农村宅基地制度创新中的利益博弈影响因素与逻辑演化

农村宅基地制度创新中的利益博弈：
影响因素与逻辑演化
朱新华
（河海大学公共管理学院，江苏南京 210098）
摘要：研究目的：揭示农村宅基地制度创新中各利益主体的策略行动及其影响因素，提出对未来宅基地制度创新的启示。

研究方法：文献资料法、模拟法。

研究结果：要提高宅基地制度创新的效率，需协调好中央政府、地方政府和农民的利益，使三方的策略行动尽可能地吻合。

研究结论：应该从支持农民弱势利益集团的形成与发展、抑制强势利益集团对公共政策的过度渗透、改变政府角色等方面协调各方策略行动，确保宅基地制度创新中合理利益均衡点的形成。

关键词：宅基地制度创新；利益博弈；影响因素；利益集团
Rule and Enlightenment of Homestead System Change
ZHU Xin-hua
（School of Public Administration, Hohai University, Nanjing 210098，China）
Abstract: The purpose of the paper is to find action and its influencing factors of each interest in homestead system innovation and to put forward revelation for homestead system innovation. Methods employed include documentation and Simulation. The results show that in order to improve the efficiency of homestead system innovation, we will coordinate conflicts between central government, local government and farmers. It is concluded that we must support farmer interest groups formation and development, inhibit strong interest groups to excessive permeate in public policy, change government role, which can coordinates each action and ensure the formation of the reasonable equilibrium.
Key words: homestead system innovation; interest game; influencing factors; interest group
随着工业化、城镇化进程的推进，土地需求量急剧增加，现有的国有土地已经无法满足工业化、城镇化的发展，从而导致土地资源稀缺程度加剧，土地要素相对价格日益上涨。

在一些城郊结合部（特别是经济发达地区的城郊结合部），农村宅基地制度创新的外部利润显著增加（朱新华，2009）。

为了追求这些外部利润，一些地方政府开始探索“农民集中居住”、“双置换”；一些村委会或农民集体经济组织暗自参与小产权房建设；一些农民则通过隐形流转将房屋出租、甚至出卖。

现行的宅基地制度均衡状态正被经济社会转型强烈地冲击着。

对这个现象进行深入分析，我们就会提出疑问，为什么不同的地方会发生以不同主体主导的制度改革模
基金资助：国家自然科学基金“户籍制度对农户宅基地退出的影响及政策选择”（71203054）。

作者简介：朱新华(1984-)，男，江苏泰兴人，讲师。

主要研究方向为土地法。

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式？哪些主体、哪些影响因素会决定新的宅基地制度模式的形成？当然，对这些问题的认识不能只停留在对问题表象的描述上，而是要有一个深刻而科学的认识。

首先，从问题的本质来看，社会转型过程中的农村宅基地问题主要就是宅基地资源的优化配置以及相应的公共政策问题。

其次，从问题的成因来看，这主要是一个利益博弈与分配问题，在城乡二元的土地制度下，由于农民土地财产权益以及与之相关的社会权益、政治权益保障不足，导致城乡土地市场分割，要素流动凝滞，不但造成城乡土地资源配置低效，农民权益受损，而且使农村土地制度改革与农民权益保护呈现恶性循环之势。

因此，本文围绕农村宅基地制度创新中的核心问题——利益博弈及利益格局调整，运用集合论中的维恩图来构筑相应的逻辑模型，从而直观地理解各利益主体的策略行动及其影响因素。

在此基础上，提出基于利益均衡的宅基地制度创新策略。

1 宅基地制度创新中的利益集团及其目标函数
中国利益集团的产生是中国政治、经济以及社会发展的产物。

随着经济体制改革的深入，原有的社会利益格局被打破，新的利益群体和利益阶层逐渐形成并重新组合。

另外，政治民主化和法制建设的不断加快以及公民民主意识的觉醒为中国利益集团的产生和发展提供了基础和条件。

为了进一步实现和维护本集团的期待利益和既得利益，他们越来越关注政府的决策，并利用自身现有的条件，通过自身所掌握的信息和资源，介入国家的政治生活，通过各种方式和渠道广泛的参与、影响甚至主导政府的决策（邢乐勤，2010）。

在我国农村宅基地制度制定及创新实践中，涉及到的主要利益集团有中央政府、地方政府、基层组织与农民。

总体上来说，中央政府既希望利用现有的宅基地制度以维持农村社会的基本稳定，又希望加快农村土地市场化、资本化进程以增加农民土地财产收益。

地方政府，特别是土地资源稀缺、经济发展速度较快的地方政府推动宅基地制度创新的积极性较高，因为这可以满足其经济发展需要以及增加财政收入。

农民是宅基地制度创新中的最直接的利益相关者，一个科学的、以农民利益为本的制度安排则能最大程度地保障农民的权益。

基层组织是联结政府与农民的纽带，一方面基层组织要履行其职责并贯彻落实政府的指令、要求，另一方面基层组织要代言农民诉求、维护农民权益。

就目前而言，由于集体经济组织自治职能弱化以及村委会对地方政府的财政依赖，导致了基层组织异化为地方政府在农村的代言人，基层组织与地方政府的目标极为相似，因此本文将基层组织与地方政府进行合并分析。

但是，从长远发展趋势来看，随着工业化、城镇化的快速推进，农村集体所有土地转变为国有土地，行政村改为社区，农民转为居民，以社区股份合作制为主要形式重新组建的集体经济组织将成为基层组织的主要力量，并成为农民利益集团的主要代言人。

除此之外，还有一些以房地产开发商为代表的既得利益者，一方面担心农村宅基地进入国有土地市场后会降低国有土地价格导致房价下降，一方面又期待更多地储备价格相对便宜的农村土地以扩大开发经营规模。

2 宅基地制度创新中各主体的博弈：策略行动与逻辑演化
本部分所探讨各利益集团的策略行动及其影响因素，都是些高度概括的抽象概念。

传统的博弈模型，虽然推理过程严密，但是所得结论也较为抽象。

为了直观反映利益集团间的博弈行为及其演化，作者运用集合论方法来构筑相应的逻辑模型。

集合是指按照某种特征或规律结合起来的事物的总体。

集合论是关于无穷集合和超穷数的数学理论。

将集合论用于理论研究，不仅能够发挥其高度抽象、严密推理的优势，还能运用维恩图表示集合与集合
之间的相互关系，使得抽象的理论变得更加直观。

在各利益主体策略行动的分析中，可以把诸多影响因素构造为与之相对应的集合并进行运算，从而进一步理解这些因素的相互关系以及利益集团行动的策略方案。

集合运算主要有以下几种：并集，以属于A或属于B的元素为元素的集合称为A与B的并(集)，记作A∪B；交集，以属于A且属于B的元素为元素的集合称为A与B的交(集)，记作A∩B；差集，由所有属于A且不属于B的元素组成的集合，叫做集合A减集合B(或集合A与集合B之差)，表示为A-B。

本文涉及的运算也主要是上述三种。

2.1 中央政府的策略行动：影响因素与逻辑演化
2.1.1中央政府策略行动的影响因素
一般行为理论对主体行动进行研究认为，主体在受到内、外部激励后，产生动机，动机在考虑外部约束和资源能力的条件下外化为行为。

因此，目标函数和约束条件是影响主体行为的重要因素。

中央政府在宅基地制度创新中的策略行动是指在一定的约束条件下，如现行的法律制度框架以及一定时期、既定税收水平下，为达到优化配置土地资源、满足农民要求从而维护社会稳定的目标而采取的策略集合。

由上文分析可见，在宅基地制度创新中，中央政府的目标包括维护社会稳定、满足农民需求、促进土地资源优化配置；而为实现这些目标所采取的行动都必须在国家宪法框架内。

因此，影响中央政府策略行动的因素主要有国家法律制度框架、资源优化配置要求、农民需求以及维护社会稳定目标。

2.1.2中央政府策略行动的静态结构与动态演化
将目标函数和约束条件通过集合工具，便可以构建出中央政府策略行动的静态结构模型。

其中，中央政府的满足农民需求与维护社会稳定这两个目标既有差异，又有重叠。

差异部分表示农民需求与中央政府维护社会稳定的目标不相一致；重叠部分表示满足了农民的需求也就达到了维护社会稳定的目标，且重叠的部分越大，表明中央政府在更大程度上是通过满足农民需求从而达到维护社会稳定的目标，不是单纯为了稳定而稳定。

当然，通过宅基地制度创新从而优化配置农村土地资源，既能满足农民需求，也是维护社会稳定的重要内容之一，因此，资源优化配置要求与农民需求、社会稳定目标之间有一定的重叠。

鉴于此，中央政府的策略行动可表述为资源优化配置要求、农民需求以及维护社会稳定目标的交集。

如图1所示，C表示中央政府策略行动集合，F表示农民需求，S表示社会稳定目标，R表示资源优化配置要求，则中央政府策略行动的静态结构可以表示为：
C=F∩S∩R （式1）
图1中的阴影部分即为中央政府策略行动集合。

当然，中央政府的策略行动还受中央政府自身效能及掌握资源的（表示为α）影响，公式1进一步扩展为：
C=F∩S∩R∩α （式2）
当然中央政府的策略行动的关系结构也不是一成不变的，在不同条件下影响因素的变化都可能引致整个关系结构的变动。

从历史角度来看：在高度集权的情况下，农民需求和社会民主要求对中央政府的影响微弱，相反地维护社会稳定、巩固统治地位则是中央政府策略行动的决定性因素。

此时，对C的主要影响来自于S，S与F、R的交集较小。

随着管制的放松和社会自主意识的增强，S逐渐向F和R靠拢，其交集也随之增大。

从区域角度来看：各地经济社会发展水平的差异，一定程度上影响着农民需求的内容及层次，各地的资源优化配置的迫切性也有所差异。

比如经济发展较快的地区，土地供需矛盾较为突出，因此需要通过提高土地资源优化配置效率来增加供给。

结合图1来看，随着地区经济发展水平的提高，F和R越大，F和R的交集也就越大，三者的重叠部分也越来越大。

从市场角度来看：市场越成熟，政府与企业、农民的关系则是平等的市场主体关系，相互之间的关系趋于平等。

结合图1来看，影响C的三大因素之间的互动越趋于频繁。

相反地，在市场经济有待完善的情况下，一方面由于农民与政府之间的交流与反馈机制尚未健全，另一方面，资源优化配置的作用还未充分体现出来。

结合图1来看，F与S的交集偏小。

C=F∩S∩R
国家法律
制度框架
图1中央政府策略行动的静态结构图
Fig.1 Static structure diagram of the central government’s strategy action
2.2地方政府的策略行动：影响因素与逻辑演化
2.2.1地方政府①策略行动的影响因素公共选择理论认为，地方政府也是一个理性的“经济人”，他的行为受其目标及外部约束的影响，因而政府职能的理论定位与实际履行之间总是存在着一定的差异。

由上文的分析可见，在宅基地制度创新中，地方政府的目标包括履行上级政府指令、提高当地经济发展水平以获得政治晋升，还有满足农民需求；而为实现这些目标所采取的行动都必须在国家宪法框架内。

因此，影响地方政府策略行动的因素主要有国家法律制度框架、上级政府要求、经济发展需要及农民需求。

其中，国家法律制度框架决定了地方政府应该在哪些方面履行相关职能，行使职能的范围不得超出法律法规的限定。

上级政府要求，是指上级政府出于自身的责任和偏好，对地方政府履行相关职能做出的指令或规定（阎立，2010）。

这一因素对地方政府策略行动的影响体现为：它既可能扩大或增强地方政府的行动集合，也可能弱化或取消地方政府原有的某些职能或行动。

2.2.2地方政府策略行动的静态结构与动态演化同样，我们可以运用集合工具，建立地方政府策略行动的静态结构模型。

其中，上级政府要求与农民需求、经济发展需要之间既有差异，又有重叠。

重叠部分表示上级政府对地方政府的要求符合了地方政府发展经济的需要，也满足了农民的需求；而且重叠部分越大，表明这三者的目标越趋于一致。

三者的交集便构成了地方政府策略行动集合。

如图2所示，L表示地方政府策略行动集合，F表示农民需求，O表示上级政府要求，D表示经济发展需要，则地方政府策略行动的静态结构可以表示为：
L=F∩O∩D （式3）
图2中的阴影部分即为地方政府策略行动集合。

当然，地方政府的策略行动还受到其他一些次要因素（表示为β）影响，公式3进一步扩展为：
①上文已经论述：就目前而言，由于集体经济组织自治职能弱化以及村委会对地方政府的财政依赖，导致了基层组织异化为地方政府在农村的代言人，基层组织与地方政府的目标极为相似，文章将基层组织与地方政府进行合并分析，因此这里所谓的地方政府包含了基层组织。

L=F∩O∩D∩β （式4）
当然地方政府的策略行动的关系结构也不是一成不变的，随着经济社会环境的不断变化，地方政府的目标函数及约束条件会发生变化，从而可能引致整个关系结构的变动。

从历史角度来看：在高度集权时期或者计划经济时期，资源主要由中央政府集中配置、统一调度，地方政府可自由利用的资源不多、自主性较弱，因此上级政府要求是影响地方政府策略行动的主要因素。

在市场经济时期，地方政府的自主性有了很大提高，发展当地经济以获得晋升机会成为地方政府首要考虑的目标。

结合图2来看，D的范围不断扩大，D逐渐向F和O内扩展。

从区域角度来看：在经济发展较快的地区，随着农民收入水平的提高及民主意识的增强，农民的需求层次提高、需求内容扩大；但是，发展当地经济、执行上级指令仍然是各地方政府主要考虑的目标。

结合图2来看，随着地区经济社会发展水平的提高，F的范围不断扩大，F和D、O的交集也就越大，三者的重叠部分也越来越大。

L=F∩O∩D
图2地方政府策略行动的静态结构图
Fig.2 Static structure diagram of the local government’s strategy action
从市场角度来看：随着市场经济的完善，地方政府的角色定位、行为模式和偏好则会越来越规范。

同时，随着民主法治的逐步健全，农民要求因素对地方政府策略行动的影响将越来越大。

结合图2来看，由于市场经济渐趋完善，F和D的范围不断扩大，F和D向O内扩展的趋势明显，三者的重叠部分也越来越大。

2.3农民的策略行动：影响因素与逻辑演化
2.3.1农民策略行动的影响因素
随着社会的进步，农民的自主意识和行动能力逐渐增强，但他们的行动仍然受到自身效能、掌握的资源以及政府控制的影响。

政府控制是指由政府制定的制约人们相互行为的约束条件，它定义和限制了农民的行为集合。

基于法制社会的要求，农民的行为必须限定在法律和政府控制范围之内，越过界限的行为是不被允许的。

掌握的资源包括人力、物力、财力、信息、技术等，这里指农民行动时所能够利用的生产要素。

农民行动能力的强弱和作用的大小受制于特定条件下的资源状况和对资源的支配程度。

效能指农民的行动效率和效果，包括主观意愿、主观能动性、创新能力等。

效能因素的存在意味着虽然某些行动在政府规定和控制范围之内，也在农民力所能及的范围之内，但由于主观能动性和创新能力的差异，所产生的实际结果也会有所不同。

资源和效能是农民在不同时期以及不同地区行动能力存在差异的主要原因之一。

2.3.2农民策略行动的静态结构与动态演化
运用集合工具，建立如图3所示的农民策略行动的静态结构模型。

其中，政府控制决定了农民策略行动的边界，资源因素决定了农民只能从实际出发，在人力、财力、物力等条件许可的情况下采取行动。

效能因素则从效率层面决定了农民策略行动的现实效果。

三者的交集便形成总的供给。

如图3所示，P表示农民策略行动集合，U表示政府控制因素，R表示资源因素，I表示效能因素，则农民策略行动的静态结构可以表示为：
P=U∩R∩I （式5）
图3中的阴影部分即为农民策略行动集合。

考虑到农民的策略行动还有可能受到其他因素（表示为γ）影响，公式5可进一步扩展为：
P=U∩R∩I∩γ （式6）
P=U∩R∩I
国家法律
制度框架
图3农民策略行动的静态结构图
Fig.3 Static structure diagram of farmers’ strategy action
当然，随着经济社会环境的不断变化，影响农民策略行动的各种因素之间的关系结构也会随之发生变动。

从历史角度来看，在计划经济时期，资源统一由政府配置，农民在政府的指导下统一生产，农民可利用的资源不多、自主性较弱，因此政府控制因素对农民策略行动的影响较大。

在市场经济时期，政府控制逐渐减弱，同时农民可以较为方便地以市场流通的方式进行资源、技术等生产要素的交换。

结合图3来看，随着市场经济的建立和完善，U的范围不断缩小，而R和I的范围不断扩大，总体来说，三者的重叠部分有所扩大。

从区域角度来看，各地政府在社会控制目标上大致相仿，但由于各地经济发展水平的不同，农民的收入水平有所不同，农民可利用的人力、财力、物力存在差别，同时，农民的思想观念和创新能力等方面也存在显著差异，因而农民的策略行动主要受资源因素和效能因素影响。

结合图3来看，随着地区经济社会发展水平的提高，R和I的范围不断扩大，R、I和U的交集也就越大，三者的重叠部分也越来越大。

从市场角度来看，农民的策略行动与市场成熟度有很大关系。

市场成熟度越高，农民等市场经济主体则能在较为完善的市场经济体制下生产、生活，政府管制的程度和范围越来越小。

结合图3来看，由于市场经济渐趋成熟和完善，U的范围逐渐减小，R和I扩展的趋势明显，三者的重叠部分有所扩大。

3 基于利益均衡的宅基地制度创新策略
综合上面的分析不难看出，在宅基地制度创新中，中央政府、地方政府和农民的策略行动并不总是完全吻合的。

一方或两方强制力下的制度安排，都可能存在制度效率的损失。

因此，要提高宅基地制度创新的效率，
就要尽可能协调好中央政府、地方政府和农民的利益，使三方的策略行动尽可能地吻合。

J.M.Buchanan（1989）认为判断制度创新是否具有效率的标准是利益集团之间能否达成一致同意。

利益集团的一致同意意味着实现了帕累托改进，而一个帕累托改进的制度创新会得到所有参与人的拥护和支持。

从这个意义上讲，宅基地制度创新能否实现，取决于中央政府、地方政府和农民的策略行动是否相符以及相符合的程度。

其集合表达式为：
V=C∩L∩P （式7）
V=C∩L∩P
图4三方策略行动的静态结构图
Fig.4 Static structure diagram of three bodies’ strategy action
如图4所示，C表示中央政府策略行动，L表示地方政府策略行动，P表示农民策略行动，重叠部分V表示三者行动的符合程度。

当V较大时，意味着宅基地制度创新的空间及有效性较高；当V较小时，意味着宅基地制度创新的空间及有效性较低。

当然，也可能存在两种情况：一是三者的策略行动完全不相符，此时国家完全不考虑地方政府及农民的需求，通过其暴力潜能强制安排新的制度，这样的制度也是及其低效和不具有生命力的，即V=C∩L∩P=φ。

二是三者的策略行动完全相符，即中央政府、地方政府及农民的需求完全一致，三者就制度创新达成一致同意，制度创新得以实现，而且制度绩效最高，即V=C∩L∩P=C=L=P。

通过上述分析，我们发现，要想实现宅基地制度的创新，必须协调好各利益主体特别是中央政府、地方政府和农民的策略行动，并尽量使得他们策略行动的交集较大（当交集达到足够大时，即为制度经济学上所谓的统一一致性）。

为此，必须从支持农民弱势利益集团的形成与发展、抑制强势利益集团对公共政策的过度渗透、改变政府角色等方面协调各方策略行动，确保合理利益均衡点的形成。

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