乡镇行政事业单位资产管理之浅析

乡镇行政事业单位资产管理之浅析
摘要
乡镇行政事业单位资产数量庞杂，包括流动资产、长期投资、固定资产、无形资产和其他资产。

管好这些资产，对于提高国有资产的整体运营效率，确保国有资产的安全、完整和保值增值具有非常重要的意义。

但就目前来看，一些乡镇行政事业单位的资产因单位性质、购置渠道、管辖范围的多样性、复杂性, 大多处于多头管理、交叉管理的状态。

由于权限不明、职责不分, 各管理单位相互扯皮, 疏于管理, 导致其单位资产流失和浪费现象严重。

本文就如何加强乡镇行政事业单位资产管理进行探讨，并提出相应的对策措施。

关键词：行政事业单位资产管理对策建议
引言
自改革开放以来，我国乡镇行政事业单位所持有和占有的国有资产规模随着经济的发展而不断的壮大和提高，乡镇行政事业单位资产管理也一直成为人们关注的焦点。

那么乡镇行政事业单位资产管理存在着哪些问题呢？造成这些问题的原因又在哪里？对于这些问题应该如何解决？对这些问题的研究是目前乡镇行政事业单位资产管理所亟待解决的关键内容。

本文主要采用归纳法对乡镇行政事业单位资产管理做出探讨和分析，并依此提出优化建议，研究的结果以期对乡镇行政事业单位资产管理的完善有实际的指导意义。

1 绪论
1.1 研究背景和研究目的
1.1.1 研究背景
近年来，随着我国经济实力的不断增强和公共财政改革的不断深入，财政资
金对乡镇行政事业单位的保障力度进一步加大，乡镇行政事业单位资产的规模也在不断扩大。

根据党的十七大提出的要求，乡镇国有资产管理体制改革的总体目标确定为：完善国有资产基础性管理制度；强化国有资产监督体系，形成有效的国有资产管理、监督和运营新体制；建立行政事业性国有资产调剂中心和信息化管理系统，加强对非经营性资产的管理。

这为加强乡镇行政事业单位资产管理提供了政策依据。

1.1.2 研究目的
对于如此庞大的乡镇行政事业单位资产规模，如果管理无序, 不仅会增加政府的运行成本，浪费国家资源，还会影响各级政府及行政事业单位履行职责。

另外，从财政预算管理的角度看，资产管理是预算管理的一项基础性工作，准确完整的资产数据是财政部门科学编制部门预算、合理配置资产的重要依据，资产管理与预算管理相结合有利于深化部门预算改革，细化部门预算的编制。

因此, 无论是从财政预算管理的角度看, 还是从国家政权建设和各项事业发展的角度看，加强乡镇行政事业单位资产管理都有十分重要的意义。

1.2 研究思路与研究方法
本文的研究思路如下框图所示：
先前学者对于乡镇行政事业单位资产管理的研究有的采用实证分析法、有的采用演绎法、还有的采用比较分析法，而本文所采用的研究方法为归纳法。

1.3 本文涉及主要概念的界定
1.3.1 行政事业单位国有资产
行政事业单位国有资产是指由行政事业单位占有、使用的，在法律上确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总和。

包括国家拨给行政事业单位的资产，行政事业单位按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产。

主要分布在行政管理机关、司法、科研教育、文化卫生和部队等各个系统，而这些系统担负着社会管理、社会进步和国家安全等繁重的社会任务，是各级政府确保行政机关正常运转和事业单位事业发展的重要物质基础。

1.3.2 乡镇行政事业单位固定资产
固定资产是指一般设备单位价值在500元以上，专用设备单位价值在800元以上，单位价值虽然不足规定标准，但耐用时间在一年以上的大批同类资产。

2 当前乡镇行政事业单位资产管理的现状研究
本章着重阐述了当前我国乡镇行政事业单位资产管理的现状：所有者缺位、管理者职能缺失、管理不规范，账实不符、管理手段落后、各部门资产分配不均衡等，并对其进行了详细阐述，以便能更好的对乡镇行政事业单位资产管理进行分析研究。

2.1 所有者缺位
国家行政事业单位资产管理实行的是“国家统一所有，政府分级管理，单位占有使用”的高度集中的管理体制。

这种体制客观上造成了所有者角色的缺失。

从委托-代理理论来看，行政事业单位资产产权归全体人民所有，表象上以国家统一所有为其形式。

但很明显，“国家统一所有”只是一个抽象的概念，在国有资产运行的过程中，作为人民的任何个体，事实上既无可能也无直接的激励手段去监督和提高国有资产使用效率。

也就是说，所有者主体实质上是虚位的。

2.2 管理者职能缺失
现行乡镇行政事业单位资产管理部门主要包括财政部门、经服中心、资产科及相关资产使用单位等。

看起来有多家管理，实际上由于监督职责不清、权利边界不明，权利交叉和权利重叠并存，监管错位与缺位并存。

权责关系缺乏明确界定，导致产权管理主体错位、失位并存，极大地影响了行政事业单位资产的监管效率。

长期以来，我们对国有企业经营性资产比较重视，对行政事业单位的国有资产关注不够，对国有资产的配置、调拨、转让、验收、使用、报废、毁损等环节缺乏约束和控制，容易造成国有资产流失与腐败现象。

同时，部分乡镇行政事业单位资产管理的责任意识比较淡薄，存在“重购置、轻管理”的思想，这是资
产流失的主要原因。

集中使用的资产由于责任不到人，管用不管修，或因经费困难等原因，长期不维修，损耗加剧，提前丧失使用价值，还有一些分散使用的资产，损坏丢失却无人追究。

2.3 管理不规范，账实不符
目前，许多乡镇行政事业单位会计基础工作不规范，无资产管理制度，对固定资产未单独建账核算，年终鲜少进行盘点，致使资产存量不实、账实不符，管账与管物相互脱节。

主要表现在：1、资产管理漏洞造成账实不符。

如有些部门利用部门特权，长期占用和借用基层或下属单位固定资产，如电脑等其他办公用品，造成固定资产账实不符；2、逃避财务监督造成账实不符。

个别部门购置资产采用冒名顶替、偷梁换柱的办法（如购买设备开消耗材料或技术咨询发票），逃避建账建卡，形成帐外资产。

有的是下属单位出钱购买，也有的是接受企业或个人捐赠的资产不入账等，造成资产账实不符。

3、账务处理不规范造成账实不符。

如基建项目完成后没有及时结转固定资产，房屋拆迁、资产处置等没有及时注销固定资产，仍以原值反映在账面。

有的单位忽视暂收、暂付等往来款项的管理，以长期挂往来账的方式反映相关收入和支出，少计收入支出现象较为普遍。

有的虽然制定了资产管理和财务收支方面的制度，但在日常核算和管理中没有得到切实有效的执行，造成资产账实不符。

2.4 管理手段落后
近年来, 随着乡镇行政事业单位资产规模的不断扩大, 资产类别和品种也越来越多，资产的更新换代周期也越来越短，这就要求资产管理的手段和方式必须与之相适应。

然而，当前乡镇行政事业单位资产管理仍以行政手段为主，资产使用的职责机制、监督机制和绩效评价机制不健全，未能与市场调节机制有机融合。

如少数单位没有承担起资产管理的相应职责，导致资产未能得到充分的利用，有的甚至长期被闲置。

有些单位没有设置固定资产明细账和资产卡片，不能反映资产的存放地点和保管人，无法保证固定资产的安全运行。

此外，有些单位内部没有设置专门的资产管理人员，这种业务管理与财务管理的分离造成各自为政，缺乏统一的指导和协调，这种状况与资产管理的专业性要求相距甚远，使资产管理的许多工作无法真正落到实处。

2.5 各部门资产分配不均衡
改革开放以来，随着经济的发展，各部门的职能也随之调整。

但是对于各部门的资产分配的配置却没有一个明确的标准，因此导致了不同职能部门的资产特别是固定资产的占有率很不均衡。

由于不同单位的特殊性质，有的单位拥有独立的收费职能或者一定的行政管理方面的特权，在本单位部门的资金比较丰裕，有
一定的财政收入计划和独立的创收渠道，因此相对于其他单位就有了很大自由度的资产占有和权力。

相对这些单位，有一些单位的性质决定了其没有独立的创收渠道，只能依靠国家的拨款维持，其资产的分配就比较薄弱。

因此，这就形成了一些部门和单位无论是资金还是办公环境都非常丰富，而有些单位则在资金周转和办公地点的安排上显得捉襟见肘。

同时，一直没有建立起合理有效的行政事业单位资产平衡机制，导致了不能合理有效的利用单位闲置的资产，特别是很多单位的固定资产闲置情况很严重，这在一定程度上也加深了行政事业单位资产占用的不均衡。

3 乡镇行政事业单位资产管理问题的因素分析
行政事业单位资产管理上之所以存在上述问题的原因是多方面的，本文主要归纳了以下三个方面的原因:
3.1 管理意识淡薄
一些乡镇领导对国有资产管理不够重视，没有站在国家的高度审视和把握资产管理问题，使得乡镇行政事业单位的资产管理整体上不够严肃、不够规范, 这是乡镇行政事业单位资产管理混乱的直接原因。

还有一些乡镇领导法律意识淡薄，缺乏对财务知识和财经纪律的了解，重使用轻管理, 需要时购置新资产，但却忽视现有资产的管理和利用。

许多单位增加、更新的固定资产、接受捐赠的各项资产、通过行政手段调入的资产等，没有进行登记，也未计入单位固定资产台账。

对于一些已报废、淘汰处置的资产也不办理核销手续，结果造成账账、账实严重不符，管理混乱，造成国有资产流失。

3.2 资产管理机构不健全,管理人员缺乏
绝大多数乡镇是由财政所人员兼职负责国有资产管理工作的，但兼职人员变动较为频繁，还有个别单位把资产片面理解为就是固定资产，以人员紧缺为由让后勤人员分管资产管理工作。

这种状况与国有资产管理的专业性要求相距甚远，使资产管理的许多工作无法真正落到实处。

3.3 制度建设滞后
现有的行政事业单位国有资产管理办法主要针对存量资产的管理，而对资产形成这一重要环节缺少有效的规范。

资产管理的法律、法规以及政策、措施建设滞后于资产质量、数量、结构的变化。

此外，有关资产管理部门只注重制定政策, 出台管理办法, 没有对这些政策和办法的落实实施必要的监管。

有的资产配备方法和标准已沿用多年，有的资产尚无有效的管理办法，不能适应改革发展形势和社会经济发展要求，造成资产管理不规范。

4 研究结论与政策建议
4.1 强化管理意识
4.1.1 强化责任意识，明确相关责任人
各部门及单位要重视资产管理工作，把各项制度、规定落到实处，明确第一责任人，制定专职或兼职资产管理人员的岗位职责，并层层签订管理目标责任书，做到层层负责任，物物有人管。

对管理人员的培养也要从两个方面进行，既要加强对现有人员的培养，还要注意吸收新鲜血液，培养管理队伍的新生力量，这也是加强国有资产管理工作的根本。

同时从机制上强化业务知识学习, 包括国有资产管理、会计基础、财务管理和法律法规的学习。

从而保证资产的安全完整，充分发挥其使用效益。

4.1.2 树立依法管理意识
各乡镇行政事业单位应严格遵守、规范执行国家的财经法规，对于资产的购置应坚决执行政府采购制度，增强采购的透明度，提高财政资金的使用效益；同时增强管理人员的法制意识，依法管理国有资产，资产报废、调拨、变卖，都要先按规定办理申报、审批手续。

4.2 健全资产管理机构，加强人员培训
健全资产管理机构、完善资产管理体系。

在资产管理人员方面，要针对长期以来资产管理人员对相关知识一知半解以及在资产的购置、使用、处置和管理上存在的责任缺失现象，加大对资产管理人员的知识培训和业务培训，明确“谁管理，谁负责”的责任理念。

通过责任到人，辅之以相应的绩效考核，奖惩并举、适时的引入具有相应技能与水平的新员工的方式，来提高行政事业单位资产管理的实务水平。

4.3 创新管理手段
4.3.1 推进单位内部资产管理信息系统建设
要对乡镇行政事业单位资产实行动态管理，实现资产管理的透明化和信息共享，大力推动资产管理向科学化、信息化和规范化的方向发展，从而有效降低管理成本，提高工作效率，发挥资产使用效益。

建立健全单位资产在购置、验收、保管、使用、报损等环节的信息化管理制度，按照账、卡、实物相符的原则，建立健全资产电子台账，及时掌握乡镇行政事业单位资产存量和增减动态，动态跟踪固定资产的增减变化，有效堵塞管理漏洞，避免流失和不法侵占现象的发生，确证固定资产的安全完整。

4.3.2 建立科学合理的资产预算制度和采购制度
建立科学、合理的资产预算制度和采购制度，是强化资产管理的重要手段。

首先制定各单位资产配置标准，由政府下文执行。

资产配置标准的制定是一项复杂而细致的工作，如房屋、家具、电子办公设备等各单位必备资产，应根据财力按照“合理可行、因地制宜”的原则，单位需要购什么资产，如何配置增量资产和处置存量资产，应充分考虑单位存量资产的现状及履行职能的需要，并将两者进行科学匹配，最后得出决策方案，这就是编制固定资产预算的过程。

4.3.3 定期开展资产清查
开展资产清查是建设节约型社会的重要措施，有利于摸清单位资产存量及其使用状况，采取有针对性的措施，促进资产的整合与调剂，防止资产流失，从而节约资源耗费，降低行政运行成本。

通过采取重点抽查与年终清查相结合的方式，对资产重点使用部门进行重点清查核对，做到账账、账物相符，如对笔记本电脑、照相机、摄像机等适用性较强的设备，进行重点抽查，掌握其分布和使用情况，防止闲置或流失。

各单位和部门年终前要进行一次全面的资产清查，对盘盈盘亏的要查明原因、分清责任，按现行规定及时进行处理；在摸清家底的基础上对资产结构和管理现状进行分析，不断盘活资产，防止积压闲置，做到物尽其效。

4.4 与预算管理相结合, 控制总量, 调节增量
在对各单位资产总量及增量的控制上，要把资产购置预算与单位资产使用效率挂钩。

建立乡镇行政事业单位资产考核指标体系，从资金预算上，对各单位资产的占有、管理和使用情况进行有效制衡。

当前乡镇行政事业单位在资产考核指标上还是一片空白。

只有从乡镇行政事业单位的性质和特点出发，建立一套切实可行的考核指标体系，才能逐步解决乡镇行政事业单位资产管理难的问题。

以下几项指标可作为资产管理考核的参考依据：
(1)国有资产增长率: 国有资产净增加额/期初国有资产总额*100%。

这个指标还可以分为流动资产增长率、固定资产增长率、净资产增长率、总资产增长率等。

该指标数值一般应当是越大越好,但并不绝对。

(2)国有资产闲置率:闲置中的国有资产/国有资产总额*100%。

该指标越小越好，越小说明该单位国有资产得到充分利用；如果情况相反，则说明国有资产闲置较多，该单位在国有资产管理中存在问题。

(3)国有资产流失率: 国有资产非正常损失/期初国有资产总额*100%。

该指标越小越好, 越小说明该单位国有资产流失少；如果情况相反，则说明国有资产流失数额较大，即该单位在国有资产管理中存在问题。

根据国有资产的不同规模，在该指标中可以规定几个界限: 流失率在1% 以下，属于正常情况；流失率在1%-2% 之间，属于有问题，要引起注意；流失率在2%-5%之间，属于有严重问题，
要进行调查研究，向国有资产管理部门和主管部门报告。

(4)国有资产分布率: 各类国有资产数/国有资产总额* 100%。

该指标主要说明国有资产主要分布在哪些地方，以提示管理者合理配置和管理国有资产。

这一指标还可以根据资产的分类分为流动资产分布率、固定资产分布率等多种指标。

这些指标作为一项专用财务指标, 可以列入单位的年终决算报告上报，也可以与单位来年的经费预算挂钩，控制资产总量，调节资产增量。

5 结束语
本文在众多学者研究的基础上对当前乡镇行政事业单位资产管理进行研究，并总结出当前乡镇行政事业单位资产管理存在着所有者缺位、管理者职能缺失、管理不规范，账实不符、管理手段落后、各部门资产分配不均衡五个方面的现状，并提出了存在上述现状的三个方面的原因：管理意识淡薄、资产管理机构不健全，管理人员缺乏、制度建设滞后。

同时针对上述问题提出了四点建议。

但是，本文仍然存在很多不足：造成当前乡镇行政事业单位资产管理出现上述问题的原因一定是多方面的，其影响因素肯定不止本文所涉及的几个方面。

由于认识、时间和精力有限，本文只对部分因素进行了一定的研究，研究结论并不完整。

在后续的研究中，本文将尽量克服上述缺陷，力求研究的覆盖面更广、更具有代表性，全面、细致的研究各大影响要素，而不仅仅局限于本文所提因素的研究，以期使研究结论更具有可靠性和实用性。