我国环境执法组织体制的反思与重构

我国环境执法组织体制的反思与重构
内容摘要:我国环境执法采用的是横向分割式多部门执法和纵向“条”、“块”结合的组织体制,这导致环境执法不力,环保形势日益严峻。

本文以环境属性分析为基础,我国应充分发挥地方政府信息优势,通过优化权力配置,构建高效有力的环境执法组织体制。

关键词:环境执法组织体制反思重构
我国环境执法组织体制分析
在生态要素管理方面,我国长期采用的是分割式管理模式。

不同的生态要素被分开管理,甚至同一个生态要素又分割成多片。

在环境执法领域,我国也采用的是横向分割式、多部门执法体制。

《中华人民共和国环境保护法》规定,国务院环境保护行政主管部门对全国环境保护工作实施统一监督管理,县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理;国家海洋行政主管部门实施港务监督、渔政渔港监督,军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门分别在与自身业务相关的范围内对污染防治实施监督管理,县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门按照资源要素分别对资源保护实施监督管理。

据此,工业污染执法归环保局,农业污染执法归农业部,污水处理厂归建设部,大气污染归国家气象局,海洋污染归海洋局,沙尘暴治理归林业局等。

在各部门所分割管辖下的环境要素领域,环境执法又采取“条”、“块”结合的双重管理体制。

这种双重领导体制的实质是以地方横向领导为主、纵向的业务指导为辅。

我国目前的环境执法组织体制具有诸多弊端。

横向上,这种分割式的、多部门、多头执法体制带来以下问题:面对多元化的执法主体,当前的环境保护法律对统管环境执法主体有较多的规定,而对分管环境执法主体的规定较少,仅进行原则性的规定,而缺乏对其执法权力、执法程序、执法责任等相关内容清晰、具体的规定,由此导致分管环境执法部门执法不力,行政不作为现象较为突出。

当前的环境保护法律并没有对环境保护行政主管部门与其他相关环保执法部门之间、其他各相关环保执法部门之间的执法权限进行明确的界分和规定,这导致各环境执法部门之间的相互争权推责,执法成本高、效果差。

虽然法律明文规定由环境保护行政主管部门对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理,但各项环境保护法律法规对环境保护行政主管部门如何监督其他部门、拥有哪些监督权均没有做出具体规定。

这导致在实际执法过程中,当分管环境执法部门只顾主要业务而忽视环境执法业务时,统管环境执法部门既无法对分管环境执法部门进行监督,又无法直接行使分管环境执法部门所拥有的执法权力的尴尬局面,导致环境执法空白地带出现。

在执法主体林立、执法权力和执法责任分散的分割式管理下,法律对统
管和分管部门的合作及联动机制并未进行明确的规定,这导致政府的环境统一监管执法能力的缺失,不利于从整体上提高环境执法效能。

纵向上,这种多层级、双重领导下的环境执法组织体制带来如下问题:环境执法的双重管理体制使得地方保护主义横行,环境执法有法不依、执法不严、违法不究现象加剧。

中央与地方环境执法部门在职能、职权、权限、责任等方面划分不明确,导致地方自主性不够,在更多时候容易依赖中央环境执法部门解决问题,这不利于地方独立承担责任;而中央环境执法部门不具有信息优势,难以保证执法效果。

环境执法监督机制失灵。

当前对环境执法机构及其工作人员的监督主要依赖官僚制内部自上而下的行政监督,违反环境法律法规的信息一般要自下而上逐层级反映到中央环境执法部门之后,再由中央环境执法部门发布行政命令,督促问题解决,信息传递与决策作出需要较长时间,这不利于及时回应公民需求,尽早消除环境影响。

而且,这种非制度化的监督模式一般都属于事后监督,既成事实和危害已经产生,无法从源头上保护公民的环境权益。

我国环境执法组织体制的重构
政府的核心职能是提供公共物品和公共服务,环境执法组织的职能是为了提供环境保护这一公共物品。

环境执法组织体制的重构要以环境保护这一公共物品的属性为基础。

第一,环境具有外部性。

外部性意味着成本与收益存在不一致。

污染环境带来的外部不经济会导致环境恶化,环境执法组织的存在是为了内在化外部性,通过对环境污染事件的稽查,力求实现成本与收益的一致。

第二,环境作为准公共物品具有较大程度的非排他性和竞争性。

有些环境保护事务对一定范围内的社区来讲,可以排除社区之外的其他人使用,在这一意义上,环境事务具有“可包装性”,“地方政府单位的边界是其提供公共物品的‘包装’,致使那些该边界之外的人被排除使用”。

这使得一定范围内成本与收益的一致具有实现的可能性。

第三,环境具有跨区域、跨流域、整体性的特点。

一个地方环境治理的好坏会影响到其他区域的环境质量,区域性环境会影响到全国性环境。

在这样的情况下,环境执法需要拥有分割管辖权的环境执法单位之间联合行动,通过合作实现更大范围内环境质量的改善。

结合环境事务的属性,重构我国环境执法组织体制,需要从以下方面努力:
根据环境事务的属性,合理划分各层级环境执法部门的职能、职权、权限和责任,并以法律的形式加以明确规定。

例如,德国宪法清晰地规定了联邦、州及地方的环境职责和权限。

联邦是环境政策的主要制订者,州是环境政策的主要实施者。

而我国环境执法体制的重构需要分析各环境事务的物品属性,以能内在化环境这一公共物品的外部性、有能力控制一系列事件以实现所偏好的事务状态为限,来划分各环境执法部门的职能、职权、权限与责任。

涉及公众范围小、属于地方性公共物品的环境执法权由低一级的基层环境执法部门行使,涉及公众范围广的环境执法权由更高一级环境执法部门行使。

无论哪一个层级的环境执法部门行使,
环境执法权都是独立的,即特定的环境执法机构在特定地理区域及权限范围内行使独立的执法权,环境执法机构的职能、权力、权限、责任都必须有法律的明文规定,各层级、各部门之间有明晰的边界,并力求权责一致。

按照辅助性原则的要求,环境执法事务尽量下移,下级环境执法机构无法解决的环境执法事务才交由上级环境执法机构处理。

在同一地方层级内部,要科学合理划分各级环境执法统管部门与分管部门的执法职能、职权、权限和责任,构建地方分类负责、统一执法监管机制。

应按照科学性、分工性和协调性的要求对现有的环境执法主体及其职责进行全面的清理,通过修订《中华人民共和国环境保护法》等环境保护法律法规,最大限度地统一环保执法主体,把分散于公安等部门的环保执法权力集中到环境保护行政主管部门;部分环境执法权必须由其他相关部门行使时,从法律上进一步明确环境执法主体的职能、职权、权限和责任,包括地方各级人民政府及工商、监察、司法、供水、供电等部门在环境执法中的职责分工、职权、权限和责任。

在此基础上,应赋予统管部门对于分管部门对涉及环保工作的法定监督指挥权和最终决定权,也就是应通过法律的明文规定,明确环境执法主管部门拥有哪些针对分管部门的监督权,相应的监督手段是什么,如果分管部门不履行职责,统管环境执法部门应如何纠正等,以真正形成分管与统管的合力。

构建各环境执法机构之间的竞争与合作机制。

竞争机制的构建有利于提高环境执法的质量,竞争机制的构建要求信息在一定程度上的公开性,要使相邻区域能够获得有关环境质量的信息,相邻其他区域中环境执法良好效果会影响到周围的区域,其他环境执法机构将在信息的影响下提高环境执法的积极性,展开环境执法的竞争,进而提高环境质量。

环境事务具有整体性特征,当环境事务跨越行政区划的范围时,环境执法权无法涵盖这一特定的跨区域环境违法事务时,单靠某一特定行政区域内的环境执法力量不足以消除外在性。

成本与收益的不一致会造成环境污染的进一步加剧。

因此,环境领域内的跨区域、跨流域合作执法尤为重要。

为此,需要在合理划分环境执法机构各自独立的职能、职权、权限和责任的同时,构建跨区域、跨流域的“同江同治”、“同河同治”等环境执法合作机制,以解决共同面对的环境问题。

在各环境执法机构职能、权力、权限、责任明晰的基础上,要构建上下互动的双向环境执法监督机制。

在中央与地方关系中,地方各种权力的生成完全取决于中央政府,中央对于地方的不当行为可以通过经济、法律和行政等各种手段加以制裁,但对于中央的行为地方政府不敢也不能加以监督和追责。

因此只有建立起中央与地方的双向监督约束机制才能使其所有行为同时受到法律约束。

我国可借鉴发达国家的经验,上级环境执法机构对下级环境执法机构的监督主要依靠法律和司法监督。

上级环境执法部门监督不力的也需要根据法律规定承担相应的法律责任。

与此同时,也要构建下级对上级环境执法机构的监督机制。

构建各环境执法机构在环境执法中的冲突解决机制。

在各环境执法机构之间,可能存在执法冲突。

在依法治国日益重要的背景下,更为合理、科学、公平的冲突解决,是充分发挥法院在解决环境执法机构冲突中的作用。

法院作为冲突机制,体现了各层级在法律和规则面前的平等。

如果说各环境执法机构之间存在差异的
话,也仅是因为公共物品范围的不同、为内在化公共物品的外部性而进行的职能分工上的差异,而不是权力大小上的不平等。

在立法、行政过程中进行政府间权力范围的调整,有很大的弊端,我们应充分注意司法调节方式的优点。

尽管中国司法的现状不尽如人意,但通过司法改革:司法独立、司法权的适当统一、减少上级对下级法院行政干预的同时注入判例法的因素,例如最高法院的行政诉讼可以制作判例法等,司法可能在调整中央与地方关系上起到建设性的作用。

通过确立真正意义上的司法权,困扰中央与地方关系的“集权-分裂”循环将得以解决。

参考文献:
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2.[美]文森特•奥斯特罗姆.美国联邦主义[M].上海三联书店,2003
3.杜万平.对我国环境部门实行垂直管理的思考[J].中国行政管理,2006(3)。