PPP“土地捆绑”策

ppp “土地捆绑”策

在城镇化建设中，土地捆绑并不鲜见。例如一些地方

政府进行土地出让时，为了保障地价的平稳，往往会考虑将经营性商业用地和保障房用地配套出让，这样做也可以解决保障房的供应量。

不过，过去几年的土地捆绑项目往往也会陷入逐利怪圈，例如，很多基建投资者会要求在给地方政府建设道路、水务管网时，将项目周边的土地低价出让于该开发企业，同时地方政府出于城市开发的考虑，往往也会利用土地换项目。

那么对于PPP项目来说，土地捆绑项目是否可行，又该

如何进行合理设计而不至于使其踏入追逐暴利的深水区

呢？

“以地养地”

在对于棚户区改造安置住房、廉租住房等保障性住房领域进行PPP模式设计时，会因商业价值少、收益率低等原因，难以吸引社会资本进入。

中国国际工程咨询公司研究中心处长、教授级高级工程师徐成彬认为，对于这样的准经营性项目来说，在引入PPP 模式时需要设置合理的利益补偿机制，以提升民间资本的积极性，实现现金流的平衡。他认为，他曾经负责财务分析的

北京西红门经济适用房项目的捆绑式PPP具有一定的借鉴意

义。

2001 年，北京南城（老崇文区和老宣武区）进行旧城改造，南城居民需要搬迁到位于南四环西红门的经济适用房。在当时，宣武和崇文是历史上的贫困区，因此如何保障搬迁之后的居民能够实现“居者有其屋” 、不受高房价的困扰是摆在北京市建设委员会面前的现实压力。

据了解，当时北京的经济适用房都集中在北部的回龙观和天通苑，房价在3000-3600 元/平方米，参考这样的市价标准，北京市政府对于西红门的经济适用房规划为单价不能超过3000 元/平方米。不过实际上考虑到南城居民的购买力，最后招标文件建议该经济适用房最高销售单价不得超过2600 元/ 平方米。

于是，“价低者得”便成为了衡量西红门项目的“中标人”的重要指标。然而，当时住房的建造成本都要达到2300-2400 元/平方米左右，按照这样的招标策略，西红门项目必将是一个乏人问津的“极瘦”项目。

为了平衡各方利益，该项目提出采用PPP模式设计方案。在投融资规划方面，该经济适用房项目“捆绑”了周边更具盈利能力的商品房用地，形成一个大的经营性项目，即以商品房这种经营性资源来平衡经济适用房的资金回报。在此基础上通过招标这种竞争机制选择这

个“捆绑”项目开发商。

不过，当时土地市场尚无“招拍挂”政策，北京的开发

企业普遍通过协商的方式从政府手中拿到价格便宜的项目用地。纵然经过“捆绑式”设计，该项目对于很多北京开发企业仍旧没有足够的吸引力。最终，该项目设计方选择开放市场，招揽外地开发商参与竞标。

2002 年6 月，这个北京市场史无前例的“捆绑式”项目的建设权由湖南电广传媒和长沙金海林置业联合体以17.65

亿元的总价获得。据了解，整个项目开发建设总投资为50 亿元，项目联合体将该经济适用房的最高销售单价限定在2280 元/ 平米，经过四年的开发建设（经济适用房为两年），最终民企获得 3 亿元左右的利润。整个项目融资经过这样的“捆绑式”设计，有效降低了风险。

徐成彬分析称，对于社会资本来说，将准经营性土地捆

绑一个经营性资源，可以有效改善和丰富PPP项目的现金流，增强财务可持续性，也有利于进行地块整体规划设计。同时，他也指出，这类捆绑设计如今面临最大的问题是国家自2002 年开始对于土地政策进行了调整，经营性土地需要采取“招拍挂”手段上市。这种情况下，方案研究应该转变思路，将某些非经营性项目或设施，作为经营性土地的必要配套工程，整体“招拍挂”上市，并约定非经营性项目或设施的建设质量和进度要求，通过市场手段实现资源最优化配置。

以地养铁”

在PPP 项目中，除了非经营性的土地可以选择和经营性用地捆绑的方式之外，近几年轨道交通捆绑线上用地也斩露头角。

例如，2014年，徐州市地铁三号线PPP项目对外招标，中标方

绿地集团和上海建工集团联合体便主张以“项目投融资建设+施工总承包+物业开发”的模式，除了承担起徐州地铁三号线的工程资金投入、规划设计、工程建设、运营等之外，还将参与地铁沿线区域的综合开发，以打造出集商业办公、酒店等功能于一体的地铁上盖城市综合体及配套服务实施。

2014 年底，由徐州市政府、绿地集团、上海建工集团、申通地铁联合成立了SPV项目公司，上海建工负责建筑承包EPC项目；申通地铁负责轨交运营；绿地则在联合体中扮演财务投资人和房地产开发商及联合体平台资源整合者等多重角色。

一位分析人士认为，轨道+物业的捆绑式合作的好处是一方面，相较于运营商主导地铁投资后再引入开发商的方式，捆绑式投资更有助于政府和社会资本在早期规划阶段识别和判断拟捆绑土地资源的价值。

另一方面，如果不进行捆绑，那么在投资结构中必然要切割出房地产和轨道交通两个项目公司，分散的项目结构使得房地产盈利的收

益难以输送到轨道交通中，势必存在资金

无法打通的问题

事实上，轨道交通与“上盖土地”捆绑式开发的模式在发达国家和地区推广应用的案例很多。例如，港铁从上世纪90 年代就开始进行“物业+轨道发展”的模式。经过十余年的发展，港铁轨道运营和物业发展利润比重已有70：30 倒

挂为36：64，物业发展成为港铁主要利润来源。

港铁承担了部分政府在城市发展建设的职能，通过城市发展与轨道建设两个不同的主体整合考虑，总体提高了社会与土地经济效益。体现在，第一，港铁有机会前期参与规划阶段，并通过规划轨道与物业地块融合设计，最大化利用车站人流培育商业价值，创造日后更有利的土地增值条件。同时，由于与车站对接的居民和就业人口有一定保证，也为将来的载客量及票务收入持续上升提供了稳定支持。

第二，由于充分参与前期规划，港铁有足够的权力和空间，让轨道建设与城市发展“同步进行” 。第三，地铁物业范围不受站点范围限制。港铁物业会出现在轨道路线穿过地块的空间，进行地基土建时，已对如何融合物业发展进行过考虑。轨道建设时，必须对轨道上的物业发展设计充分考虑，充分让土地价值与效益最大化。

尽管“轨道交通+土地开发”模式可以整合资源提升资产价值，使得ppp项目全生命周期具有财务盈利能力和可持续性。不过，过去几年在我国内地土地捆绑到地铁中却并不容易实现。徐成彬对记者表示，他曾经负责北京地铁一号线苹果园交通枢纽土地开发项目策划，也选择了这一模式，得到了石景山区人民政府的肯定和支持，但最后面临的却是政府不得不将地铁交通枢纽工程与周边土地开发进行分家的尴尬，即前者由政府负责投资和建设，后者通过土地“招拍挂”上市运作。当时从政策层面，地铁“上盖土地”捆绑开发尚需进行“招拍挂” ，直到2014 年政策层面才允许在轨道交通开发过程中，地铁沿线的项目土地可以避开“招拍挂” 环节。