山西省突发事件应急处置能力建设成果与建议

山西省突发事件应急处置能力建设成果与建议
作者：刘德政徐全洲林熹靓
来源：《前进》 2018年第7期
刘德政徐全洲林熹靓
树立安全发展理念，提升防灾减灾救灾能力，事关经济社会发展和人民群众生命财产安全，是构建社会主义和谐社会的重要内容，是坚持以人为本、执政为民的重要体现，是进一步提高
预防和处置突发事件能力，保障和促进安全发展的关键环节。

经过多年的不懈努力，我省突发
事件应急处置能力建设取得了重要成果。

一、“十二五”以来突发事件应急处置能力建设取得的成果
“十二五”以来七年间，山西省按照国家应急体系建设“十二五”“十三五”规划确定的
指导思想、建设原则、总体目标，结合本省实际，各级政府、各级应急管理机构、各重点应急
工作单位，针对突发事件总体易发、局部多发的情况，全方位研判各类突发事件应急处置的硬
件需求和软件需求，在队伍准备、装备准备、技术准备、设施准备、物资准备、投送准备、机
制准备等方面投入了大量的人力、物力、财力、精力，切实增强安全防范治理能力和应急救援
能力。

经过多方努力，全省公共安全形势总体向好趋稳，重特大生产安全事故多发势头得到有
效遏制，为经济社会安全发展创造了良好的条件。

（一）应急管理理念全面提升。

针对煤矿、道路交通、化工、燃气、地质灾害、地震灾害
等安全问题突出的实际情况，始终坚持以人为本、安全第一、预防为主、综合治理的方针，尽
可能做到不出事故或者少出事故，尽可能减轻灾害破坏减少损失。

聚焦一旦有事如何应急处置、如何抢险救援、如何减少损失，扎实做好处置各类突发事件的能力准备。

经过广泛深入的宣传
培训，各级政府及其部门、各行业领域、社会各界均深刻认识到，要实现安全发展，必须预防
为主、防救并重，以底线思维谋划和推进应急能力建设，做到平时扎实准备、忙时常备不懈、
急时召之即来、战时战之必胜，将突发事件发生的概率遏制在最低程度，造成的损失减少到最
低程度。

（二）灾害事故伤亡明显减少。

“十二五”以来的七年间，山西各类灾害、事故共造成16812人遇难，其中安全事故占比99%。

事故造成的遇难人数逐年减少，重特大安全事故由“十一五”期间的39起遇难1206人减少到“十二五”期间的9起遇难144人，“十三五”前两年
的2起遇难30人。

许多在突发事件中涉险被困人员经全力抢救脱险：2016年晋城市沁水县“7·2”煤矿透水事故、2017年太原市清徐县“5·22”煤矿透水事故、“8.22”阳泉煤业集
团煤矿顶板事故抢险救援中，分别救出8名被困128小时的人员、5名被困23小时的人员、5
名被困25小时的人员，将重大险情化解。

（三）应急准备基础不断夯实。

（1）预警预报能力大幅提高。

实现了对地震震情、气象要情、地质灾害、森林火情、安全生产、环境污染、交通安全等重要信息的及时发布，部分实现了实时发布。

建立了安全生产应
急指挥、政府应急处置、应急卫星电话等平台，开发了应急指挥支持系统，具备了异地应急会商、应急移动办公、远程协调指挥等能力，为高效快捷地进行应急值守、信息报送、分析研判、综合协调提供了有力保障。

（2）应急救援队伍不断加强。

按照专业与非专业结合、军警民结合的思路，全省各类应急救援队伍总量2935支共127341人，其中骨干应急队伍306支45319人，行业应急队伍2055支51818人，企业应急队伍569支27704人，志愿者队伍5支2500人。

统一领导、协调有序、专
兼并重、优势互补的应急救援队伍已经形成，为应对处置各类突发事件准备了充足的有生力量
和突击能力。

（3）应急物资储备体系不断健全。

建立省、市、县、基层单位分级储备制度，健全政府储备与社会储备、实物储备与能力储备、集中储备与定点储备相结合的多层次储备体系，储备物
资涵盖抗震救灾、安全生产、防汛抗洪、森林防火、动物疫情防控、医疗救治、消防、生活必
需品等方面，储备结构、布局、方式合理实用，形成了较为完备的应急物资保障能力。

（4）应急避难场所不断完善。

已建成28个国家标准三类以上应急避难场所，有效面积
255万平方米，可容纳避难人员61万。

在建129个应急避难场所，建成后可容纳避难人员185万。

二、突发事件应急处置能力建设面临的形势
党的十九大报告从实现中华民族伟大复兴的战略高度，提出了以人民为中心、民生为本、
安全发展、打造共建共治共享的社会治理格局等一系列重要思想和理念，为做好新时代应急管
理工作指明了方向，提供了遵循。

对标新要求，山西欠发达地区的基本省情没有改变，高危行业、高危产业、高危企业密集的基本格局没有改变，重工业偏重、轻工业偏轻的产业结构没有
改变，自然灾害、安全生产、公共卫生、社会安全领域突发事件易发的现实没有改变。

多领域
安全隐患和风险交织、渗透、叠加、传导，酝酿着现实和潜在的风险。

这些风险极易以突发事
件的形式爆发出来，形成灾情、险情、疫情、警情、舆情，或者使灾情、险情、疫情、警情、
舆情加重。

因此，突发事件应对处置工作面临的形势依然严峻。

（一）自然灾害威胁严重。

山西是自然灾害严重省份，特别是地质灾害、地震灾害、洪涝
灾害、森林火灾等较为突出。

地质灾害方面：地处黄土高原，高程变化大，构造复杂，是华北地区地质灾害最重的省份。

崩塌、滑坡、泥石流、地裂缝等地质灾害易发，局部多发。

因矿山地下开采、露天开采和工程
建设施工引发的地质灾害呈加重趋势。

地质灾害高易发区占全省总面积42%，地质灾害隐患点9961处，威胁人口约66万，威胁财产约70亿元。

防灾减灾、避灾搬迁、抢险救灾任务紧迫而
艰巨。

地震灾害方面：地震趋势研判，晋冀蒙交界地区为6级左右地震重点危险区，波及山西省
北中部3市21县（市、区）。

大同盆地、忻定盆地、太原盆地、临汾盆地、运城盆地等5个盆地，大同市、朔州市、忻州市、太原市、晋中市、临汾市、运城市等7个地级城市均处在地震
带上，以上地区的部分城市建筑、农村建筑未达抗震设防要求。

防震减灾、抗震救灾任务繁重。

洪涝灾害方面：受地理位置、气候条件、地形地貌等自然因素影响，因强降雨引发的洪涝
灾害多发，极易造成人员伤亡、建筑物损毁、农田被淹、农作物减产甚至绝收。

森林火灾方面：全省林地面积321万公顷，覆盖率20.5%。

林区内大量干草和枯枝落叶等
可燃物积聚，进山生产作业人员、旅游踏青人员较多，传统的烧荒燎堰、扫墓烧纸等习俗依然
普遍，野外生产生活用火点多、线长、面广，森林火灾诱因多管理难度大。

（二）安全事故易发多发。

矿山、道路交通、化工、燃气等领域危险源多、隐患点多，安
全事故易发、局部多发。

矿山方面：全省煤矿1003座，其中高瓦斯矿井231座，瓦斯突出矿井50座，职工约100
万人，每天下井作业人员约40万人。

瓦斯、水害、顶板事故仍未杜绝。

非煤矿山2224座，尾
矿库369座，是伤亡事故易发的领域。

道路交通方面：全省通车公路总里程14.2万公里，其中高速公路通车总里程5326公里，
机动车612万辆，驾驶人858万人，有大量省际过境车辆。

隧道772公里，桥梁923公里，是
事故多发路段。

交通事故总量大伤亡重，2017年全省发生涉及人员伤亡的交通事故5089起，
遇难2125人，在安全事故中占比89%。

化工方面：现有化工和危险化学品生产单位617家，经营单位1835户，加油站3648处，
危险化学品运输车辆5319台，煤层气抽采井1.9万口。

大部分企业规模小、布局散、自动化程度较低，事故、险情时有发生，造成人员伤亡财产损失，引发环境污染等次生灾害。

“十二五”以来，全省共发生化工和危险化学品事故19起死亡32人。

燃气方面：现有天然气干线管道0.8万公里，城市燃气管网２.1万公里，气化人口1616
万人。

燃气管道被占压、安全距离不足等问题尚未消除。

“煤改气”后有的用户用气安全意识差，缺乏应急常识。

燃气安全多种隐患并存、叠加。

消防方面：随着工业化、城镇化、市场化进程加快，制造业、运输业、仓储业迅猛发展，
集生产、储存、居住为一体的“三合一”“多合一”场所增多，高层建筑、“城中村”、城乡
结合部火灾隐患大量存在，致灾因素和火灾危险源增多，火灾防控难度加大。

（三）公共卫生领域风险隐患多。

食品药品安全方面：与公众密切相关的食品安全事件频发，不明原因中毒事件有所增加，药品安全事件时有发生。

传染病疫情方面：口岸入境人数不断增多，发生突发急性传染病输入并导致扩散蔓延的风
险加大。

新发、复发、不明原因及输入性传染病发生、流行、传播的风险较大，特别是农村的
中小学校、寄宿制学校，是近年来传染病疫情高发场所，极易引发重特大突发公共卫生事件。

动物疫情方面：畜禽养殖分布在全省115个农业县区，散养户及中小规模养殖场发病风险
较大。

活畜禽交易和长途调运、带毒候鸟迁徙等不利因素增加了疫情发生风险，动物疫源、疫
病监测防控任务趋重。

（四）社会安全形势呈现新特点。

征地拆迁、复转安置、城市改造、国企改制、社会保障
等方面的存量纠纷、潜在矛盾较多，复转军人、村民、拆迁户、下岗职工等上访频繁，非法集资、金融诈骗、银行信托违约等金融领域上访事件明显增多，涉及群体人数多、金额大，诱发
群体性聚集上访。

一般群体性事件同比上升。

犯罪分子利用信息资源、技术资源快速隐蔽作案，利用电子技术、互联网犯罪日趋猖獗。

城乡居民生活水平持续稳定提高，公众和舆论对公民生
命安全、身体健康、环境质量、财产安全、食药卫生水平期望趋升，维权意识增强，对社会服
务保障水平要求趋高，是社会发达进步的必然。

三、突发事件应急处置能力建设的任务
新时代的突发事件应急处置工作必须有新作为，必须吃透并把握好新常态下各类突发事件
的新态势、新规律，运用底线思维、超前思维，审视、谋划、推进应急工作，保持平时准备、
忙时盯紧、急时应急、战时应战的工作状态，强化做好一万应对万一、当好前哨守好底线的思
想境界和实体准备。

（一）做好救援力量的战略预置、战役预置、战术预置。

突发事件应急救援情况复杂、任
务艰巨、时间紧迫、社会高度关注，稍有不慎就会导致严重后果，必须做好救援力量的战略预置、战役预置、战术预置。

战略预置方面，要遵循情景构建的方法，深入分析各类突发事件应对处置的需要，把情况
考虑得严重一些，把困难估计得复杂一些，把硬件准备得充足一些，把涉及领域考虑的宽泛一些。

如果没有事前的战略预置和准备，需要时手里就没有过硬的抢险力量，临时召请调用未必
现成且耗时费事，甚至误事。

战役预置方面，突发事件发生后，决策人员要针对突发事件的灾害类型、现场特点、抢险
环境、季节气候、处置必须采取的主要措施，组建抢险救援指挥部及其内设机构，内设机构在
常规编组的基础上，要根据任务特点及时增减调整，并将任务需求提前下达给有关应急力量单元，使指挥部分配任务后，各组能够迅速调集相应力量到位，快速形成救援能力投入实战。

战术预置方面，要加强各种抢险力量在战术编成、战术组合、技术执行、技术保障、故障
排除、突发任务处置等方面的日常训练和模拟演练，使抢险力量能够适应实战需要，高质量完
成指挥部下达的任务，真正做到平时像救援一样训练，战时像训练一样救援。

（二）做好救援力量的编成准备、集结准备、投送准备。

各种救援力量的编成，必须聚焦“形成能力”这个关键，具备成熟建制、成熟配套、成熟机制。

成熟建制要求救援团队上下级之间、岗位工种之间，人员熟悉相互了解，指挥关系明确，
只要受领任务，团队内部的组织协调指挥就能够顺畅高效运转，这对于完成突击性、危险性、
时效性任务十分必要十分重要。

成熟配套要求应对突发事件时，要调用成熟的配套装备、配套物资、集成化单元，做好装
备配置、装载、运送、卸载、安装、调试、使用一体化，成熟配套的装备能够有效避免规格性能、工程标准、专用工具等方面不配套造成的误工、窝工、返工，用最短的时间形成能力产生
效果，杜绝人为的误事。

成熟机制要求应对突发事件所调用的人力和物力，尽可能是成熟建制的团队，携带成熟配
套的装备，集成而来投入抢险。

熟悉的装备物资用起来得心应手，效能非常高，有利于完成争
分夺秒的突击性抢险任务。

预置准备好的救援力量一旦进入实际调用，必须聚集“快速投送”这个关键。

在应急预案
中要对有可能被调用的队伍、装备、物资等都做出明确规定，加大检查指导力度，经常开展拉
动式演练，保持良好的战备状态，遇有突发事件接到上级调用命令，人员归建到位即刻启动投送，在较短时间内抵达现场，编入抢险突击序列投入工作。

抢险初期，高速度高效率的力量调动、力量集结、力量投送、力量编成、力量展开，全面反映事前实效准备、事发高效响应的建
设成果。

（三）做好救援力量的分类准备、分布准备、分级准备。

救援力量的建设和准备要遵循合
理布局、资源共享、条块结合、快速高效的原则。

在救援力量的分类上，要根据行业领域突发事件的类型及其任务特点，建设专业救援队伍，配齐配强指战员和专业技术人员，配备高、新、尖的专业救援装备和器材，储备足量的应急救
援物资，使专业救援力量具备完成本行业领域抢险突击核心任务的能力。

要充分发挥专业救援
队伍能力强、装备好、技战术水平高的优势，抓好专业救援队伍的集成化，把专业队伍打造成
应对突发事件“一专多能”的骨干力量。

在救援力量的分布上，针对本辖区存在的各类突发事件的风险、工业园区的布局、重大危
险源的分布、经济社会发展规划等，采取政企联合建设、依托专业救援队伍、支持社会力量参
与等多种形式，建立起以政府应急综合救援队伍为主体、专业救援队伍为骨干、其他公共救援
力量为补充的应急救援联动机制，实现本区域各类突发事件风险处置能力的全覆盖。

在救援力量的分级上，省、市、县政府，各有关企业要精准掌握辖区应急力量队伍分布、
能力专长、装备配备、物资储备等情况，按照应对不同类型突发事件的需要，建设本级的骨干
队伍，做好救援力量和应急物资的战略预置、战役预置、战术预置，加强指挥协同、力量编成、力量集结、力量投送、力量展开的训练演练。

县级及以上政府必须建设“一专多能”的综合性
应急救援队伍，大型高危企业必须建立专业化应急救援队伍，一般企业必须与应急救援队伍建
立协作机制。

四、需要重点解决的问题和建议
（一）强化现有能力。

省、市、县政府要将应急救援保障经费纳入政府预算，企业要从安
全费用中按比例提取资金用于救援力量建设，加大对救援力量建设经费投入。

按照保障重点、
分步完善的套路，采取政府和企业投入相结合的办法，重点加强对公安消防、医疗卫生、森林
防火、道路交通、地震灾害、防汛抗旱、矿山救护、危险化学品等领域的应急能力建设。

各类
救援队伍有建设标准的要按照标准配齐人员、装备，没有建设标准的要根据任务需要制订人员、装备的配备标准并落实到位。

要落实好应急救援指战员的待遇、福利、医疗、工伤、抚恤等制
度措施，切实管好、训好、用好、保障好应急救援队伍。

（二）补齐短板能力。

针对化工和危险化学品救援力量不足的问题，要研究制订加强全省
危险化学品应急救援基地和骨干队伍建设的措施。

借鉴国家危险化学品应急救援基地建设经验，推广长治市、吕梁市应急救援基地建设的做法，充分利用现有公安消防、石油、化工、燃气等
行业领域中，基础条件好、管理水平高、应急能力强的单位和重点企业，每个设区市建立一个
以危化救援为主“一专多能”的区域性综合应急救援基地。

危险化学品企业集中的重点县和化
工园区，都要组建一支危化专业救援队伍。

要出台政策，采取政府购买服务等形式，鼓励化工
企业自建的应急队伍、民间专业志愿者团队积极参与危化事故救援。

（三）提高训练水平。

训练水平的高低决定应急救援能力的强弱。

遂行处置急难险重突发
事件任务，工作危险性高、专业性强、装备科技含量高、操作难度大，对应急队伍指战员的体能、技能、心理素质都有很高要求。

要按实战要求制订训练标准，救援需要什么就训练什么。

指挥员要突出情况研判、科学指挥、战法运用、组织协调等内容训练，战斗员要突出专业基础、装备操作、基本技术、体能和心理行为等内容训练。

要在不同环境、不同季节、不同时间组织
开展模拟训练和“双盲”演练，使指战员熟悉预案的各个环节，遇有突发事件能够立即依令而行，依案而动。

要把预防性检查与训练结合起来，救护队每名指战员都要深入服务企业开展预
防性检查，同时熟悉现场的装置、设施、工艺操作流程，做到心中有数。

县级以上政府要组织
专业和非专业应急救援队伍开展联合训练和演练，加强队伍之间合作与配合，提高合成应急、
协同作战能力。

（四）提高指挥水平。

突发事件属于小概率事件，许多干部很少经历过见识过，面对重大
险情，往往心中慌乱无从下手，极易忙中出错忙中出误。

突发事件现场参战部门多、动用人员多、装备投入多，现场劳动组织指挥协调非常复杂，对指挥员要求极高。

需要加大对各级领导
干部突发事件组织与指挥培训力度，采取专家授课、案例分析、桌面推演、模拟演练等方式，
掌握现场组织指挥的工作流程、工作方法、标准要求，熟悉指挥员在应急处置现场组织指挥全
过程工作，全面提升各级领导干部应对突发事件的组织与指挥能力。

（作者系中国应急管理学会常务理事、国家行政学院教授、山西省政府原副秘书长，山西省政府应急管理办公室副主任，国务院总值班室干部）
责编：边积步。