城乡关系视野下中国农村土地制度改革的道路选择
乡村振兴背景下的农村土地制度改革
乡村振兴背景下的农村土地制度改革作者：夏柱智来源：《贵州大学学报（社会科学版）》2018年第03期摘要：作为农村基础性制度安排，乡村振兴过程中的土地制度改革令人关注。
一个主要的观点是通过土地增减挂钩，盘活农村存量建设用地，资源变资产、变资本，向农村农民输入资源。
文章深入分析土地增减挂钩政策的现实由来和实践逻辑，认为土地增减挂钩的本质是政府财政资源通过土地指标的再分配，难以完成乡村振兴的任务。
如果进一步突破原有政策，允许农村宅基地退出形成集体经营性建设用地，那么现行土地制度将被大大突破，收益的将主要是发达地区和大中城市郊区的农村。
文章提出应当反思土地增减挂钩政策，重新审视乡村土地制度改革的路径。
关键词：土地制度改革；增减挂钩；宅基地；农地入市；乡村振兴中图分类号：C911文献标识码：A文章编号：1000-5099（2018）03-0120-07Abstract：As a basic system plan in rural area， the institutional reform of farmland during rural revitalization is eye-catching. A main point of view is that through the pothook of land increase and decrease， the existing rural construction land can be relocated so as to turn resources into assets and capital， and input resources to rural residents. By in depth analysis on the origin and practical logic of the pothook of land increase and decrease policy， the author holds the view that the essence of this policy is to relocate government financial resources by the form of land， which is difficult to achieve rural revitalization. If the limits of present policies can be removed， and rural homestead will not be regarded as part of collective operated construction land， great breakthrough can be made in the present land institution， benefiting developed areas and villages surrounding large and medium sized cities. The author puts forward reflection on the pothook of land increase and decrease policy， and review on the present institutional reform of farmland.Key words：institutional reform of farmland； pothook of land increase and decrease；homestead； farmland into city； rural revitalization十九大報告提出乡村振兴战略，并作为七大战略之一写入新修改的中国共产党党章，这在我国农业农村发展历史上具有重要意义。
农村土地制度改革的路径和方向
农村土地制度改革的路径和方向农村土地制度改革一直是中国改革开放的重点任务。
在城市化、经济发展、农村人口流动等多重因素的影响下，农村土地制度的问题越来越成为社会各界关注的焦点。
如何破解这一难题，推进农村土地制度改革，成为当前政府和社会各界关注的重要问题。
一、农村土地制度改革的历程中国的农村土地集体所有制制度可以追溯到20世纪50年代，当时在新中国农村土地改革的基础上，建立了农村集体经济组织。
这种集体所有制制度能够满足当时生产力的需要，也是当时国家发展的必要条件。
随着经济的不断发展，市场的不断壮大，这种农村土地集体所有制制度已经无法满足经济复杂多样化的需要，于是农村土地制度改革提上了日程。
1982年，中国实行了新的宪法，为农民提供了必要的土地承包权。
承包权使得土地流转可以自由发生，农民与土地的联系也得到了加强。
在这个时候，中国的土地所有权逐渐变成了“国有土地为基础，农民承包经营，约定时限”的模式，这种农村土地制度改革模式预示着中国农村土地制度的新道路。
二、农村土地制度改革的方向近年来，中国农村土地制度改革的方向是向着深化改革和完善制度两个方面不断发展。
具体来说，主要有以下三个方向。
首先，建设农村土地市场体系。
建设土地市场体系，推进土地流转，是实现农村土地制度改革的必要途径之一。
通过土地流转的方式，可以避免农民长期占有而不能进行有效利用，加快农地流转进程，促进农村土地的优化利用和配置。
其次，制定健全农村土地承包经营制度。
在中国的农村，土地承包经营合同是农民最基本的从事农业生产的合同形式。
建立健全土地承包经营制度，提供土地运用堆积的保障，利用土地流转形式，推进农业现代化，是深化农村土地制度改革的关键。
最后，构建多元化的土地权益保障体系。
现有的土地权益保障制度，往往在政策层面并不完善，难以满足农民的保障需求。
因此，政府和社会各界需要综合考虑，构建一套闭环式、全方位、多元化的土地权益保障体系，以完善的法律和机制保护农民的土地权益。
中国农村土地制度现状及今后改革方向探讨
中国农村土地制度现状及今后改革方向探讨一、中国农村土地制度的历史演变与现状井田制：商周时期实行井田制，这是一种以国有为名的贵族土地所有制，土地名义上为国家所有，实际上由统治者分封给各级贵族。
土地私有制：春秋战国时期开始，随着生产工具的进步，井田制崩溃，各个诸侯国进行变法，对土地私有制给予了肯定。
均田制：隋唐时期实施均田制，政府按户数人口给予土地，农民每年向政府交纳赋税，农民获得土地，有了生活来源。
土地兼并与地主私有：由于土地私有制的发展，地主对土地的追求增强，进行土地兼并，国有土地大量流失，造成土地地主私有的既成事实，均田制彻底崩溃。
土地集体所有制：随后，通过农业合作化运动，土地所有权收归集体所有。
家庭联产承包责任制：改革开放后，确立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，即家庭联产承包责任制。
这一制度极大地解放了农村生产力，调动了农民的生产积极性。
土地征收制度：国家倾向于进一步完善土地征收管理制度，缩小土地征收范围，探索制定征收目录，严格界定公共利益用地范围，并建立对被征地农民的合理、规范、多元保障机制。
集体经营性建设用地入市：建立农村集体经营性建设用地入市制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能，明确入市范围途径。
宅基地制度改革：改革和完善农村宅基地制度，探索进城落户农民自愿有偿退出或转让宅基地的机制，改革宅基地审批制度。
这些改革旨在更好地保护农民的土地权益，提高土地利用效率，促进农村经济的发展。
二、农村土地制度改革的必要性与紧迫性保护农民合法权益：农村土地制度改革的首要目标是确保农民的土地权益不受侵害。
通过改革，可以进一步完善土地征收管理制度，缩小土地征收范围，建立合理、规范、多元化的被征地农民保障机制，确保农民在土地征收过程中获得应有的补偿和保障。
促进农业生产发展：土地是农业生产的基本生产资料，农村土地制度改革可以调动广大农民的生产积极性，提高农业生产效率。
例如，通过建立农村集体经营性建设用地入市制度，可以增加农民的财产性收入，促进农村经济的发展。
农村土地制度改革的路径选择与实施
农村土地制度改革的路径选择与实施近年来，我国农村土地制度改革成为社会关注的热点话题。
土地是农村经济的命脉，也是实现农村全面发展的基础。
然而，由于历史遗留问题和社会经济发展不平衡，目前我国农村土地制度仍存在一些问题，急需进行改革。
本文将从各个角度探讨农村土地制度改革的路径选择与实施，以期为实现农村经济的可持续发展提供一些建议。
一、农村土地制度改革的背景与意义1. 农村土地制度问题的现状和存在的矛盾2. 农村土地制度改革的必要性和紧迫性二、农村土地制度改革的原则与目标1. 公平和公正原则2. 保护农民利益原则3. 提高土地利用效率目标4. 实现农村土地经济的可持续发展目标三、农村土地制度改革的路径选择1. 完善农村土地产权制度2. 推动土地流转和承包经营权市场化3. 加强土地权益保护力度4. 创新土地管理体制四、农村土地制度改革的实施过程1. 加强政策宣传和教育2. 减少农民负担，保障改革权益3. 推动相关法律法规的完善4. 加强组织和协调机制建设五、农村土地制度改革的成果与问题1. 提高土地利用效率，促进农村经济发展2. 保护农民权益，增强农民的发展动力3. 基层组织和管理能力的提升4. 城乡差距的扩大和农民收入分配不均衡问题六、农村土地制度改革的困境与挑战1. 不同地区差异的存在2. 土地利益相关方的分歧与冲突3. 对农村土地制度改革的误解与质疑七、促进农村土地制度改革的对策1. 加强政府引导与监管2. 提供合理的政策支持3. 依法保护农民合法权益4. 完善相关法律法规八、国际经验对我国农村土地制度改革的借鉴1. 先进国家的成功经验2. 发展中国家的启示与经验九、未来农村土地制度改革的发展方向1. 深化农村土地产权制度改革2. 积极探索土地承包经营权市场化的新模式3. 推动农村土地经济的绿色发展4. 建立农村土地资源保护制度十、总结农村土地制度改革是农村经济发展的关键环节，实现农村经济的可持续发展需要加快改革进程。
改革农村土地制度的对策与路径选择
改革农村土地制度的对策与路径选择随着中国城市化进程的加速推进，农村土地制度问题日益凸显。
为了建立更加有效的农村土地制度，需要从多个方面进行改革。
本文将针对改革农村土地制度的对策与路径选择展开讨论。
一、界定农村土地所有权和使用权关系首先，需要明确农村土地的所有权和使用权关系。
目前，农村土地的所有权属于国家，但使用权由农民持有。
在界定农村土地所有权和使用权关系时，应注重保障农民的合法权益，提高土地的流转率，增加农民的土地收入。
二、推进土地确权登记工作针对目前农村土地的不完善登记情况，应加快推进土地确权登记工作。
通过对农村土地的确权登记，可以减少土地纠纷，保障农民的合法权益，提高土地使用效率。
三、完善农村土地流转市场机制为了推动农村土地的流转，需要完善土地流转市场机制。
可以建立农村土地交易中心，提供土地流转的信息服务和交易平台，为农民提供更加便捷的土地流转渠道。
四、加强农村土地流转的引导和扶持为了鼓励农民积极参与土地流转，可以加强农村土地流转的引导和扶持。
可以通过给予流转方一定的补贴或优惠政策，吸引更多农民参与土地流转，推动土地资源的合理配置。
五、建立健全土地承包经营权保障制度要保障农民的土地承包经营权，需要建立健全的制度。
可以设立农村土地承包经营权的有效期限，对于过期未续的土地可以进行流转或重新分配，以提高土地使用效率。
六、探索农民合作社发展模式为了提高农民的组织能力和农业产业化水平，可以探索农民合作社发展模式。
通过农民合作社的组织，可以集中农民的土地资源，实现规模化经营，提高农业综合效益。
七、加强农村土地资产经营与运营能力建设为了提高农村土地的经营和运营能力，需要加强农民的土地资产经营与运营能力建设。
可以开展农民土地资产经营培训，加强农民的市场意识和经营技能，提高土地利用效益。
八、加大政府对农村土地制度改革的支持力度政府在农村土地制度改革中扮演着重要角色，需要加大对农村土地制度改革的支持力度。
政府可以提供政策支持和财政补贴，为农村土地制度改革提供必要的保障。
基于城镇化视角的农村土地制度改革
适 合 社 会 化 大 生 产 的 发 展 规 律 ，土地
资源 由国家统筹管理可以建 立起 统一 的流转市场 优化 资源配置过程 但 由于实行国有化的关键 在于国家采取 何种手段获得集体 土地所有权 如果
城镇 化是社会 生产 力发展和劳动 降低 了土地流转 的可能性 。农地的处 无偿剥夺 ，无疑是 剥夺了农民最根本
哿 土地单一 公有制 权 利 所 有 制结合 起来 ．
进 一步划清 集体 所有权和农 民使 的土地征收模式 。为切实保障征地农 制 意 在 调 和 国 有 用权 的界 限 ，将所 有权和使用权严格 民的利益 ，可 以在农村建立全方位的
观点 。 但 是 这 种 产 分离 ，在稳定 家庭 联产承 包制关系 的 社会保 障体 系 ．以土地流转换取社会
有的土地经营权和土地租赁者享有 的 使 用权 ．在三权分离 的基础上 ，形成
三种权利制衡机制 通过农户将土地
承包权转化 为股权 ，实现农 民集体所 有权 的量化 。集体 经济组织获得农 民 置换 出来 的土地资产 的经 营权 ．成为 土地 的经营者 ，形成农户所有 、集体 经济组织经营 的新双层产权 制度 。集
Ｉ Ａ地 芬
｜ 一
土地 国有化改革方案认 为 ，在现 存的土地承包经营模式基础上将 土地 归为国有 ，将国家与农民的土地承 包 关系通过永佃权确定下来 通过 统一
基于城镇化视角的
农村土地制度改革
文 ／刘 美 丽
征收地税 ，使农 民在缴纳相应土地税
后获得土地经营成 果 ，并 获得依 法转 让使 用权的权利。国有化的观点认为 ，
体 经济组织引进股 份制公司 中的权利
我国农村土地改革的实施方向及发展路径
我国农村土地改革的实施方向及发展路径作者：杜浩波来源：《今日财富》2020年第01期我国农村地区的土地产权制度，是影响其农业生产力的关键性因素，也是改变农村生产关系、经营方式、组织方式的有效措施。
因此，本文在认真梳理当前农村土地产权制度现状后，提出我国农村地区土地改革的实施方向和发展路径。
以期促进我国农村地区土地制度的创新发展。
一、引言由于当前我国农村地区土地产权制度并不乐观，对我国农村地区的农业生产力以及经济发展产生了一定的影响。
同时，现阶段农村地区土地改革的优势已经逐渐凸显，通过土地改革的顺利推进和实现，能够在很大程度上解决当前农村的土地规划问题，有利于促进农村地区经济发展。
二、我国农村土地改革的实施方向当前我国农村土地产权制度仍然存在一定的缺陷，主要与我国当前生产力不发达、地少人多的实际国情有关，如果农村土地产权制度完全根据《中华人民共和国农村土地承包法》進行落实，那么在法律规定范围内的集体和农户的权利得以保护，同时建设集体组织代理人不存在机会主义行为。
那么基于法律角度而言，当前我国土地产权问题是非常清晰明了的。
然而这种假设，与我国农村地区当前的实际情况并不符合，农村地区集体和农户的权利无法得以有效的保护，农村土地的集体所有，仍然是通过集体组织领导作为代理人而实现。
当前，农村土地代理人受到政府的严重影响，农户无法有效的监督集体组织代理人。
继而导致的结果，只能是集体组织领导成为农村土地的总代理人，无法有效的约束政府层面的侵权，甚至可以说是根本没有约束的念头，造成我国农村土地流转过程中，政府通常会产生影响甚至干涉。
同时，正因为集体内部成员权利的不可剥夺性质，因此，产权主体无法进行土地使用时的机会主义行为形成良好的监督和约束。
种种原因，造成了集体产权的强度较差问题，各方想要获取范围内的权利，仍然需要展开博弈，导致当前农村土地产权关系十分混乱。
通过这些分析能够体现出，在法律意义层面来说，土地的使用权和债权性相对完整，但收益权和物权性缺乏合理性，造成我国农村土地流转期不足，机会主义行为普遍存在甚至难以约束，大幅度提高了土地交易成本。
阐述城乡统筹发展视角下的土地制度改革路径
阐述城乡统筹发展视角下的土地制度改革路径摘要：现行的土地制度限制着土地要素的自由流动，阻碍了全国城乡统一的土地使用权流转大市场的建立，更不利于城乡统筹发展。
文章以土地制度在城乡统筹发展中的功能和作用为前提，分析了土地制度的现状及统筹城乡发展中土地制度缺陷引发的矛盾和问题，提出了土地制度改革的思路和相应的配套政策支持。
关键词：城乡统筹；土地制度；改革前言城乡统筹发展是我国建设新农村、构建和谐社会的重要内容。
我国现行农村土地制度可简单概括为：集体所有，但受国家管理权的严格限制；国家强制征用集体土地，给予的只是补偿价值，而非交换价值；国家高度垄断只有使用权交易的不完整的土地市场；农村土地不能直接进入土地市场，国家赋予农地的使用物权不完整。
现行农村土地制度带有明显的计划经济的特征，限制着土地要素的自由流动，阻碍了全国城乡统一的土地使用权流转大市场的建立，更不利于城乡统筹发展。
为此，必须改革农村土地制度，建立适合我国国情的土地市场，使之既能保证农民的用地利益，又能与城乡统一的用地制度相协调一、统筹城乡发展的内涵统筹城乡发展，是相对于城乡分割的“二元经济社会结构”而言的，是指城市和乡村统一安排与规划，从国家战略的高度出发，统一规划城乡整体性发展，根据城乡之间的客观联系与经济规律，充分发挥城乡各自的比较优势，并将各具特色的优势产业有效联结起来，打破城乡界线，解决城市和农村经济社会发展中出现的各种不平衡问题，优化资源配置，实现共同繁荣。
二、土地制度改革对城乡统筹发展的作用机理（一）土地制度改革是推动城乡统筹发展进程的有效手段土地问题一直是“三农”问题的核心，也是统筹城乡的战略问题之一。
农村土地制度又是土地问题的核心，是解决“三农”问题的突破口。
现行的土地制度存在着缺陷和不公平，损害了农民的合法权益，阻碍城乡一体化的进程。
改革现行农村土地制度，从农民的利益出发，保障农民土地的合法权益，是从根本上解决农村土地问题的正确选择，为解决“三农”问题指明了方向。
农村土地制度改革的路径选择
农村土地制度改革的路径选择随着中国现代化步伐的不断加快，乡村振兴也成为了当前重要的议题。
而农村土地制度改革则是实现乡村振兴的重要前提和基础。
然而，在众多的土地制度改革方案中，如何选择合适的路径成为了摆在我们面前的重要问题。
本文将从现有的土地制度改革方案中寻找适合农村的方案，并进一步探讨其中存在的问题及解决方法。
一、先进的土地流转模式在乡村振兴实践中，将土地流转给有经营能力和意愿的农民或企业，成为了主流方式。
在这种模式下，土地被合理利用，现代化农业得以快速推进。
而且，土地流转还能改善土地所有权结构，减轻贫困地区的土地闲置和人均土地不足的压力。
相信土地流转模式将在未来继续发挥积极作用。
二、激励多样化的农村劳动力土地流转模式的优势要实现，离不开自愿流转和流转能够带来的经济收益。
对于那些人口规模小、地理位置偏远、生产技术落后的农村地区，政府应该引导土地承包关系进一步优化，降低流转成本和成本壁垒，尤其是对于那些外来务工人员、留守儿童、妇女农村劳动力等的激励应该给予支持。
只有让农民打工、经商、带头改变习惯，才能让他们更积极地参与到乡村振兴。
三、合理配置农村用地山区、丘陵地区的农村土地一直很难利用。
因此，在传统的耕地基础上，逐渐发展基础设施、旅游、养殖等新兴产业，不仅可以增加乡村经济发展的动力，而且能够保护生态环境和村庄文化形态。
政府不仅要加大投资力度，还应该出台针对新业态的地图分配和规划，整合不同的资源以形成合理的商业体系。
四、统筹化的土地政策体系土地制度改革只有落实到土地所有权，才能在实践中良性运行。
与此同时，也要针对规划与建设、公共服务、市场监管等方面进行一些配套措施。
在这方面，农村土地集体产权制度改革、地质政策体系结构优化、土地利用规划调控等都有待完善。
五、重视农业创新与产业化驱动要繁荣发展我国现代农业产业，建立现代农业科学体系和技术创新体系尤为重要。
当前，我国的农业发展存在着科技本地化、信息化率低等问题。
乡村振兴中的农村土地制度改革
乡村振兴中的农村土地制度改革一、概述乡村振兴，作为我国新时代的重要发展战略，旨在推动农村地区的经济、社会、文化等多方面的全面进步。
在这一宏大背景下，农村土地制度改革成为了关键的一环。
农村土地制度作为农村经济的基石，其改革对于激发农村发展活力、提升农业生产效率、促进农民收入增长具有深远的影响。
近年来，随着城乡发展差距的逐步缩小和农业现代化的加速推进，传统的农村土地制度已经不能完全适应新时代的发展需求。
深化农村土地制度改革，创新土地经营方式，优化土地资源配置，成为了推动乡村振兴的必由之路。
本文旨在探讨乡村振兴中的农村土地制度改革问题，分析当前农村土地制度的现状与挑战，提出相应的改革策略和建议。
通过深入研究和实践探索，以期为我国农村土地制度的改革和完善提供有益的参考和借鉴，进一步推动乡村振兴战略的深入实施。
1. 乡村振兴战略的提出及其意义乡村振兴战略的提出，旨在全面激活农村发展活力、提升农民生活品质、推动农业与农村现代化进程。
这一战略不仅体现了国家对农业农村农民问题的高度重视，也昭示着中国社会主义现代化建设的新阶段和新要求。
通过实施乡村振兴战略，可以进一步缩小城乡差距，促进农村经济社会全面发展，实现乡村产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效和生活富裕的目标。
这对于保障国家粮食安全、维护社会稳定和促进经济持续健康发展具有重要意义。
2. 农村土地制度改革的必要性与紧迫性在乡村振兴的大背景下，农村土地制度改革的必要性与紧迫性愈发凸显。
改革农村土地制度是推动乡村振兴战略的内在要求。
随着城市化进程的加快，传统农村土地制度已逐渐不适应现代农业发展的需要，制约了农村经济的持续发展。
通过改革，可以打破土地资源的束缚，释放农村发展潜力，为乡村振兴提供有力支撑。
农村土地制度改革是保障农民权益的重要途径。
在现有的土地制度下，农民的土地权益往往得不到充分保障，导致农民在土地流转、土地增值收益分配等方面处于弱势地位。
改革旨在建立更加公平、合理的土地权益保障机制，确保农民在土地制度改革中受益，激发农民参与乡村振兴的积极性。
关于乡村振兴战略背景下农村土地制度改革的思考
关于乡村振兴战略背景下农村土地制度改革的思考一、本文概述在乡村振兴战略的背景下，农村土地制度改革已成为推动农业农村发展的重要任务之一。
本文旨在探讨如何在保护农民权益的前提下，实现农村土地资源的合理配置和高效利用，为乡村振兴提供有力支撑。
需要对当前农村土地制度的现状进行深入分析，找出其中存在的问题和矛盾；提出相应的改革思路和措施，如完善法律法规、推进集体经营性建设用地入市改革等；展望未来发展趋势，总结经验教训，为进一步深化农村土地制度改革提供参考。
二、当前农村土地制度现状分析在乡村振兴战略的背景下，我国农村土地制度改革已经取得了一定的成果。
然而，在当前形势下，农村土地制度仍然存在一些问题需要深入探讨和解决。
下面我们将对当前农村土地制度的现状进行详细分析。
在部分地区，农民为了追求短期的经济利益，往往过度开发土地资源，导致土地利用不合理。
例如，大量开垦荒地、毁林种粮等行为不仅破坏了生态环境，也导致了资源的浪费。
一些农民缺乏科学种植知识，盲目使用化肥农药，也加剧了土壤污染和水源污染等问题。
虽然我国已经出台了一系列政策鼓励土地流转，但目前来看，土地流转机制仍不够完善。
一方面，许多农民担心失去土地会面临生活风险；另一方面，一些地方政府也没有建立完善的土地流转服务体系，使得土地流转过程存在诸多困难。
这不仅限制了农业生产的规模化和集约化发展，也影响了乡村经济的整体提升。
在一些地区，土地承包经营权存在纠纷和不清晰的情况。
由于历史原因或法律条款的不明确性，一些农民无法真正拥有土地的所有权和使用权，这也给农业生产带来了极大的不便和困扰。
针对以上问题，我们提出以下建议：一是加强土地资源保护和合理利用。
政府应制定严格的土地利用规划和管理措施，防止过度开发和滥用土地资源。
同时，要加强对农民的科学种植培训和教育，提高他们的环保意识和能力。
二是完善土地流转机制。
政府应该建立健全的土地流转服务体系，提供专业的服务和指导，帮助农民解决流转过程中的难题。
中国农村土地制度改革的路径和战略选择
照自 发的小农经济每时每刻都在生长资本主义的 逻辑 ， 这种状 况 被 认 定是 与社 会 主 义 目标 不相 符 合 的 ， 以要 加 以 改 变 。为 此 ， 府 做 出决 定 ， 所 政 加 快农 业 “ 合作 化 ” 的步 伐 。随着 这一 进 程 的加 快 ，
似 于城 市居 委 会 的农 村 农 民社 区公 共 管理 组 织 ； 大 农 村社 会 保 障 覆 盖 范 围， 点 保 障 失地 农 民和 入 地 比 例较 扩 重
小 地 区 的农 民。
［ 关键词 ］农村土地制度 ； 联产承包责任制 ； 土地有偿使用制度 ［ 中图分类号］Ｆ２ ３１ ［ 文献标识码 ］Ａ ［ 文章编号 ］１７ —５５ （０ ８ ０ ００ — ４ ６ ２ ９ ６ ２ ０ ）２— ０ １ ０
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政 府对 于农户 的这 种 分化 的 趋势 给予 了高度 关注 ， 村 已经 出现 了所 谓 新 的“ 极 分 化 ” 农 两 。按
承包 责 任 制 ” 就 是 在 集 体 经 济 组 织 的统 筹 安 排 ， 下， 由农户 承 包集 体所 有 的土 地 或 其 他 的生 产 资
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５理论经济 研究 ２
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中国农 村 土地 制度 改革 的路 径 和战 略选 择
刘 冰 ， 辛 波
（ 山东工商学 院 经济学院 ， 山东 烟台 ２ ４０ ） ６０ ５
［ 摘
要］从历史的角度叙述 了新 中国农村土地 制度 、 公地私 营” “ 的农 村土地联产承 包责任 制推行 的原 因及
一
土地改革 结束 时 ， 政 府 给 ３亿 多 无 地 或 少 地 的 新
中国农村土地制度存在的问题、面临的困境及改革思路
中国农村土地制度存在的问题、面临的困境及改革思路【摘要】中国农村土地制度存在诸多问题和困境，主要表现为土地承包经营权期限问题、农村土地流转障碍、土地资源利用效率低下等。
为了解决这些问题，需要进行土地制度改革，包括确权登记和登记颁证等措施。
要加快农村土地制度改革，形成可持续的农村土地管理体制，以促进农村经济发展和农民生活水平提升。
【关键词】中国农村，土地制度，问题，困境，改革，土地承包经营权，农村土地流转，土地资源利用效率，改革路径，确权登记，可持续管理体制。
1. 引言1.1 背景介绍中国农村土地制度存在着诸多问题，这些问题严重影响着农村经济的发展和农民的生活。
随着我国经济的不断发展和城乡结构的变化，农村土地制度问题日益凸显，亟需进行改革。
当前，农村土地承包经营权期限问题、农村土地流转障碍、土地资源利用效率低下等问题成为农村土地制度亟待解决的难题。
为了推动农村土地制度改革，加快农村经济发展，形成可持续的农村土地管理体制，我们需要深入分析这些问题的根源，并探讨相应的改革思路和路径。
通过正确认识和解决农村土地制度存在的问题，实现农村土地资源的有效利用和保护，推动乡村振兴战略的实施，实现农民增收和农村经济可持续发展。
2. 正文2.1 土地承包经营权期限问题农村土地承包经营权期限问题是中国农村土地制度面临的重要难题之一。
根据现行法律规定，农村土地承包经营权的期限为30年，但在实际操作中，这个期限过短，无法满足农民长期稳定经营土地的需求。
由于土地承包经营权期限短，农民往往缺乏长远规划和投资决策的动力，影响了农业生产的效益和可持续发展。
土地承包经营权期限问题的解决，需要加强农民土地权益保护，延长承包期限，明确土地使用权归属，完善土地流转市场，促进农业现代化发展。
政府应加大土地承包经营权保护力度，确保农民的权益不受损害。
可以考虑将土地承包经营权期限延长至50年甚至永久，以激励农民进行长期投资和持续经营。
建立健全的土地流转市场，鼓励农民根据自身情况进行土地流转，提高土地利用效率。
中国农村宅基地制度改革的基底分析与路径选择——基于15个试点县(市、区)的分析
中国农村宅基地制度改革的基底分析与路径选择——基于15个试点县(市、区)的分析李浩媛;段文技【摘要】农村土地制度改革中,宅基地制度是最为独特、最为敏感,也是最难以决断的一项.中国地区发展差异巨大,宅基地制度改革应当梯度推进,分类实施.本文从人口、经济发展、资源禀赋和土地管理水平4个方面分析了影响宅基地制度改革的基底条件,并以15个试点县(市、区)为例进行实证研究,提出了以青海湟源、西藏曲水和安徽金寨为代表的基本保障型,以江苏武进、陕西高陵、福建晋江和新疆伊宁为代表的规范管理型,以四川泸县、江西余江、湖北宜城、宁夏平罗和湖南浏阳为代表的有偿退出型,以云南大理、天津蓟县和浙江义乌为代表的市场主导型4种不同类型的宅基地改革路径选择,为宅基地制度改革在全国范围的推开提供参考.【期刊名称】《世界农业》【年(卷),期】2017(000)009【总页数】6页(P15-20)【关键词】宅基地制度;改革;基底条件;路径选择【作者】李浩媛;段文技【作者单位】中国农业大学资源与环境学院/中国土地政策与法律研究中心北京100193;中国农业大学资源与环境学院/中国土地政策与法律研究中心北京100193【正文语种】中文中国现行的宅基地制度诞生于1949年之后的土地改革运动，期间经历了从私有到集体所有、由自由流转到流转受限的过程。
现行宅基地制度特征可以概括为“集体所有、依成员无偿分配和使用、限制流转”，这种制度安排为中国工农业发展、保障农民居住权利、稳定农村发展发挥了重要作用。
但随着社会转型和经济社会体制改革不断深入，农村、农民不断分化，现行宅基地制度越来越不适应现实的需要，面临着闲置浪费与紧缺违建共存、隐形交易多而缺乏规范管理等诸多问题。
针对这些问题，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》(中办发[2014]71号)提出，以切实保障和维护农民宅基地权益为出发点和落脚点，建立健全“依法公平取得、节约集约利用、自愿有偿退出”的宅基地管理制度，并选取天津市蓟县等15个县(市、区)进行改革试点。
深化农村改革的路径选择
地资源在市场经济 中无法发 挥其应有 的效益 ；原 因 之二 ，政府缺乏规范 的农村 土地流转 的工作平 台和 信息服务 ，土地流转 主要发生在本 村村 民之 间，大
多以村 内流转为主 ，呈现一种 自发的 、分散 的和无
所 有 ；宅基地和 自留地 、 自留山 ，属于农 民集 体所
民公社 时期 的土地集体所有 、集体 经营到土地集体 所有 、家庭 承包 经营 的转变 ，很 大程 度上解决 了农
业生产激励不 足的问题 ，在短期 内产 生 了巨大 的制 度绩效 。 自 ２ 世纪 ８ 年代 中期 以来 ，国家继续推 ０ ０ 行 了稳定 和强化农 户土地承包经 营权 ，延长土地承 包经营期 限等政 策 ，对 继续推动农业 发展和农 民增 收也起 了一定 的作 用 。但是 ，随着我 国改革开放和
Ｓ Ｕ ＨＣ Ｕ ＡＲ Ｖ Ｅ ／ＮＯ Ｅ Ｂ Ｒ ２０ ８ Ｏ Ｔ Ｆ Ｎ Ｅ ＩＷ Ｖ Ｍ Ｅ ０８ ３
不高的情况下 ， “ 土地集体所有 ”的收益往往容 易 成为实际上的村长和村委会少数人所有 。而农 民对 土地只有 ３ 年 的承包 权 ，既不能进 入非农 市场 进 ０ 行交易 ，也 难于 自由流转 ，各 村各 组还有 自己 “ ３ 年小调整 ，５年大调整 ”的作法 ，同一 块地 ，今 年 你种 ，明年我种 。同时 ，一批离土进城 的承包户 的 土地转包 集体 插不上手 ，仅 限于原包户 与新包户 打 交道 ，今年你 包 ，明年他包 ，无人包就撂 荒。农 民 经营土地实际上长期处于不稳定状 态 ，土地预期 收
会保障机制不健全 ，农 民主要 还要 依靠土地 收入解
际工作 中绝大部分 已被村村 委会所 取代 ， “ 双层经 营”实际上只剩下家庭 承包 单层 经营 。法律规定为
实施乡村振兴战略的系统认识与道路选择
一、前言在我国社会经济快速发展的背景下，我国城乡一体化建设发展虽取得了阶段性的成就，但是基于城乡发展现状而言，城乡发展出现了诸多矛盾，集中体现在乡村发展不充分、城乡发展不均衡等，这已经成为我国全面建设现代化国家的主要制约因素。
在这样的背景下，我国实施乡村振兴战略，是推动中国全面建设现代化国家的重要举措，也是实现城乡一体化发展的关键。
因此，本文在系统认知乡村振兴战略的基础上，就如何实施乡村振兴战略进行了探讨。
二、系统认识乡村振兴战略的实施分析（一）农村均衡充分发展和全面实现社会现代化建设的现实需求 改革开放40多年,我国各项事业有了长足的发展，尤其是经济增长速度，更是位列世界前茅，经济总量也位居全球第二,城乡面貌得到了根本改观,随着近几年脱贫攻坚强力推进,城乡差距也不断在缩小。
传统农业也得到了根本改观，正在向现代农业迈进，但是,我国乡村发展依然存在着短板和不足，农村人均可支配收入低于城市，城乡之间的生产要素流动不均衡等难题亟待解决。
为了推动我国全面建设现代化国家，我们必须对实施乡村振兴战略进行系统认识，只有这样才能实现科学协调有效地发展，乡村才能真正振兴。
社会主义现代化国家目标的全面实现，关键在于城乡均衡充分发展、“三农”充分发展。
纵观全世界的发达国家，可以发现都实现了城乡一体化和融合发展。
而随着我国向经济高质量发展的转型，尤其是现代经济体系的建立，使得科技、文化、社会、国防等领域的现代化发展不成问题，但是农业农村现代化问题一直未能有效解决，就目前状况而言，由于我国特殊的国情，我国从事农业的人口基数很大，即使我国城镇化率推进到70%以上时，我国农村人口依然有4亿多。
由此可见，我国必须实施行之有效的乡村振兴战略，才能打破农村农业现代化发展的桎梏，实现城乡之间的均衡发展。
为全面建设现代化社会国家夯实基础。
（二）与工业化城镇化、城乡关系发展理念高度吻合传统上讲，工业现代化的转型升级主要靠为工业提供资本的原始积累。
乡村振兴背景下的农村土地制度改革思考
南方农业 South China Agriculture
2019年3月 Mar. 2019
乡村振兴背景下的农村土地制度改革思考
夏毓斌
（兴安县自然资源局，广西桂林 541399）
摘 要 随着全面建成小康社会这一阶段性目标的制定，我国越来越注重农村土地制度改革的发展，并在党的 十九大报告中提出乡村振兴战略，强调根据土地利用总体规划实行土地增减挂钩政策，以增加耕地面积，盘活 农村存量建设用地，实现城乡用地布局的科学化管理。但是，当前实行的土地增减挂钩一定程度上制约了乡村 振兴战略的发展。因此，主要通过从农用地整理、农村建设用地整理、土地增减挂钩的“再分配”本质等方 面，探析乡村振兴背景下的农村土地制度改革。 关键词 乡村振兴；农村；土地制度；土地增减挂钩 中图分类号：F321.1 文献标志码：B DOI：10.19415/ki.1673-890x.2019.08.048
收稿日期：2019-02-16 作者简介：夏毓斌（1978—），男，广西兴安人，硕士，助理工程师，研 究方向为国土资源管理、土地开发利用。E-mail: 993156160@。
２ 农用地整理发展为农村建设用地整理
为增强我国土地资源管理，增加耕地面积，提高耕 地质量，盘活农村存量建设用地，相关部门出台了土地 增减挂钩政策。同时，为了严格管理土地资源，出台了 一系列法律法规，如1999年的《土地管理法》，明确规 定将耕地保护纳入我国基本国策。与城市土地资源利用 率相比，当前我国农村土地资源利用率偏低，具体表现 为近年来我国农村人口不断下降但其建设用地面积却不 断增加。据国土资源局调查发现，现阶段我国农村宅基 地闲置率高达15%，土地资源浪费严重。2005年我国开 始运用土地增减挂钩政策开展城乡建设用地试点工作， 随着时间的推移，土地增减挂钩下的城乡建设用地试点 工作已在全国各地推广，并成为城市化建设中增加城市 建设用地的主要来源。对此，当下地方政府要以土地增 减挂钩为核心开展土地资源管理，将农用地整理转变为 耕地、道路、林地等农村建设用地整理[2]。在严格执行土 地利用总体规划基础上，整合拟进行城镇建设用地和拟 复垦为耕地的农村建设用地，并构建建新拆旧项目区， 通过减少农村宅基地面积增加城市建设用地，以扩大耕 地面积，确保项目区中各类用地的均衡发展。
农村土地制度改革的路径选择
农村土地制度改革的路径选择本文依据现行法规政策，十八大精神和相关文件，并总结全国各地农村土地制度改革的实践，从坚持和完善家庭承包责任制、确权颁证、加速流转、改革宅基地、培育新的经营主体，与城乡一体化同步，建立统一的土地交易市场和改革征地制度等八个方面提出可供农村土地制度改革的路径选择。
提出农村土地制度改革是个系统工程，选择改革路径应因地制宜，有所侧重，又要互相联系互为补充，全力推动农村土地制度改革。
标签：农村；土地制度；改革路径农村土地制度改革既要有法规依据，又要有政策依据。
这是实现农业现代化，全面深化农村改革的必然选择，也是实现城乡一体化的必由之路。
方向已经明确，如何实现农村土地制度改革？我国地大物博，人口众多，土地资源稀缺，省情县情不同，农情不同，土地制度改革的具体要求各异，因此选择适合自身需要，又符合法律政策规范的改革实施路径颇为重要。
根据我国国情农情以及现行相关法规政策，我国农村土地制度改革基本路径如下：一、坚持家庭联产承包责任制，稳定完善农村土地承包关系家庭联产承包责任制是中国农民的伟大创造，是经过实践证明符合我国农村生产力实际，已经再延期承包30年并保持长久不变的农村土地基本经营制度。
稳定和完善土地承包关系，是保障农民权益，促进农业发展，保持农村稳定的制度基础，所以坚持和完善家庭联产承包责任制是新时期农村土地制度改革的基本路径。
二、健全土地（含宅基地、林地等土地资源）确权颁证工作健全土地（含宅基地、林地等）承包经营权登记制度，是农村土地制度改革的基础工作。
建立健全土地承包经营权信息平台，方便群众查询，利于服务管理，确权登记工作原则上确权到地，在尊重农民意愿的前提下，也可以确权、确股、不确地。
确权工作以现有承包台账、合同、证书为依據确认承包地归属；坚持依法规范操作，严格执行政策，按法定程序操作。
土地权属发生变化后要依法进行变更登记，这是土地制度改革的基础工作。
三、加速土地流转是农村土地制度改革的重点加速土地流转是农村土地制度改革的重点，即在家庭承包基础上，土地使用权进行流转，这实质上也是承包权的实现方式。
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第15卷第6期2015年11月 南京农业大学学报(社会科学版)2015.15(6)Journal of Nanjing Agricultural University(Social Sciences Edition)收稿日期:2015-06-30作者简介:刘磊,男,四川大学法学院博士生,研究方向为法律社会学㊁中国基层社会治理㊂E-mail :lawyerll89@【土地问题】城乡关系视野下中国农村土地制度改革的道路选择刘磊(四川大学法学院,四川成都610207)摘 要:农村土地制度改革的根本分歧在于对城乡关系的认识和判断,可将相关主张分为 城市中心论”和 城乡并举论”㊂基于城乡并举论的立场,以城乡关系为切入点,梳理农村土地制度不同改革进路的逻辑,辨析城市中心论的逻辑偏差及影响㊂农村土地制度改革需置于统筹城乡关系的层面,着力促进土地制度红利在城乡间平衡配置,为农民工在城乡顺利往返提供支撑,保障农村建设所需的物质基础和组织条件,为中国产业结构转型升级提供战略缓冲㊂具体制度设置需注意赋予土地调整权以增强集体统筹能力,防范承包经营权抵押㊁担保权能的风险,建立大田农民与土地发展权益的制度联系,推动土地发展权益向城市化的主体倾斜㊂农村土地制度改革要构建城乡互补㊁城乡互动的格局,促进中国社会整体发展㊂关键词:农村土地制度改革;城乡关系;城乡并举论;城市中心论中图分类号:F301.1 文献标志码:A 文章编号:1671-7465(2015)06-0097-10引言:农村土地制度变革的争论随着我国城市化的不断推进,土地制度改革成为广泛关注的话题㊂当前土地制度改革的焦点和难点在于农村土地制度问题,围绕农村土地制度改革的讨论,既涉及具体操作层面的问题,更涉及宏观战略层面的考量㊂就宏观层面看,相关讨论的根本分歧在于对城乡关系的认识和判断上,一些具体分歧背后体现为对城乡关系的不同认识和期待㊂以对城乡关系的认识为分水岭,可将当前有关讨论分为城市中心论和城乡并举论两种基本主张㊂农村土地制度改革的城市中心论是目前的主流观点,认为农村土地制度设置应变革不利于城市化发展的制度因素,推动㊁加速农村人财物向城市流动㊂这部分论者总体上对城市化道路持充分肯定的态度,认为城乡关系应以城市化为中心㊂然而,部分学者对此持谨慎态度,认为中国城市化应当走稳健的道路㊂当前及今后较长时间内中国究竟如何定位城乡关系,这是选择城市化道路的关键,也是农村土地制度改革的关键㊂对城乡关系的不同判断和定位,将影响农村土地制度改革方向的选择,进而对中国现代化进程产生不同影响㊂从世界经验看,土地制度问题也是影响城乡关系的重要因素㊂[1-3]本文以理解城乡关系为切入点,梳理农村土地制度改革不同进路的基本逻辑,辨析城市中心论的偏差,探寻有利于促进城乡关系协调㊁适合现阶段我国国情的改革道路㊂79 一、理解城乡关系是农村土地制度改革的关键从历史经验看,农村土地制度的变革与城乡关系的定位及调整存在紧密关联[4]㊂在革命时期,中国共产党以 延安道路”的方式实现乡村革命, 创造性地解决了农村在多重压迫下解体的问题”[5]121㊂在建设时期,国家与乡村关系发生转变,城乡关系有了新特点,包括农村土地制度在内的许多制度设置均与之相关㊂1.新中国城乡关系的历史演进1949年新中国成立,新民主主义革命取得胜利,‘共同纲领“宣布 有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制”㊂在1950年‘土地改革法“和1954年‘宪法“中,城乡土地私有制均得到法律上的确认㊂随着社会主义改造和建设的推进,国家逐渐确立优先发展重工业的战略,以剪刀差的方式强制实现农业对工业㊁农村对城市的支持,同时以国家强制的方式反馈农业和农村,以 缩小三大差别”(工农差别㊁城乡差别㊁体力劳动和脑力劳动的差别),实现城乡统筹㊂但这个阶段总体偏重于工业和城市,农村处于附属地位,服务于重工业和城市的发展㊂①为适应这一发展战略的需要,国家重建了城乡关系②,农村土地制度也随之发生变化㊂建立在土地私有制基础上的小农经济难以为工业发展提供大量资本积累,粮食收购出现困难,土地改革后出现了新的贫富分化和土地集中㊂在这样的背景下,经历初级社㊁高级社和人民公社等不同阶段,逐渐确立农村土地的集体所有制,最终形成 三级所有㊁队为基础”的农业集体化生产模式㊂1956年社会主义改造完成后,受制于当时偏重重工业的产业结构,城市吸纳劳动力的能力有限,国家加强对农村人口外流的行政控制,收紧城市用工单位的招工权限,限制临时工的数量和雇佣期限,但未能遏制农村劳动力外流的势头㊂1958年‘中华人民共和国户口登记条例“颁布,实行严格限制农民向城市流动的户籍管理规定, 既不能让城市劳动力盲目增加,也不能让农村劳动力盲目外流”,在法律上确立了城乡二元户籍制度,以法律形式确认和固定了特定的城乡关系[6]㊂由农村土地集体所有制和城乡二元户籍制度构成的制度性的城乡二元结构在很大程度上固化了城乡差别,城乡福利供给体系和水平存在很大差距,形成 剥削性城乡二元结构”[7]25㊂不过,这种城乡二元结构有其特定的历史合理性,便于国家从农村有效提取剩余,提高资本积累的有效性,确保优先发展重工业战略的实现,为长远发展奠定了基础,同时避免了近代中国在国家政权建设中出现的赢利型经纪替代保护型经纪的 国家政权内卷化”现象[8]㊂在这个阶段,尽管国家的发展战略总体偏向重工业和城市,但也强调要处理好工业与农业㊁城市与农村的关系,在农村建立了强有力的组织体系,组织动员农村大量劳动力开展农田水利基础设施建设③,并以集体化的方式重建乡土文化[9]㊂改革开放后,城乡关系出现了新变化㊂随着国家发展战略调整及对外关系扩展,地域间㊁城乡间壁垒逐渐松动和瓦解㊂ 包产到户㊁包干到户”的改革逐步在全国推行,最终普遍形成家庭联产承包生产责任制,农业集体化生产模式瓦解,农村土地权属关系发生变化:土地集体所有制得到保留,农民获得土地的承包经营权㊂去集体化带来大量农村劳动力从土地中解放出来,农民收入来源多元化㊂[10]235-254改革开放初期,城乡关系朝着缩小城乡差别的方向发展,但1980年代中期以后,特别是1990年代,农村大量资源流出,城乡差别日益扩大,以 农村真穷㊁农民真苦㊁农业真危险”[11]为症候的 三农”问题成为关注焦点㊂在此形势下,农村土地制度开始调整, 三十年不变”和 增人不增地㊁减人不减地”为中央提倡并写入法律,进而导致农村集体统筹能力削弱,弱化了集体开展农业生产协作㊁公益事业建设的能力,[12]加剧了农村的衰落和城乡关系的失衡㊂89南京农业大学学报(社会科学版)第15卷①②③毛泽东在‘<中国农村的社会主义高潮>的序言“‘<中国农村的社会主义高潮>的按语“‘论十大关系“等文献中对此有过经典的阐述,参见‘毛泽东选集“第5卷,人民出版社1977年版㊂近代以来,中国城乡关系的基本特点总体体现为由传统社会中的乡土本位转变为城市本位,城市的扩展和乡村的衰弱是同一历史过程的不同层面㊂为了医治和调整这种城乡关系所带来的乡村的破败,梁漱溟等人的乡村建设运动正是在这样的背景下展开㊂参见梁漱溟:‘乡村建设理论“,山东邹平乡村书店1937年版㊂有关这方面的论述很多,比较新的研究如胡新民:‘毛泽东周恩来眼中的治水与治国“,‘党史博采“2015年第3期㊂2.当前影响城乡关系的若干重要因素与许多发展中国家一样,中国于21世纪开始进入城市化转型[13]1-2,处于快速城市化阶段㊂如果说1980年代和1990年代中国农村土地制度问题主要是在 老三农”危机的背景下展开,进入21世纪,特别是取消农业税费后,农村土地制度问题更多地是在嵌入城市化转型的过程中而日益凸显,或者说是在 新三农”问题的背景下产生,农村土地问题在 新三农”问题中处于核心位置①㊂在城市化转型中回应和构建怎样的城乡关系,成为农村土地制度改革必须面对的重要问题㊂当前,对城乡关系产生重要影响的主要有以下几个方面:第一,城乡二元社会经济结构会在未来较长时间内存在,但功能已发生重要变化㊂从1980年代开始,附着于城乡二元户籍制度上的城乡差别性福利体系逐渐削弱,特别是随着国有企业改制的推进,许多基于户籍制的城乡福利性差别待遇已逐渐剥离,如教育㊁医疗等方面实现了较高程度的市场化㊂当前,城乡二元结构基本取消了对农民进城的制度性限制,城乡差别更多地是社会经济结构层面的差别㊂从功能上看,城乡二元结构已由原先的剥削型二元结构,转变为保护型二元结构[14],为进城务工农民顺利往返于城乡之间抵御市场经济风险,为发展危机的 软着陆”提供了重要的缓冲地带[15]203-208㊂第二,农村土地增值收益分配问题成为影响城乡关系的核心因素㊂尽管城市化中因征地而产生增值收益分配问题的土地占农村土地总量的很小比重,但因涉及巨大的利益空间而成为制度改革的重点,由此产生的冲突时有发生㊂执政党和各界呼吁要尽快 建立兼顾国家㊁集体㊁个人的土地增值收益分配机制”②㊂土地增值收益分配问题,不仅关系到增值收益在各主体之间的分配,而且对我国城市化速度和质量㊁农民工进城方式㊁农业经营模式选择等方面产生重要影响㊂第三,农业经营模式的选择是影响农村稳定和城乡关系互动的重要因素㊂目前围绕土地承包经营权问题存在的争议与农业经营模式的选择紧密相连,主要涉及赋予农民何种权利㊁推进何种方式的土地流转和规模经营㊂截至2014年6月底,全国农村承包耕地流转面积达3.8亿亩,占承包耕地总面积的28.8%,农村各类专业大户达317万户㊁家庭农场87万个㊁农民合作社124万家㊁农业产业化龙头企业12万家㊂③农业经营模式会对农村土地流转的方式㊁农民进城务工安居的现实可能性㊁农村基层组织体系构建等方面产生重要影响,进而影响城乡互动方式㊂第四,农民工群体已成为影响城乡关系的关键主体㊂据国家统计局发布的数据,2014年全国农民工总量为27395万人,比上年增长1.9%㊂其中,外出农民工16821万人,增长1.3%;本地农民工10574万人,增长2.8%㊂这部分群体构成中国当前及今后城市化的主体,积极稳妥实现农民工的城市化,对扩大内需㊁改变中国经济发展路径㊁实现经济结构调整具有重要意义㊂但在当前,农民工进城务工仍有风险,大量农民工还难以在城市安居,农村依然是其特定年龄阶段的重要归宿,农民工能以何种方式实现城市化成为问题的关键,农村土地制度改革直接关系到农民工城市化方式的选择㊂二㊁农村土地制度改革 城市中心论”的不足1. 城市中心论”的基本观点农村土地制度主要包括耕地制度和农村集体建设用地制度,关系到农业经营模式的选择和地利分配格局的调整㊂在城乡关系这一矛盾体中,农业经营模式中矛盾的主要方面是农村问题,地利分配模式中矛盾的主要方面是城市问题㊂城市中心论的改革思路在这两个问题上均有体现,具体有以下几个方面的主要观点㊂99第6期刘磊:城乡关系视野下中国农村土地制度改革的道路选择①②③华生先生提出了 老三农”问题与 新三农”问题的划分,前者是指以赋税问题为核心的农民㊁农业㊁农村问题,后者是指以土地问题为核心的农地流转㊁农民离乡务工㊁农地非农使用的问题㊂参见文后参考文献[14],第55-67页㊂十八届三中全会发布的‘关于全面深化改革若干重大问题的决定“强调 建立兼顾国家㊁集体㊁个人的土地增值收益分配机制,合理提高个人收益”㊂新华网:‘全国农村承包耕地流转面积占承包耕地总面积28.8%“,载 /fortune /2014-12/04/c_1113525279.htm第一,扩大和强化农户的土地承包经营权,推动土地规模流转,发展现代农业㊂持这种观点者认为小农经营效率低,通过发展土地规模经营,有助于实现农业集约化生产,提高农业经济效益㊂[16]有学者认为,在现行制度安排下,土地流转交易成本高,土地流转速度低,土地租赁市场难以发育,种地大户难以成长㊂[17]91-94有论者认为,在家庭承包经营制下,土地集体所有权不具有排他性,承包经营权不具有自主性,土地转让不自由,这阻碍了规模经营和现代农业发展,[18]要取消对土地流转限制性条款,促进土地自由流转㊂[19]第二,赋予农民完备的财产权,允许将土地用于抵押㊁出卖,通过土地变现享有财产性收益,推动农民向城市迁徙㊂持这种观点者对现行制度安排中限制农村建设用地,特别是宅基地自由交易的制度设置持保留意见㊂有论者认为,宅基地使用权是一种物权,应赋予宅基地使用权人充分享有行使㊁处分宅基地使用权的自由㊂[20]许多学者认为现有制度安排会阻碍农民进入城市,可以通过允许土地用于抵押㊁出卖,增强农民的融资能力,以增加农民致富机会和进入城市的能力㊂[17]42-50对于一些受城市化影响比较大的农村已经普遍存在宅基地出租㊁转让和抵押的现象,有论者认为禁止宅基地自由交易落后于实践,继续维持农村宅基地的非商品化㊁非资本化将损害农民的财产权利㊂[21]第三,改变既有土地征收制度,强化对集体土地产权人的土地增值收益分配㊂具体包括这样几个基本主张:一是城乡土地同地同价,征地时应按城市国有用地相同的市场价格给予农民补偿,以缩小城乡差距;二是严格区分公益性用地和经营性用地,公益性用地可以征收,但经营性用地应由用地主体与农民直接谈判;三是放宽土地用途管制,赋予农民自主实现城市化的土地开发权,农民开发的土地自由进入市场流通,推动实现农民建造的小产权房合法化㊂①可以看出,城市中心论者的立论基础主要基于自由主义经济学中的产权理论㊂这些观点是建立在对城乡关系的特定认知和判断的基础上,对现代农业经济以及农村土地制度具体设置的认识,体现出以城市为中心的立场㊂在城市中心论者看来,中国现行农村土地制度阻碍城市大量吸收农村人口,导致城市化率的提高非常缓慢,应以大力推动农民进入城市作为改革的重要目标㊂2. 城市中心论”的偏差及影响 城市中心论”对城乡关系的判断及农村土地制度问题的认知存在一定偏差,相应的政策实践可能产生一些不利影响㊂从城乡关系角度看,主要有以下几点:第一,对中国经济结构状况于农村土地制度改革的制约性估计不充分㊂农村土地制度改革需要与城市化发展进程相适应,而城市化水平受制于我国的经济发展阶段和产业结构㊂在国际产业分工体系中,我国总体上以低附加值的制造业为主,实施以此为基础的出口导向型经济发展战略㊂尽管有学者呼吁要终结中国现在所处的 世界工厂”位置,国家也积极推动高端产业发展,以实现由 中国制造”向 中国创造”转变,但具有自主知识产权的高科技产业在短期内还难以实现飞跃式发展,②可以预见在未来很长一段时间内以制造业为主的产业格局依然会存在㊂我国目前的城乡二元结构,特别是土地制度安排,使进城务工的大量农民工可以在农村以较为体面㊁低成本的方式实现劳动力再生产,为制造业发展提供大量高素质廉价劳动力,维系我国制造业在国际经济格局中的竞争优势㊂以家庭经营为主的农业经营模式为进城农民工返乡提供了必要的物质基础,有助于防范经济危机的风险㊂政府垄断建设用地一级市场的征地制度为制造业的发展提供了较为廉价的土地资源,特别是为中西部地区制造业的发展提供重要的生产资料保障㊂与此相关的土地财政收入有利于推动基础设施建设,有利于我国制造业的地域转移和合理分布,为产业结构的整体转型升级留下战略空间㊂[7]10-40如果推行以明晰产权为基本取向的土地制度改革,可能会增加我国制造业的发展成本,影响产业升级㊂01南京农业大学学报(社会科学版)第15卷①②具有代表性的讨论,可参见张千帆:‘ 公正补偿”与征收权的宪法限制“,‘法学研究“2005年第2期;北京天则经济研究所中国土地问题课题组:‘城市化背景下土地产权的实施和保护“,‘管理世界“2007年第12期;周其仁:‘城乡中国“,中信出版社2013年版,第155-177页㊂尽管我国高技术制造业获得了较快的发展,但是在我国经济结构中的比重仍然比较低㊂截至2013年底,我国规模以上高技术制造业共有企业26894家,比2008年增加1077家;占规模以上制造业企业数的比重为7.8%,比2008年提高1.3个百分点;高技术制造业利润总额占全部制造业的比重为13.1%,比2008年提高0.5个百分点㊂参见国家统计局:‘五年来我国高技术制造业蓬勃发展“,载 /tjsj /zxfb /201412/t20141216_653666.html第6期刘磊:城乡关系视野下中国农村土地制度改革的道路选择第二,对当前中国农业生产模式存在误解㊂从农作物的土地产出来看,家庭经营具有比较高的效率㊂现在我国家庭农业经营方式体现的是 以机械化㊁化学化为基础的代际分工和性别分工”[22],通过 过密化”[23]15-17投入实现粮食高产㊂实际上,近些年我国粮食生产连年增产增收,其中生产主力是家庭经营模式[24]㊂在现有土地承包经营权的制度安排下,随着农村大量劳动力外出务工,基于自发土地流转形成了农村的 中农阶层”开展的适度规模的家庭农场经营比大农场更适合中国实际,而且 中农阶层”在许多地方成为村庄治理的中坚力量[25]㊂我国农业正处于大规模非农就业㊁人口自然增长减慢和农业生产结构转型三大历史性变迁的交汇中,这会导致农业从业人员的降低和农业劳动需求的增加,在这种契机下,适合以市场化的兼 种植 养殖”小规模家庭农场为主,并迈向绿色农业[26],而建立在以工商资本为导向的大规模土地流转所形成的企业化农业经营的效率远不及家庭经营㊂目前许多地方在行政主导下推动的大规模土地流转,不利于保障农业高产出,而且会破坏农村老年人农业的生产生活方式,消解农村的 中农阶层”,对农村治理产生消极影响[27]㊂目前我国城市已经集聚大量游资,如果允许土地自由流转,大量游资会投向农村土地,出现资本推动下的大规模土地兼并,这会对农业生产㊁粮食安全和农民安居产生重要影响,破坏城乡关系的协调㊂第三,对农民工实现城市化面临的难度认识不够㊂农民工城市化的问题与城市社会保障体系的完善紧密相连,地利分配规则直接关系到地方政府能否有较为充分的财政实力完善城市社会保障,确保农民工享受城市社会福利,体面地实现城市化㊂在社会保障尚未实现城乡均衡的情况下,农用地和宅基地承担着重要的保障功能㊂[28]如果解除对土地自由流转的制度性限制,可能导致许多农民失去土地这一重要保障㊂在征地制度的改革中,如果过于强调集体土地产权人的土地增值收益分配,将主要因社会发展和区位优势带来的巨大地利增值收益归少数城郊村㊁城中村农民,会培育出庞大的食利者阶层,影响城市基础设施建设的有效开展,破坏地利在不同社会群体间的公平分配,增加制造业发展的成本,使出口导向型经济发展战略难以维系,阻碍城市化健康有序推进㊂第四,对目前发展阶段中农村建设的重要性估计不足㊂城市中心论者主张改变城乡二元结构,进一步推动农民进入城市,促使农民在城市化进程中实现人口再生产,提高城市化率,改变城市化中 化地不化人”的现象,[17]22-26,179农村建设问题通常并不是其考虑的重要问题㊂但在当前发展阶段中,城乡二元结构有一定的现实合理性和必要性,对农民的保护性功能日益增强,避免大量农民落入城市贫民窟的境况中,发挥着重要的 稳定器”和 蓄水池”作用[29]226-234㊂如果赋予农民完全的土地产权㊁放开农村土地自由交易市场,可能因行政和资本的强力介入损害以家庭经营为基本模式的农业生产秩序及基本的村庄生活秩序㊂在当前,农村建设的积极稳步开展,对城市化稳健推进有重要意义㊂如果不积极开展农村建设而放任农村凋敝,则会倒逼出现超出目前承载能力的激进的城市化,导致因大量农民工难以在城市安居而引发诸多社会治理问题,使我国出口导向型经济发展模式因劳动力㊁土地等方面成本的增加而失去在全球经济中的竞争优势㊂三㊁协调城乡关系:农村土地制度改革需要注意的几个问题当前农村土地制度改革需置于统筹城乡关系的层面思考,相关制度设置应有利于推动城乡关系的长期协调㊂如下几个方面尤为重要㊂1.要促进土地制度红利在城乡之间均衡配置协调城乡关系,核心在于促进城乡资源均衡配置,为城乡关系的协调奠定物质基础㊂在土地制度问题中,要促进土地制度改革红利在城乡间均衡配置,形成全民共享的公平的土地增值收益分配格局㊂第一,农村土地制度改革要认识到不同农民群体利益的差异㊂就土地增值收益分配而言,需区分城郊村㊁城中村农民与大田农民两种基本类型㊂城郊村㊁城中村农民因特定区位优势,土地被征收,其土地发展权益问题引起广泛关注㊂近些年随着各地征地补偿标准逐渐提升,这部分农民获得大量土地增值收益㊂但这部分农民只是全国农民中的极少部分,不能因他们的利益而忽视更多大田农民的101。