投资长期性和高资本沉淀性应该从以下方面分析上述两个难题。

（1）盘活城市存量资产
中国是国有资产最多的国家，据统计经营性资产占1/3弱，非经营性资产占1/3多。

随着经营性领域资产出让的形式，可以盘活大量的国有资产，既提高了城镇公用事业的经营效率，置换出的资产也可成为污水处理行业的重要资金来源。

经过近十年的市场化发展，城市污水处理行业政府投资所累积的资产已高达数千亿元，通过资产出售、产权转让、租赁等方式盘活国有企业的固定资产，既给企业注入了新的活力，改善污水处理行业多年亏损的状态，又解决了资金来源的难题。

（2）区分污水处理环节的投资属性，实现多元化投资
基于污水处理行业公益性、垄断性和资本高沉淀性的特点，应区分污水处理各环节的投资属性，区别投资。

如有自然垄断属性的管网铺设，应由政府投资，体现了污水处理行业的公益性。

对于具有经营性质的污水处理、再生水回等具有稳定回报率的环节，则可以广泛利用社会资金，如通过信托、市政债券融的平台进融入对资金安全性要求较高的保险金、公积金和个人居民存款；或者鼓励社会资本、民营企业收购传统的国有污水处理厂，通过投资主体的多元化，分散了企业经营的风险。

（3）改善产业结构，提高产业集聚度
目前，污水处理行业的凌乱分散，地区之间的各自为政，难以进行污水处理行业的规模化经营。

从经济学的角度而言，污水处理行业作为相对垄断的综合性产业，应该通过规模化经营的途径实现市场化改革。

各地政府要明确污水处理厂的资产属性，政企分开，实现企业资本在区域间的自由流转，进而提高了企业的
规模化经营。

规模化经营可以培育优秀的市场主体，健全企业的发展机制，可促使企业由单一化经营过渡到多元化经营，考虑到供水、污水处理和垃圾处理的诸多相似性，可通过供水的市场化带动污水处理和垃圾处理的市场化。

这就顺利的实现了产业结构调整，提高了产业的集聚度。

3.建立行业技术标准，加强企业绩效考核
宏观上出台的《市政公用事业的特许经营管理办法》（建2004[126]号令）为公用事业的市场化改革细化了操作步骤。

但对微观上污水处理的行业监管缺少可操作的依据。

建议对内建立科学的企业绩效考核考核体系，对市场终端建立行业技术标准、管理规范，使得政府的监管做到有法可依。

借鉴国际水务行业的成功应验，成立由政府任命的独立专家组从行业的高度实进行考核。

考核指标主要包括企业成本、水质水价、服务规范，企业经济效益和社会公益效益考核并重。

避免市场化进程中，企业过分追求经济效益而损害社会福利。

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